Организация управления муниципальной экономикой

                                        Содержание                                                                 стр.

Введение…………………………………………………………………………….3

Глава I. Управление экономикой на местном уровне.………………………….5

1. Основные понятия………………………………………………………….….5
2. Использование земли и природных ресурсов на местном уровне……...12

Глава II. Организация бюджетного процесса муниципального

образования «Сюмсинский район» на 2014 год……….………………………21

2.1 Бюджетное формирование…….…………………………………………….21

2.2 Характеристики бюджета…………….………………………………………28

2.3 Финансирование дефицита бюджета………………………………………..31

Заключение………………………………………………………………………..34

Список литературы…………………………………………………………….....37

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

В последние годы муниципальная экономика стала одним из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Интерес к вопросам построения единого методологического подхода к управлению муниципальной (коммунальной) собственностью не угасает. Одним из основных объектов расходования средств местных бюджетов является муниципальная собственность. Данные расходы не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Таким образом муниципальная собственность за редким исключением нерентабельна.

В настоящее время органы местного самоуправления (сельские, районные, городские и областные советы и их исполнительные органы) являются естественными монополистами-собственниками на рынке объектов недвижимости, контролирующими не менее 70% рынка. Неупорядоченность и сложность процедуры оформления прав на застройку земельных участков является причиной сохранения монополии. Еще до начала строительства необходимо получить многочисленные согласования с различными подразделениями администрации и муниципальными предприятиями. К этому добавим требование предварительной оплаты многочисленных сборов и услуг, уровень которых заранее неизвестен, устанавливается «по ходу» оформления сделки и зачастую носит характер натурального оброка (за свой счет построить что-то или проложить коммуникации, которые затем безвозмездно передаются на баланс муниципального предприятия).

В итоге складывается неравенство экономических условий деятельности, ограничивается свободный доступ к земле и нарушается нормальных ход воспроизводства недвижимости. В сознании общественности недвижимость все еще отождествляется с «даровым благом, всеобщим бесплатным достоянием». Данный стереотипный подход в равной мере присущ и населению, и власть имущим. Наше население еще не осознало, что вместе с получением прав владения, пользования и распоряжения собственностью, оно стало не только непосредственным и равноправным участником рыночных отношений (со всеми присущими им рисками), но и приобрело обязанности по содержанию недвижимости. Чаще власти рассматривают недвижимость как объект дополнительных затрат, оправдывающих сохранение межбюджетных трансфертов, а не как инвестиционный капитал.

Помимо объектов недвижимости муниципальной собственности в сферу влияния и, одновременно, проблем органов местного самоуправления входят объекты недвижимости государственной собственности, находящиеся на балансе министерств и ведомств и подлежащие передаче в коммунальную собственность:

-  общежития;

-  жилые дома со встроенными и пристроенными помещениями;

-  объекты социально-культурного назначения;

-  объекты, незавершенные строительством;

-  земельные участки, находящиеся в государственной собственности и подлежащие передаче в коммунальную собственность;

-  земельные участки, находящиеся в пользовании предприятий государственной формы собственности.

Так как органы местного самоуправления, являясь монопольным собственником на рынке объектов недвижимости, не обладают полной, объективной информацией о своей собственности и ее рыночной стоимости.             В связи с этим исследование методов эффективного управления объектами муниципальной собственности и создание информационной базы учета недвижимости является весьма актуальным в условиях перехода страны к рыночным отношениям.

 

 

 

 

 

 

Глава I. Управление экономикой на местном уровне.

1.1 Основные понятия

В литературе термин «муниципальная экономика» используется в  разных значениях.  В свою очередь он употребляется как синоним понятий «муниципальное хозяйство» (совокупность хозяйствующих субъектов, находящихся в муниципальной собственности) или «местное хозяйство» (муниципальное хозяйство плюс домохозяйства). Муниципальную экономику можно рассматривать также как часть национальной экономики, раздел экономической науки, учебную дисциплину. Относительно муниципального управления будет использоваться следующее определение.

