Опыт становления местного самоуправления в России

                                                                СОДЕРЖАНИЕ      

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………..3

1. Основные  теории местного самоуправления……………………………...5

1.1 Общественная теория местного самоуправления ………. ……………..5

1.2 Государственная теория местного самоуправления ………………….....7

2. Опыт становления местного самоуправления в России………………….10

2.1 Местное самоуправление в дореволюционный период…………………10

2.2 Местное самоуправление в советский период…………………………...14

2.3 Местное  самоуправление в постсоветский период………………………19

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………...25

СПИСОК  ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…………27 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                              ВВЕДЕНИЕ

    Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной власти. Качественно новый элемент здесь - реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, тем самым стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.

    Российское  государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления. Но ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Но даже в периоды наивысшего расцвета Российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах.

    Таким образом, неоспорима актуальность исследования, посвященного проблемам местного самоуправления.

    Цель  курсовой работы состоит в том, чтобы проследить процесс становления и развития местного самоуправления в России.

    Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть основные теории местного самоуправления;
2. Проанализировать систему местного самоуправления в дореволюционный период;
3. Проанализировать систему местного самоуправления в советский период;
4. Рассмотреть систему местного самоуправления в постсоветский период.

    Учитывая  актуальность темы и поставленную цель исследования, работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

    Во  введении обосновывается актуальность заданной темы, её значимость, цели и задачи.

    В первой главе рассматриваются основные теории местного самоуправления.

    Во  второй главе исследуется опыт становления местного самоуправления в России.

    В заключении подводятся основные выводы, сделанные в результате исследования, наиболее значимые и раскрываемые поставленные задачи.

    1. Основные теории местного самоуправления.

    1.1 Общественная теория местного самоуправления.

    Общественная  теория местного самоуправления или теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин. Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее ¹.

    Основной  идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства  государства в деятельность общины.

    Согласно  данной теории общины имеют собственные  дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.

    В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной  и судебной, но и четвертой - муниципальной  власти ².

    Общественная теория местного самоуправления также включает следующие теории: хозяйственная теория, юридическая теория, политическая теория самоуправления.

      Хозяйственная теория самоуправления.

    Разновидность общественной теории самоуправления - хозяйственная. По мнению ее сторонников, функции самоуправления - строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины (коммуны) и отсутствие государственного надзора за ее деятельностью.

    Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Однако, данная теория на первый план выдвигала негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Согласно хозяйственной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

    Согласно  данной теории самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела ³.

    Однако  эта теория смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальной единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

    Юридическая теория местного самоуправления.

    Юридическая теория исходит из того, что органы местного самоуправления выполняют часть функций государственного управления, но являются органами не государства, а общины. Все  самоуправляющиеся единицы, согласно этой теории, рассматриваются как субъекты государственных прав, предоставленных им в полное обладание. Поэтому необходимо наличие выборных органов местного самоуправления в противоположность органам, назначаемым правительством.

    Политическая  теория местного самоуправления.

    В дореволюционной России существовала политическая теория самоуправления. Согласно ей, должностные лица местного самоуправления не являются профессиональными чиновниками, так как исполняют свои обязанности не по назначению правительства, а по выбору местного населения. Самоуправление выражается прежде всего в самостоятельности граждан, несущих свою безвозмездную службу и потому свободных в своем волеизъявлении ⁴. 

    1.2 Государственная теория самоуправления.

    Государственная теория, в противоположность рассмотренным выше, исходит из того, что местное самоуправление - часть государства, и поэтому невозможно точное разграничение общинных и государственных дел.

    Источником  общинной власти является государство. Всякое управление есть дело государства, поэтому местное сообщество не обособлено от него, а служит его интересам и целям. Практика организации местной власти в советский период основывалась именно на этой теории.

    Согласно  этой теории самоуправления - это одна из форм организации местного государственного самоуправлении. Органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправлении осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного самоуправления⁵.

    Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете - часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление - продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления — «агенты» государственной власти на местах ⁶.

    Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что  учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления⁷. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    2. Опыт становления местного самоуправления  в России

    2.1. Местное самоуправление в дореволюционный период.

    Местное самоуправление, в том виде в котором  мы его понимаем сейчас, как и  сам термин сформировались в России во второй половине ХIХ века.

    Для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения⁸.

    Таким образом, определялись территориальные  основы самоуправления. Последнее устанавливалось  в границах административно-территориальных  единиц уезда и губернии (в последствии  отдельно в границах города). В Положении четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда.

    Причем  земские учреждения даже в этих административно-территориальных  единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально в 1864 году они были введены в 34 европейских губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в Туркестан.

    Уездными  земскими учреждениями согласно положению являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.

    Уездное Земское Собрание составлялось из Земских  Гласных, выборы которых проводились на трех избирательных съездах по трем куриям:

    1) курии уездных землевладельцев,  для участия в которой требовался  высокий имущественный ценз;

    2) городской курии, участники которой  должны были располагать купеческим  свидетельством либо предприятием с определенным годовым оборотом;

    З) сельской курии, в которой не был  установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых  выборов.

    Из  этого можно сделать вывод, что  основным принципом избирательной  системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались прежде всего интересы дворян землевладельцев, а с интересами промышленников и крестьян считались мало.

    Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием из числа участвующих в нем лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

    Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская Управа.

    Губернское  Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных  от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания

    Исполнительный  орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием  Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.

    Положение не содержало четкого определения  пределов земской компетенции.

