Организационно-правовая база медицинского учреждения

Содержание

Введение 2

Глава 1. Типология систем здравоохранения  и организационно-правовое поле медицинских  услуг 4

1.1.Анализ  литературных источников о системе  здравоохранения 5

1.2. Методология  выбора типа организации 7

Глава 2. Обоснование выбора организационно-правовой 10

2.1. Правовое  положение учреждения 10

2.2. Наименование  и место нахождения учреждения 10

2.3.Сравнительная  характеристика казенного, бюджетного  и автономного учреждений 10

2.3.1.Переход  на финансирование по государственному  заказу 11

2.3.2.Изменения  в статусе государственных и  муниципальных учреждений 12

2.3.3. Критерии, основанные на положениях  федеральных законов и принимаемых  в соответствии с ними иных  нормативных правовых актов согласно  методических рекомендаций 1505 13

2.3.4.Дополнительные  критерии, основанные на учете  экономического и управленческого  потенциала государственного (муниципального) учреждения 15

Вывод 18

Список  используемой литературы 21 
 
 
 
 
 

Введение

     Организация, созданная собственником для  осуществления функций некоммерческого  характера и финансируемая им полностью или частично, называется учреждением.

     Учреждением является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве главной цели своей деятельности и не распределяющая свою прибыль между участниками.

     Учреждения  могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

     Подавляющее большинство учреждений, существующих сегодня в России - это государственные  учреждения.  Организационно-правовая форма учреждения оказывается оптимальной  для введения в гражданский оборот субъектов, которым требуется ограниченный объем прав, необходимый лишь для  материально-технического обеспечения  их деятельности. Отличительной особенностью учреждения является характер его прав на используемое имущество. Учреждения являются единственным видом некоммерческих организаций, обладающих не правом собственности, а лишь правом оперативного управления имуществом. Этим обусловлена тесная имущественная связь учреждения и его учредителя. Взыскание по долгам учреждения может быть обращено лишь на его денежные средства и самостоятельно приобретенное имущество. Таким образом, имущество, переданное учреждению собственником , забронировано от взысканий , что совершенно естественно.

     Гражданским Кодексом (ГК) РФ предусмотрены различные  организации. За исключением крестьянских (фермерских) хозяйств (КФХ) они имеют статус организационно-правовых форм (ОПФ) или их разновидностей.

     Эти организации отличаются друг от друга  по ряду параметров, наиболее существенные из которых относятся к области управления ими (особенности принятия управленческих решений, порядок формирования органов управления, мера ответственности и т.д.). Практика показывает, что перечисленные отличия требуют избирательного подхода к выбору ОПФ. Из этого следует, правильный выбор ОПФ является одним из направлений повышения эффективности производства.

     В развитых странах данной проблеме уделяется  серьезное внимание. К примеру, немецкие ученые К. Бёме и Д. Шпаар считают, что «Каждая правовая форма аграрных предприятий имеет преимущества и недостатки. Максимальное использование преимуществ и ослабление недостатков — решающее условие для будущего всех правовых форм хозяйствования». Следует отметить, что разработки западных ученых в этой области не пригодны для использования в России. Объясняется это различием налоговых систем, несоответствием видов и характеристик ОПФ.

     В связи с актуальностью темы цель работы – обосновать выбор организационно-правовой базы медицинского учреждения государственного и муниципального уровня. Цель реализуется путем решения следующих задач:

1. Провести анализ литературных источников о системе здравоохранения.
2. Изучить методология выбора типа организации.
3. Дать сравнительную характеристику казенного, бюджетного и автономного учреждений на основе ФЗ №83 и методических рекомендаций 1505.
4. Определить критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов

     Предмет исследования: организационно-правовой базы медицинского учреждения государственного и муниципального уровня.

     Гипотеза: внедрение новых хозяйственных  механизмов управления затронули все слои общества. Каждый имеет право на выбор организационно-правовой базы, основываясь на законодательной базе.

