Организационно-правовая деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ (на примере Смоленской областной Ду

Содержание

Введение………………………………………………………………………………………………..3

Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности представительных органов государственной власти в субъектах РФ……………………………...…...……………................6

1. Представительные органы государственной власти субъектов РФ: понятие и сущностные характеристики…………………………………………………………………………………………6
2. Конституционно-правовой статус органов представительной власти субъектов РФ……………………...……………………………………………………………................………..9
3. Структура и основные полномочия представительных органов государственной власти субъектов РФ……………………………..………...…………………………………………………14

Глава 2. Совершенствование деятельности представительного органа Смоленской области (на примере Смоленской областной Думы)…………………………............................17

1. Общая характеристика и структура Смоленской областной Думы…………….................17
2. Анализ организационно-правовых основ деятельности Смоленской областной Думы………….……………...........................................................................................….....………..23
3. Рекомендации по повышению эффективности работы Смоленской областной Думы…………………………………………………………………………………………………...33

Заключение…………………………………………………………………………………………...36

Список использованной литературы……………………………………………………………..38

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования определяется современным этапом конституционного развития России, когда особое значение получают проблемы совершенствования организационно-правовых основ деятельности представительных органов государственной власти субъектов РФ. Принятие Конституции 1993 года положило начало развитию современной российской парламентской системы. Согласно нормам Конституции РФ в каждом субъекте РФ должен быть создан орган законодательной власти, действующий от имени государства и в то же время - как орган власти соответствующего субъекта.

Действующие в настоящее время парламенты занимают важнейшее место в системе региональных органов государственной власти. Во-первых, региональные парламенты являются как представительным органом, формирующимся непосредственно народом через выборы и выражающим его волю и интересы, так и законодательным, устанавливающим правовые нормы для всех носителей властных отношений. Во-вторых, это объясняется тем, что они являются единственными органами власти в субъектах РФ, имеющими право принимать законы. И в-третьих, региональные парламенты имеют значительные контрольные полномочия, что позволяет им играть существенную роль в обеспечении законности в субъектах РФ.

Актуальность данной темы обусловлена противоречием, с одной стороны, происходит увеличение ответственности представительных органов государственной власти субъектов РФ и усиление их влияния на развитие региона в целом, а с другой, наблюдается низкий уровень правотворчества этих органов, что связано с малым числом депутатов работающих на постоянной основе.

Степень научной разработанности темы исследования. Исследованиями понятия и сущности законодательной (представительной) власти, определением ее места в системе разделения властей занимались такие выдающиеся философы и ученые, как Т. Гоббс, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Ш.Л. Монтескье, Дж. Мэдисон, Ж.Ж. Руссо. Кроме того, следует отметить работы российских дореволюционных ученых С.Е. Десницкого, Н.М. Карамзина, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Кокошкина, Б.Н. Чичерина и др.

В 1990 - х гг. в связи с реформированием государственного устройства России, появляются современные научные труды, посвященные вопросам организации и деятельности органов государственной власти, их компетенции, в том числе и законодательных (представительных) органов субъектов РФ: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, А.В. Андреева, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, Н.А. Богдановой, О.Н. Булакова, И.Н. Глебова, В.Д. Горобца, И.В. Гранкина, В.Н. Григорьева, Б.Л. Железнова, Д.Л. Златопольского, A.В. Ендольцева, А.В. Иванченко, Ю.Д. Казанчева, А.Е. Козлова, Е.М. Козлова, И.В. Котлевской, И.Н. Кузнецова, О.Е. Кутафина, Б.М. В.П. Малахова, А.С. Прудникова, B.В. Пустогарова, В.А. Ржевского, О.Г. Румянцева, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Н.А. Филиппова, В.Е. Чиркина, Е.А. Шапкиной, С.М. Шахрая, К.Ф. Шеремета и др.

По вопросам, касающимся конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти, был защищен ряд диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук (В.А. Бембетов, A.C. Бегзадян, М.Д. Истиховская, Ю.И. Колесов, М.С. Контарчук, A.B. Кузнецов, М.М. Курманов, В.А. Максимов, Д.М. Мириджанян, A.A. Старовойтов, H.H. Толмачева, А.П. Фахретдинова, Л.В. Четверикова и некоторые другие).

Научные труды вышеперечисленных авторов внесли весомый вклад в изучение отдельных аспектов избранной темы исследования. Комплексный анализ региональных особенностей, влияющих на специфику формирования, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти представляет квалифицированную оценку многим важным проблемам, присущим региональным парламентам России.