Муниципальная экономика - это совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию. 
Экономическая деятельность органов местного самоуправления, управление экономическими ресурсами и экономическими процессами на территории - важнейший компонент муниципальной деятельности. Именно использование экономических ресурсов территории позволяет оказывать все виды муниципальных услуг населению. В этом смысле можно сказать, что муниципальная экономика - это экономика оказания муниципальных услуг. [13]

Муниципальная экономическая политика - система целей и методов наиболее эффективного использования экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. Цели и задачи муниципальной экономической политики вытекают из общих целей и задач муниципальной политики и являются подчиненными по отношению к ним. [10]

Экономические ресурсы - многогранное понятие, включающее в себя природные, трудовые, капитальные, финансовые и другие ресурсы, используемые в экономической деятельности.

В данной главе рассматриваются вопросы управления имущественными и финансовыми ресурсами муниципального образования, которые, согласно Федеральному закону 2003 г., составляют экономическую основу местного самоуправления. Состав этих ресурсов приведен на рис. 1.1. 

  

 

 

 

 
Рис. 1.1. Имущество и финансовые ресурсы муниципального образования

Введение в состав экономических ресурсов муниципального образования имущества и финансовых средств немуниципальных хозяйствующих субъектов, используемых в интересах местного сообщества, означает, что объект управления в муниципальной экономике определяется исходя не из формы собственности, а из выполняемых функций по жизнеобеспечению населения и социально-экономическому развитию муниципального образования. Отсюда так же вытекает и потребность муниципального образования в указанных экономических ресурсах. Таким образом чем больше бюджетных услуг оказывают населению органы местного самоуправления, тем больше имущества и финансов им требуется. [12]

Муниципальная экономика и модели муниципального хозяйства

Надобность муниципального образования в имуществе и в финансовых средствах взаимозависимы. Объясняется это тем, что объекты муниципальной собственности могут быть бюджетонаполняющими (приносящими доходы в бюджет) и бюджетопоглощающими (не приносящими доходов в бюджет или требующими бюджетных средств на их содержание в размере, превышающем получаемый доход). Например, муниципальное нежилое помещение, сдаваемое в аренду, представляет собой бюджетонаполняющий объект. [14]

Большинство объектов социальной сферы является бюджетопоглощающими. К примеру, плата в детском саду компенсирует лишь часть расходов на содержание ребенка, основная же часть расходов покрывается из средств местного бюджета. Муниципальное предприятие в разных ситуациях может оказаться и бюджетонаполняющим.. Так как муниципалитет, с одной стороны, является некоммерческой организацией, он не имеет целью получение прибыли, с другой стороны, он должен иметь сбалансированный бюджет. Исходя из этого ключевая задача муниципальной экономической политики состоит в оптимизации соотношений между объемом бюджетных услуг и потребностью в имуществе и в финансовых средствах. В зарубежной практике с этих позиций выделяется три модели муниципального хозяйства и источников его финансирования.

1. Коммунальная модель. В данном случае жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов.  Только накопление финансовых ресурсов на общественные нужды и их расходование осуществляет орган местного самоуправления через систему муниципального заказа, муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в объектах собственности, требующих затрат на их содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Так как конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление лучших поставщиков по соотношению показателей цены и качества. Эта модель характерна для экономически развитых стран с высоким жизненным уровнем населения.

2. Коммунально-рентная модель отлична от коммунальной модели предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в сфере использования экономических ресурсов территории (земля и объекты недвижимости) и оказания отдельных бюджетных услуг (в основном социальных) на базе объектов муниципальной собственности. В данном случае более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и производителей продукции, а также платежи за услуги дополняются рентными платежами за использование муниципальной собственности, включая собственность на землю.