Глава 1. Типология систем здравоохранения и организационно-правовое поле медицинских услуг

     Оптимальное функционирование субъектов здравоохранения  в поле общественных отношений, опирающихся  на гуманистические ценности и современные правовые нормы, есть соответствии сущности и структуры здравоохранения, как системы условно обособленной, объективным реалиями определенной внешней среды, в условиях которой происходит жизнедеятельность этой системы.

     Проще говоря, реформируемая, а тем более  в перспективе окончательно сформированная, система здравоохранение в целом, составляющие ее субъекты и их отношения не должны входить в противоречия, как с общими конституционными основами государства, так и с конституционными гарантиями прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. При возникновении и вскрытие таких возможных противоречий необходимо привести систему здравоохранения и, в частности, внешние и внутренние формы и отношения ее субъектов, в соответствие с основополагающими условиями общественной среды. В этом смысле, построение потребной модели здравоохранения является процессом в высокой степени активным, а свободное развитие такой системы становится в определенной степени регулируемом процессом.

     Такое правовое регулирование форм и методов  оказания медицинской помощи и предоставления медицинских услуг в соответствии с определенными основополагающими законодательными нормами, по существу должно отображать объективную сущность и современное состояние социально-экономической системы, обеспечивающей охрану здоровья населения. Концептуальное очерчивание такой системы, предание ей формы, соответствующей определенным целям, вскрытие и понимание объективной сущности – приближает становление новой парадигма здравоохранения и в тоже время предопределяет построение адекватной модели правовых характеристик.

     В зависимости от правильности понимания  современной сущности системы здравоохранения выстраивается логика ее правовых определений. В свою очередь, алогичность таких определений, связанная с наличием не снятых внутренних противоречий системы, указывает на то, что представленная сущность системы здравоохранения, ее возможные модели оказываются сами по себе противоречивыми и нелогичными.

     Понимание сущности исследуемой системы здравоохранения  как одной из социально-экономических структур государственного устройства, построении адекватных этому пониманию моделей, в том числе и правовой, важно не только с гносеологических позиций, но и является действенным механизмом формирования самой системы. Организационно-правовая среда активно формирует структуру и определяет сущность здравоохранения, как системы.

1.1.Анализ  литературных источников  о системе здравоохранения

     Исследуя  отечественную систему здравоохранения, функционирующую в реалиях социально-экономической трансформации общества и в условиях реально действующего правового поля, Найговзина Н.Б. и Ковалевский М.А. [1] вскрывают множество противоречий между действительной формой и сущностью самой системы здравоохранения и положениями текущего законодательства. Авторами не безрезультатно предпринимаются попытки снять эти противоречия, путем отказа от объектного и организационного подхода в определении здравоохранения. Предлагается следующее содержание понятия “система здравоохранения”: система здравоохранения – это система отношений, имеющих целью охрану здоровья человека, а ее современная форма в нашем государстве представляется как государственно-муниципальная (публичная) система здравоохранения Российской Федерации. По нашему убеждению, такой подход является прогрессивным шагом в сторону признания и обеспечения абсолютных приоритетов субъектов системы (врача и пациента). К сожалению, в дальнейшем авторами правовая модель системы строится и обосновывается, исходя не из сущности отношений, а из классического структурирования системы и представляется в форме определенных уровней (подсистем):

• подсистемы здравоохранения федерального уровня,
• подсистемы здравоохранения уровня субъектов Российской Федерации,
• подсистемы здравоохранения уровня муниципальных образований.

     Кроме того, авторы обособлено выделяют и  исследуют систему обязательного медицинского страхования и деятельность частных учреждений здравоохранения. К сожалению, подобный методологический подход изначально представляет систему здравоохранения как структурированную по форме, а не по сущности и не позволяет снять множество противоречий при построении приемлемой логически цельной правовой модели.

     Как показывает изучение литературных источников, опираясь на подобный принцип, заключающий в основе своей структурную, формообразующую сущность, строятся многие известные типологии систем здравоохранения.

     Так M.G.Field [2] с точки зрения социально-политической структуры общества условно выделяет пять типов систем здравоохранения: 1) классическая (неупорядоченная), 2) плюралистическая, 3) страховая, 4) национальная, 5) социалистическая.