Объектом исследования являются представительные органы государственной власти субъектов РФ.

Предметом исследования выступают организационно-правовые основы деятельности Смоленской областной Думы.

Цель данного исследования - изучение теоретических основ организационно-правовой деятельности представительных органов государственной власти в субъектах РФ и разработка практических рекомендаций по её совершенствованию в Смоленской областной Думе.

Для достижения поставленной цели решаются следующие основные задачи:

• Выделить сущностные характеристики и определить понятие органов представительной власти субъектов РФ.
• Дать определение и раскрыть содержание конституционно-правового статуса  представительных органов государственной власти субъектов РФ.
• Рассмотреть структуру представительных органов государственной власти субъектов РФ и определить их основные полномочия.

• Сделать анализ организационно-правовых основ деятельности Смоленской областной Думы.

• Разработать рекомендации по повышению эффективности работы  Смоленской областной Думы

В процессе написания работы нами использовались следующие методы исследования: анализ и синтез, структурно-системный и сравнительный методы.

Структура курсовой работы включает введение, основную часть, которая состоит из двух глав, заключение, список использованной литературы и приложения. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается степень научной разработанности темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования.

Основная часть посвящена изучению поставленной проблемы. В первой главе раскрыты сущность понятия представительных органов государственной власти субъектов РФ   и содержание их конституционно-правового статуса. Во второй главе проведён анализ организационно-правовой деятельности Смоленской областной Думы и разработаны рекомендации по повышению эффективности её работы.

В заключении сформулированы общие выводы и рекомендации по повышению эффективности работы представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Глава 1. Теоретические и правовые основы деятельности представительных органов государственной власти в субъектах РФ

1. Представительные органы государственной власти субъектов РФ: понятие и сущностные характеристики.

Законодательная власть в субъектах федерации осуществляется парламентом, который имеет различные названия в зависимости от национально-культурных условий (законодательное собрание, областная или краевая дума, собрание депутатов округа, парламент и т.д.).

Законодательные органы государственной власти субъектов РФ входят в систему органов государственной власти субъектов РФ наряду с высшими исполнительными органами, и иными органами, образуемыми в соответствии с конституцией (уставом) субъектов РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

На территории субъекта РФ действуют как Конституция РФ, законы РФ и законы субъекта РФ, так и постановления законодательного органа государственной власти субъекта РФ, не противоречащие федеральным.

Принципиальным отличием законодательного органа государственной власти служит то, что это - единственный орган государственной власти, выполняющий законодательные функции. Ни один другой орган государственной власти субъекта РФ не наделён подобными полномочиями.

Специфика законодательных органов государственной власти субъектов РФ состоит также в том, что они являют собой представительную власть. Подчеркивая именно это обстоятельство, С.Д. Князев отмечает, что «представительный характер регионального парламента предопределяется способом его формирования, предполагающим исключительно прямые выборы населением». Тем самым подчеркивается важность прямого делегирования народом власти своим представителям, направляемым в состав законодательных органов государственной власти РФ. Причем это - не бессрочное поручение народным избранникам. Срок, на который народ делегирует в результате демократических выборов принадлежащую ему власть своим выборным представителям, определяется законодательством [9, с.73].

Сочетание общественных и профессиональных начал также относится к числу особенностей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Такой подход позволяет, во-первых, какой-то части народных избранников заниматься законодательной деятельностью и депутатскими делами постоянно и профессионально; во-вторых, позитивно повлиял на качество принимаемых законодательными (представительными) органами государственной власти актов; и в-третьих, рассматриваемая особенность позволила обеспечить непрерывную работу законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъектов РФ является постоянно действующим органом и это, в частности, отличает его от органов государственной власти советского периода. Необходимо отметить, что при советской власти законодательная деятельность Советов была крайне ограничена временными рамками, и последние эпизодически (3-4 раза в год) собирались на свои сессии для единодушного одобрения заранее подготовленных чиновничьим аппаратом законопроектов. Остальное же время избранные населением депутаты продолжали работать на производстве, поддерживая тем самым тесные контакты с трудовыми коллективами [9, с.75].

Преимущества работы законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ как постоянно действующего органа очевидны, хотя бы потому, что депутаты имеют возможность собраться в любое время для осуществления главного предназначения - законодательной деятельности в интересах населения региона.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ - исключительно выборный коллегиальный орган, состоящий из депутатов. Этим он существенно отличается от других ветвей региональной власти. Как коллегиальный орган законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ считается сформированным с момента избрания не менее 2/3 от установленного числа депутатов.

Акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ обладают высшей юридической силой по сравнению с другими нормативно-правовыми актами, принятыми органами государственной власти на территории субъекта РФ. Это качество можно отнести к числу особенностей законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Признание актов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ документами, обладающими высшей юридической силой, связано с установлением в них наиболее общих правил поведения.

Установление в законодательстве юридической ответственности, носящей коллегиальный характер, является еще одним признаком, присущим законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Ответственность органов государственной власти субъектов была введена ФЗ от 29.07.2000 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность за нарушение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов и осуществляемой ими деятельности [13, с.39].

Таким образом, рассмотренные особенности, присущие для законодательных (представительных) органов субъектов РФ позволяют дать определение этому органу государственной власти.

С учетом особенностей, свойственных исключительно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ, его можно определить как составную часть системы органов государственной власти в субъектах РФ и единственный законодательный орган, формируемый и организовавший свою деятельность на демократических началах, закрепленных в действующем российском законодательстве.

1.2. Конституционно-правовой  статус органов представительной  власти субъектов РФ.

Правовой статус органа государственной власти  — законодательно закрепленная совокупность прав и обязанностей органа власти, характеризующая его правовое положение в системе разделения властей. К элементам статуса органа государственной власти относятся: социальное назначение, роль, задачи и функции; принципы организации и деятельности, характер взаимоотношений с иными органами власти; государственно-властные полномочия; источники финансирования; форма правовых актов; право пользования государственными символами, официальное название. Важнейшими элементами указанного статуса являются порядок его формирования, внутренняя организация, порядок деятельности и используемые процедурные формы, гарантии деятельности, иммунитеты и др. Элементы статуса закрепляются в Конституции страны и в конкретизирующих ее законах.

Что касается законодательных органов, то их правовой статус имеет свою специфику, обусловленную их местом в системе разделения властей.

Под конституционно-правовым статусом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ следует понимать оформленное конституционно-правовыми актами (Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ) положение указанных органов, характеризующее порядок и принципы их формирования, внутренней организации и деятельности [8, с.92].

При этом можно выделить следующие элементы конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти:

• порядок и принципы их формирования;
• функции указанных органов;
• их компетенция;
• принципы внутренней организации;
• структура;
• формы и принципы деятельности;
• конституционно-правовая ответственность указанных органов.

Данные элементы конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти можно объединить в три группы [8, с. 94]:

1) элементы, связанные с  формированием законодательных (представительных) органов государственной власти  субъектов РФ (порядок и принципы  их избрания);

2) элементы, связанные с  внутренней организацией региональных  законодательных (представительных) органов  государственной власти (структура  указанных органов, взаимоотношения  между их структурными элементами, а также принципы внутренней  организации данных органов);

3) элементы, связанные с  деятельностью законодательных (представительных) органов государственной власти  субъектов РФ (функции и компетенция  указанных органов, их правовые  акты, конституционно-правовая ответственность  указанных органов, принципы и  формы их деятельности, а также  экономические основы функционирования).

Принципы и порядок формирования представительных органов субъектов РФ устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ, а также ФЗ-  №184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Порядок формирования представительных органов власти субъектов РФ: по единому избирательному округу избирается не менее 50 % депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов РФ, а в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ – не менее 50 % депутатов одной из палат указанного органа пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.

Функции представительных органов субъектов РФ составляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ, а также самостоятельное решение вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности. Плюс ко всему они осуществляют законодательные функции, принимая конституции (уставы), законы и другие правовые акты, утверждая местный бюджет, устанавливая налоги сборы, порядок проведения выборов и так далее. Не менее важная функция: то, что региональные представительные органы в пределах и формах, установленных основными законами субъектов РФ, осуществляют контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ [2, ст. 5]

То есть, региональные законодательные (представительные) органы выполняют следующие функции парламентов: они занимаются нормотворчеством, обеспечивают народное представительство в структурах власти, осуществляют контроль за органами исполнительной власти.

Компетенция законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ: 1) принятие конституции (устава) субъекта РФ и поправок к ней, если иное не установлено конституцией субъекта РФ; 2) издание законов по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов в пределах полномочий субъекта РФ; 3) осуществление контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ, исполнением бюджета субъекта РФ, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта РФ; 4) иные полномочия, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Принципы внутренней организации регионального представительного органа субъекта РФ закреплены в ФЗ-№184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» [2, ст. 5]

• наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ;
• число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ;
• срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ и не может превышать пять лет;
• число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта РФ;
• расходы на обеспечение деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ предусматриваются в бюджете субъекта РФ отдельно от других расходов в соответствии с бюджетной классификацией РФ;
• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является правомочным, если в состав указанного органа избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов;
• заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ являются открытыми;
• законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.