3. Муниципально-рентная модель характерна тем, что основное бремя по решению вопросов жизнеобеспечения населения несут не сами жители, а органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны иметь в качестве источников доходов не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, и, следовательно, стать полноценным хозяйствующим субъектом на своей территории. Л. Велихов, основоположник российской муниципальной науки называл эту модель муниципальным социализмом. Идея муниципального социализма заключается в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности. [15]

Существующий в современной России  подход представляет собой нечто среднее между второй и третьей моделями. Это с одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям большое количество частично оплачиваемых либо вовсе не оплачиваемых ими услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. С другой же стороны, муниципальные предприятия являются в большинстве своем не источниками доходов, а потребителями бюджетных средств. Данным дисбалансом обусловлен избыток находящегося в муниципальной собственности имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание, а также хронический дефицит финансовых ресурсов для покрытия расходов местных бюджетов. [15]

Экономические функции местного самоуправления

Функции органов местного самоуправления по управлению экономическими ресурсами территории ведут к их эффективному использованию и преобразованию в жизненные блага для населения. Основные из них показаны на рис. 1.2.

Рис. 6.1.2. Экономические функции местного самоуправления

 

В положении перехода к рыночной экономике эти функции существенно видоизменились и расширились. Местные органы и прежде выполняли функцию экономического анализа, планирования и прогнозирования развития территории, однако в условиях рыночной экономики и многообразия форм собственности методы анализа, прогнозирования и комплексного планирования социально-экономического развития территории существенно изменились. [11]

Местная власть осуществляла инвестиционную деятельность только в рамках утвержденных на вышестоящих уровнях планов и в пределах централизованно выделенных ассигнований. Сейчас появилась возможность самостоятельно принимать инвестиционные решения и использовать в этих целях как собственные, так и заемные (кредитные) ресурсы. Также появились и новые функции: управление муниципальным имуществом, налоговое, тарифное, ценовое регулирование, экономическое регулирование предпринимательской деятельности (раньше такая деятельность просто отсутствовала), внешнеэкономическая деятельность.

Так как сводное финансовое планирование развития территории должно учитывать многоканальность формирования и использования финансовых ресурсов территории  в современных условиях оно стало на порядок сложнее.

 

Направления и методы реализации экономических функций местного самоуправления

Имея в виду перечисленные функции, можно выделить следующие основные направления управления экономикой муниципального образования:

финансовая политика - управление муниципальными финансами;

управление муниципальным имуществом;

промышленная политика - взаимодействие с немуниципальными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования; налоговая, тарифная, ценовая политика; инвестиционная политика; 
управление межмуниципальными и международными экономическими связями муниципальных образований и др.

Руководство экономическими процессами на территории муниципального образования требует использования различных методов прямого и косвенного воздействия на объекты управления (рис. 1.3). [13]

Рис. 1.3. Методы регулирования экономических процессов на территории муниципального образования

В зависимости от многих факторов может изменяться экономическая политика муниципального образования: от географического положения, отраслевой структуры градообразующей сферы и соответствующего типа муниципального образования (административный центр, транспортный узел, промышленный или ресурсодобывающий центр, научный центр, культурный центр и т. д.), социально-демографического состава населения, уровня квалификации его трудоспособной части и т. п. Таким образом выбор наиболее эффективных в конкретной ситуации направлений и методов экономической политики муниципального образования служит одним из важнейших условий его развития.

Тенденции современной экономической политики государства связаны с четким разграничением властных и хозяйственных функций и сокращением вмешательства всех уровней публичной власти, включая муниципальную, в сферу экономики. Федеральным законом 2003 г. установлен исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Объекты, не предназначенные для исполнения функций местного самоуправления как органа публичной власти исключены из него.[9]

 

1.2. Использование земли и природных ресурсов на местном уровне.

Муниципальная собственность на земли поселений

Земли населенных пунктов (далее земля) являются одним из важнейших экономических ресурсов муниципального образования и имеют двойственную природу. Это природный ресурс и физическая подоснова городской (сельской) планировки. А также, это стоимость. Платежи за пользование землей в зарубежных странах составляют значительную долю финансовых ресурсов муниципалитетов. Отношение к земле в России как к стоимости пока только формируется, а доля доходов от использования земли (земельный налог и арендная плата) не превышает 4-5% доходов местных бюджетов.