     М.Фотаки [3] рассматривает современные системы здравоохранения, опираясь на категорию стран, отнесенных к различным уровням социального развития. Таким образом, выделяются следующие модели: 1) универсалистская (модель Бевериджа), 2) социального страхования (модель Бисмарка), 3) “южная модель” (Испания, Португалия, Греция и частично Италия), 4) институциональная или социал-демократическая “скандинавская модель”, 5) либеральная (остаточного социального обеспечения), 6) консервативная корпоративная (Япония), 7) латиноамериканская, 8) системы здравоохранения индустриальных государств Восточной Азии, 9) системы здравоохранения стран с переходной экономикой.

     Ближе всего к сущности отношений в  здравоохранении приближаются О.П.Щепин, В.Б.Филатов, Я.Д.Погорелов и др. [4], предлагая различать три основных типа систем здравоохранения: а) утилитарную, б) коммунотарную, в) либеральную, в соответствии с тем, как Г.Жаркович с соавторами [5] определяет общественные ценности “благополучного общества”.

     По  нашему мнению, в современном подходе к типологии систем здравоохранения, изначально должны преобладать правовые характеристики универсальных отношений врача и пациента, в свою очередь определенные фундаментальными (конституционными) свободами личности.

     Адекватную  этим свободам современную модель системы  здравоохранения, описанную и заключенную в законодательную “оболочку”, необходимо строить исходя именно их такого принципиального подхода.

     Путь  же изначального поиска прогрессивных  правовых определений в рамках консервативных форм системы здравоохранения и  ее подсистем – неминуемо исследовательскую  мысль приведет в тупик.

1.2. Методология выбора  типа организации

     С точки зрения научной методологии  не имеет значение, какая формализованная структурная единица сущности взаимоотношений врача и пациента, в наименьшей степени ограничивающая свободу личности, будет положена в основу модели системы здравоохранения. Важно то, чтобы конкретная форма таких взаимоотношений субъектов системы, с одной стороны, не нарушала конституционных прав любой личности, как гражданина и субъекта системы, с другой - позволила построить модель системы здравоохранения, как по форме, так и по содержанию отвечающую логике организационно-правовых аспектов, определенных либеральными сущностями.

     Из  многообразия форм и содержания отношений  в системах здравоохранения предлагается взять за основу маркетинговые (либеральные) отношения субъектов системы и на основе этого попытаться представить типологию и правовые характеристики систем здравоохранения.

     Такой подход, по нашему мнению, вполне закономерен  и оправдан. Тем более, что он позволяет учесть, в частности, объективные реалии наполнения современной отечественной системы здравоохранения экономическими составляющими. Кроме того, в определенной степени обеспечивает исследования систем здравоохранения на основе разумного сочетания теоретического и практического опыта социальной гигиены и управления здравоохранением с научными основами маркетинга, новейшими информационными технологиями математического и экономического моделирования. Подобная интеграция является одним из возможных путей современных подходов к пониманию объективной сущности систем здравоохранения, разработке и применению новейших форм и методов в управлении (регулировании) такими системами.

     Исходя  из подобного подхода, предлагается следующая концептуальная типология моделей систем здравоохранения:

1. Натуральные (“примитивные”) модели системы здравоохранения – системы, характеризующиеся отсутствием, либо крайне низкой степенью правовой упорядоченности отношений врача и пациента;
2. Рыночные (маркетинговые) модели системы здравоохранения – системы, опирающиеся в своем функционировании и эволюции на объективные действия экономических и других общественных законов, определяющих целевые взаимодействия производителя и потребителя медицинских услуг;
3. Не рыночные (социалистические) модели системы здравоохранения – системы непроизводственного экономического принципа функционирования, в которых предоставления медицинской помощи обеспечивается тотальной ролью государства;
4. Модели системы здравоохранения смешанного типа – системы, сочетающие в себе как патерналистические отношения между врачом и пациентом, так и либеральную маркетинговую сущность таких взаимоотношений.