Структура представительных органов субъектов РФ устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ.

Принципы избрания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ [2, ст. 10]:

• депутаты избираются гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом;
• депутатом может быть избран гражданин РФ, обладающий в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом) и (или) законом субъекта РФ пассивным избирательным правом;
• выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;
• статус депутата, срок его полномочий, порядок подготовки и проведения выборов регулируются настоящим ФЗ-№184, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ.

Последний элемент конституционно-правового статуса региональных законодательных (представительных) органов государственной власти это конституционно-правовая ответственность данных органов, которая определяется как самостоятельный вид юридической ответственности, осуществление мер которой в виде различного рода неблагоприятных последствий для субъектов не только устанавливается конституционно-правовыми нормами, но и направлено, прежде всего, на защиту конституционно-правовых отношений. Деятельность региональных парламентов РФ должна осуществляться в строгом соответствии с действующими конституционно-правовыми нормами. За ненадлежащее осуществление публичной власти, неудовлетворительные последствия осуществления своих полномочий они несут предусмотренную законом конституционно-правовую ответственность. В статье 3.1 ФЗ-№184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», кроме мер ответственности, также предусмотрена обязанность региональных органов государственной власти обеспечивать соответствие региональных законов и иных нормативных правовых актов нормам Конституции РФ и федерального законодательства. Эта конституционная обязанность органов государственной власти субъектов Федерации вытекает из предписаний статей 15 и 76 Конституции РФ.

Для наступления конституционно-правовой ответственности необходимо наличие трех оснований: нормативного, фактического и процессуального, которые представлены соответственно: а) конкретной конституционно-правовой нормой, устанавливающей модель поведения и санкцию за отклонение от нее; б) конституционно-правовым нарушением – не соответствующим конституционно-правовой норме деянием; в) решением компетентного субъекта (инстанции ответственности) о применении определенной конституционно-правовой санкции за конкретное конституционно-правовое нарушение [13, с.103].

Таким образом, ни один орган власти или общественная организация, по смыслу нормы, не вправе претендовать на представительство населения, на право издания законов, кроме законного парламента. Наиболее подробно вопросы статуса законодательных (представительных) органов государственной власти регулируются в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ.

Вся полнота конституционно-правового статуса представительных органов субъектов РФ не может быть полностью отражена без рассмотрения полномочий этих органов - чему и посвящён 3 пункт данной главы.

1.3. Структура и  основные полномочия представительных  органов государственной власти  субъектов РФ.

Одним из ключевых моментов организации и деятельности законодательного органа власти, существенно влияющим на его статус, является оптимальное определение его структуры.

Как было сказано ранее, структура представительных органов субъектов РФ устанавливаются конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ.

ФЗ-№184 предоставил право законодательному органу государственной власти субъекта РФ самостоятельно определять свою структуру с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ.

Структура законодательного органа государственной власти субъекта РФ представляет собой совокупность созданных внутри него органов, которые институционально осуществляют работу в законодательном органе власти. Такое распределение обязанностей позволяет законодательному органу власти субъекта РФ оперативно и эффективно решать стоящие перед ним задачи.

Практика работы законодательных органов власти субъектов РФ показывает, что в любом коллегиальном органе действует руководитель, координирующий работу членов этого органа, создаются коллегии и формируются постоянные комитеты и комиссии.

К основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ  относятся следующие [2, ст. 5]:

• установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта РФ, деятельности органов местного самоуправления в пределах полномочий законодательного органа субъекта РФ, обозначенных в конституции (уставе) субъекта РФ;
• утверждение программ социально-экономического развития субъекта РФ, представленных высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа);
• установление налогов и сборов, отнесенных федеральным законом к ведению субъекта РФ, а также порядок их взимания;
• установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов субъекта РФ, утверждение отчетов о расходовании средств из этих фондов;
• установление порядка управления и распоряжения собственностью субъекта РФ, в том числе долями (паями, акциями) субъекта РФ в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и иных организационно-правовых форм;
• утверждение заключения и расторжения договоров субъекта РФ;
• установление порядка назначения и проведения референдума субъекта РФ;
• установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган субъекта РФ, а также выборов высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта РФ;
• определение административно-территориального устройства субъекта РФ и порядка его изменения;
• утверждение схемы управления субъектом РФ, определение структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ;
• принимает конституцию (устав) субъекта РФ и поправки к ней (нему);
• осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъекта РФ;
• заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.