    Основной  задачей земских учреждений считалось упорядочение выполнения земских повинностей. Круг вопросов содержал занятия для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; попечение о развитии народного продовольствия, местной торговли и промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие  в попечении о народном образовании и народном здравии; раскладка тех государственных денежных сборов , разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных сборов.

    К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение до сведения местного начальства постановлений  земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству.

    Соотношение пределов власти губернских и уездных  земских учреждений определялось по территориальному признаку. К обязанностям губернских относились те, которые  касались губернии в целом или нескольких из ее уездов; к обязанностям уездных - дела каждого отдельного уезда.

    В целом, необходимо отметить, что в  пределах своих полномочий земские  и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские  и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов.

    12 июня 1890г. было опубликовано новое Положение о земских учреждениях, утвержденное Александром III .

    В нем не были изменены территориальные  основы земского самоуправления и соотношение  уездных и губернских земств, но в значительной степени была измена система выборов.

    Новая избирательная система не только устраняла, насколько это было возможно, от выборов представителей недворянских сословий, но и давала дворянству явные преимущества, например большинство мест гласных в собраниях.

    Главные изменения коснулись характера  и порядка надзора губернатора  за деятельностью управ. Ему предоставили право производства ревизии деятельности земских управ. Усмотрев нарушения, губернатор мог испросить от управы объяснение, а после этого предлагал ей восстановить нарушенный порядок. Если управа затруднялась исполнить распоряжение, ей следовало войти к губернатору с соответствующим представлением. В этом случае дело передавалось в губернское по земским делам присутствие. Решение последнего было обязательным для земской управы, но она могла обжаловать его в Сенат. Право губернаторской ревизии распространялось и на другие исполнительные органы земских учреждений, а также на все подведомственные земству учреждения. По сути дела, губернатор превращался в непосредственное административное начальство земских учреждений.

    Центральным мероприятием земской контрреформы было учреждение специального органа административного надзора за земскими учреждениями - губернского по земским делам присутствия. Оно состояло под председательством губернатора и губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя Губернской Земской Управы и одного члена от Губернской Земского Собрания.

    Признание за земскими учреждениями характера  государственных повлекло за собой  изменения в статусе выборных земских должностных лиц. Члены и председатели земских управ считались теперь государственными служащими. Им присваивались классные чины, а должность председателя управы занимали лишь лица, имеющие право на вступление в государственную должность. Члены земских управ избирались и из других лиц, но тогда они не производились в чины, хотя и пользовались во время пребывания в должности правами и преимуществами тех чинов, которым соответствовали классы их должностей. Прослужив в должности члена управы не менее трех трехлетий, они могли быть представлены губернатором к производству в первый классный чин.

    Таким образом местное самоуправление не получило в рассматриваемый период полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления.

    Отмечая особенности территориальных основ  самоуправления данного периода  необходимо отметить, что введено  оно было лишь в двух административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений. Кроме того, введено земство было не по всей территории Российской империи.

    Следовательно, основными минусами земской модели самоуправления следует назвать следующие:

    1. Территориальная ограниченность.

    2. Подконтрольность и зависимость  от государственной власти.

    К положительному моменту можно отнести: привнесение в систему государственного управления принципов самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными сообществами местных проблем. 

    2.2 Местное самоуправление в советский  период

    С победой Октябрьской  революции 1917 г. победила и большевистская концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху донизу входят в единую систему органов государственной власти.

    Исходя  из этого все прежние  органы местного управления должны были быть заменены соответственно областными, губернскими и  уездными, районными и волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой. Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит.

    Рассмотрим реализацию принципов построения системы органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых актах.

    1. Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР 1918 года:

    Россия  объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре я на местах принадлежит этим Советам⁹.

    Органами власти в волостях, уездах, губерниях, областях являются съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались только в городах и селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках, городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)¹⁰

    Образовывались  Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более  1000 членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее З и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок полномочий депутатов составлял З месяца.

    Съезды  Советов составлялись следующим  образом. Из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета образовывались Волостные Съезды.

    Из  представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались Уездные (районные) Съезды.

    Для текущей работы Совет депутатов  избирал из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не менее З и не более 15.

    В 1924 году была принята Конституция СССР, которая провозглашала незыблемость основ Советской власти, но не содержала специальной статьи по характеристике Советов, поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования нового государства - Союза Советских Социалистических Республик.

    2. Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1936 года :

    Конституция СССР 1936 года четко формулирует место  Советов: политическую основу СССР составляют Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата¹¹.

    Существенные  изменения произошли в организации  местных органов государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских, красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел (станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-х начале 30-х годов.

    Советы  депутатов трудящихся руководили деятельностью  подчиненных им органов управления, обеспечивали охрану государственного порядка, соблюдение законов и охрану прав граждан, руководили местным хозяйственным и культурным строительством, устанавливали местный бюджет.

    Исполнительными и распорядительными Советов  являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе: председателя, его  заместителей, секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся.

    3. Организация государственной власти на местах по Конституции СССР 1977 года :

        Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов.

    Вся власть в СССР принадлежит народу. Народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу СССР. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов¹².

    Система местных органов согласно Основному  Закону строилась в соответствии с административно-территориальным делением и охватывала краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).

    Районные  Советы в союзных республиках, имеющих  областное деление, выступали как  связующее звено между органами власти областей (краев) и населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти. Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.

    Городские советы являлись органами государственной  власти в городах. По подчиненности  они подразделялись на городские советы городов республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного, окружного (автономных округов) и районного подчинения. Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских территориальных единиц.

    Советы  народных депутатов автономных округов являются органами власти национально-административных образований, населенных малыми народностями.