     Предлагаемый  типологический подход, прежде всего, позволяет заложить в основу функционирования всех возможных систем здравоохранения принцип свободы, охарактеризовать степень свободного развития во всех без исключения системах, а не только реализовать этот принцип в частных медицинских организациях. Кроме того, при подобном подходе снимаются определенные противоречия внешней обособленности системы здравоохранения, которое не разрешимы во взглядах на систему в рамках объектного и организационного подходов. Представляется возможным выстроить логическую систему организаций здравоохранения, отведя законную роль конкретным всевозможным формам предоставления медицинских услуг, таким как ведомственные организаций здравоохранения, система обязательного медицинского страхования и пр. И, наконец, с научных позиций методологически обосновывается роль государства в возможном установлении и прикладной реализации гарантий права на свободное получение бесплатной медицинской помощи.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава 2. Обоснование выбора организационно-правовой

2.1. Правовое положение учреждения

     Учреждение  считается созданным как юридическое  лицо с момента её государственной  регистрации в установленном  законом порядке, имеет в оперативном  управлении обособленное имущество, может  то своего имени приобретать и  осуществлять имущественные и неимущественные  права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

     Учреждение  должно иметь самостоятельный баланс или смету.

     Учреждение  создается без ограничения срока  деятельности, если иное не установлено  учредительными документами некоммерческой организации.

     Учреждение  вправе в установленном порядке  открывать счета в банках на территории Российской Федерации и за пределами  её территории.

     Учреждение  имеет печать с полным наименованием  этого учреждения на русском языке. Учреждение вправе иметь штампы и  бланки со своим наименованием, а  также зарегистрированную в установленном  порядке эмблему.

2.2. Наименование и место нахождения учреждения

     Учреждение  имеет наименование, содержащее указание на её организационно-правовую форму и характер деятельности. Учреждение, наименование которого зарегистрировано в установленном порядке, имеет исключительное право на его использование.

     Место нахождения учреждения определяется местом её государственной регистрации, если в соответствии с законом учредительными документами учреждения не установлено иное.

     Наименование  и место нахождения учреждения указываются  в его учредительных документах.

2.3.Сравнительная характеристика казенного, бюджетного и автономного учреждений

     С принятием Федерального закона № 83-ФЗ изменятся основные финансовые механизмы функционирования школы. Несмотря на то, что закон вступает в силу с 1 января 2011 года, руководителям уже сейчас необходимо начинать подготовку к новым условиям хозяйствования и самое главное – определиться с выбором правовой формы образовательного учреждения.

     Реформирование  бюджетного сектора российской экономики  направлено в первую очередь на обеспечение качества и доступности государственных (муниципальных) услуг для населения. В связи с этим в бюджетном финансировании необходимо сместить акценты – бюджетные средства должны тратиться не на то, чтобы поддерживать функционирование учреждения как юридического лица, а на то, чтобы обеспечить каждому гражданину право на получение бесплатной (либо частично платной) услуги необходимого качества.

     Ст. 6 Бюджетного кодекса РФ: Государственные (муниципальные) услуги – это "услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями".

Одним из этапов бюджетной реформы является реализация положений принятого 8 мая 2010 г. Федерального закона № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее – Закон № 83-ФЗ), который вносит существенные изменения в ряд законодательных актов, регулирующих деятельность некоммерческого сектора, и задает новые правовые и экономические условия работы государственных и муниципальных учреждений.

2.3.1.Переход на финансирование по государственному заказу

     В частности, закон устанавливает  новые правила финансирования бюджетных  учреждений: с 2011 г. денежные средства (субсидии) им будут выдаваться на выполнение государственного (муниципального) задания. Таким образом, обеспечивается переход на финансирование по государственному заказу, который в полной мере воплощает идеологию бюджетной реформы – государство оплачивает определенный вид услуг, работ, а любой желающий оказать данные услуги или выполнить работы может принять участие в конкурсе и получить заказ.

     Представляется, что полный переход на финансирование социального сектора по государственному заказу невозможен, поскольку есть такие области социальной работы, где не приходится рассчитывать на наличие участников конкурсов, что означает необходимость сохранения государственных и муниципальных учреждений с обязательностью выполнения ими задания учредителя. Однако в ряде областей переход на государственный заказ позволит участвовать в получении бюджетного финансирования всем юридическим лицам, ведущим соответствующую деятельность, а не только государственным и муниципальным учреждениям, что в большей мере соответствует принципам антимонопольного законодательства.

     Закон № 83-ФЗ вносит принципиальные изменения  в гражданское законодательство, которое регулирует статус юридических лиц, в т. ч. статус учреждений, а также в бюджетное законодательство, законодательство о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и налоговое законодательство.

     Можно констатировать, что не только образовательные  учреждения, но и в целом все  учреждения бюджетной сферы будут  строить свою деятельность на основании новых правил, определяющих их статус, права по использованию имущества и ведению приносящей доход деятельности, а также иные особенности правового положения. В этом смысле образовательные учреждения оказываются в одной лодке с учреждениями здравоохранения, культуры, физической культуры, спорта и т. д.

2.3.2.Изменения в статусе государственных и муниципальных учреждений

     Согласно  Закону № 83-ФЗ регулирование деятельности государственных и муниципальных учреждений осуществляется ГК РФ и Законом № 7-ФЗ с учетом внесенных в них изменений.

     В частности, ст. 120 ГК РФ устанавливает, что государственное или муниципальное  учреждение с момента вступления в силу Закона № 83-ФЗ может быть автономным, бюджетным или казенным, а ст. 9.1 Закона № 7-ФЗ определяет, что "государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, созданные Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием".

     Важно понимать, что указанные наименования учреждений – автономное, бюджетное и казенное – являются лишь типами внутри единой организационно-правовой формы юридического лица (учреждения).

     Данное  решение имеет важное практическое значение, поскольку изменение организационно-правовой формы юридического лица является реорганизацией, при которой юридическое лицо в старой форме прекращает свое существование, а на его месте возникает юридическое лицо новой формы, которое принимает на себя все обязательства реорганизованного лица. В этом случае учреждение должно заново получать необходимые для осуществления деятельности лицензии, проходить государственную аккредитацию и т. п.

     Смена же типа учреждения реорганизацией не является. Все полученные лицензии и свидетельства о государственной аккредитации сохраняют свое действие, и переоформлять документы не требуется.

2.3.3. Критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов согласно методических рекомендаций 1505

     Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения указанным  учреждениям государственных (муниципальных) функций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления.

     Для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением  случаев, прямо установленных федеральными законами.

     Автономное  учреждение и бюджетное учреждение создаются публично-правовым образованием (субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.

     Государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из сферы деятельности, в которой  оно создается.

Автономное  учреждение может быть создано в  сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости  населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами. Например, в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации автономные учреждения могут создаваться для проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий.

     Автономные  учреждения, созданные вне указанных  сфер деятельности (в том числе  путем изменения типа) до дня вступления в силу Федерального закона, подлежат реорганизации или ликвидации в  течение одного года со дня официального опубликования Федерального закона.

     Сферы деятельности бюджетных учреждений не ограничены. В Федеральном законе отмечены приоритетные сферы, в которых создаются бюджетные учреждения, - наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, и одновременно предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений.

     Сфера деятельности казенного учреждения Федеральным законом не ограничена.

     С учетом особенностей правового положения  казенных учреждений целесообразно  относить к казенным учреждениям  только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности, либо учреждения, отнесенные к казенным в соответствии с законом.

2.3.4.Дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения

     В качестве дополнительных критериев  определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения) целесообразно использовать экономический потенциал и управленческий потенциал такого учреждения.

     Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей:

1. средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
2. средний рост доходов государственного (муниципального) учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
3. средний рост балансовой стоимости основных фондов государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
4. средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
5. средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года;
6. коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала государственного (муниципального) учреждения за отчетный финансовый год и 2 предыдущих финансовых года.