Не завершено формирование муниципальной собственности на землю. Согласно Федерального закона «О разграничении государственной собственности на землю», принятого в 2001 г., к муниципальной собственности относятся:

- земли особо охраняемых природных территорий местного значения, земли водного фонда, занятые обособленными водными объектами, находящимися в муниципальной собственности;

- земли сельскохозяйственного назначения, земли населенных пунктов и иные земли, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности;

- земельные участки, на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в частной собственности, не приобретенные собственником имущества в установленном порядке;

- земельные участки, которые были предоставлены гражданину, коммерческой организации, органу местного самоуправления, а также созданным органами местного самоуправления муниципальному унитарному предприятию, муниципальному учреждению, другой некоммерческой организации;

- земельные участки, под поверхностью которых находятся участки недр местного значения.

Данный Федеральный закон разграничил по формам собственности (федеральной, региональной, муниципальной) земельные участки в границах населенных пунктов, находящихся под приватизированными предприятиями, в зависимости от того, какому уровню публичной власти принадлежало предприятие до приватизации. При решении вопросов землепользования в промышленных зонах населенных пунктов этот подход лишает органы местного самоуправления права голоса. Необходимо изменить эту норму и отнести все указанные земельные участки к муниципальной собственности. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 2003 г. (с последующими изменениями) относит к вопросам местного значения поселений и городских округов в сфере землепользования утверждение правил землепользования и застройки, резервирование и изъятие земельных участков в соответствующих границах для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель. Аналогичные функции возложены в отношении земель межселенных территорий возложены на муниципальные районы.

В Земельном кодексе РФ обозначено, что к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений установление правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, а также иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Но управление и распоряжение земельными участками осуществляется органами местного самоуправления только в отношении участков, находящихся в муниципальной собственности. 
         В Конституции РФ сказано, что земли поселений могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. Земли поселений могут быть объектом купли-продажи. Наиболее предпочтительной формой собственности на землю служит такая форма, при которой собственник объекта недвижимости является и собственником соответствующего земельного участка.

Работа по реальному разграничению земель поселений по формам собственности далека от завершения. При установлении муниципальной собственности на земли поселений создадутся предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать поселение единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, сформировать новую систему налоговых отношений, проводить активную имущественную и земельную политику.

Заинтересованность муниципальной власти в том, чтобы максимальное количество земель поселений было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности.

С момента государственной регистрации у муниципальных образований возникает право собственности на земельные участки  
Чтобы муниципальное образование превратилось в реального земельного собственника органам местного самоуправления необходимо:

- разработать и принять правила землепользования и застройки территории;

- установить порядок управления и распоряжения земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

- определить порядок установления органами местного самоуправления публичных сервитутов на земельные участки, расположенные в черте поселения;

- установить нормы предоставления земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства; 
принять положения о муниципальном земельном контроле и об общественном земельном контроле и т. д.

 

Формы землепользования

Законодательство устанавливает различные формы землепользования (рис.2.1). 

 

 

 

Рис. 6.2.1. Формы землепользования в РФ

Земельные участки предоставляются в постоянное бессрочное пользование государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления.

Аренда является самой распространенной формой землепользования. Функции арендодателя для муниципальных земель выполняет орган местного самоуправления. Любое физическое и юридическое лицо может быть арендодателем. Арендодатель имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду (третьему лицу) в пределах срока договора аренды, при условии уведомления собственника. По инициативе арендодателя аренда земельного участка может быть прекращена в следующих случаях: использование земельного участка не по целевому назначению категории земель; использование земельного участка, которое приводит к существенному ухудшению экологической обстановки; изъятие земельного участка для муниципальных нужд и т. п.

Земельным кодексом РФ не предусмотрено право пожизненного наследуемого владения земельным участком, однако оно сохраняется для земельных участков, предоставленных гражданам на момент вступления в силу Земельного кодекса. Имеющие земельные участки в пожизненном наследуемом владении граждане, имеют право бесплатно приобрести их в собственность. 
Существующая во всем мире система публичных и частных сервитутов является ограничителем права собственности на землю. Публичный сервитут устанавливается для обеспечения общественных интересов, в том числе интересов населения, проживающего на данной территории. Устанавливаются следующие публичные сервитуты: прохода или проезда через земельный участок; использования земельного участка для ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также транспортной инфраструктуры; размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; проведения дренажных работ; временного пользования земельным участком для производства изыскательских, исследовательских и других работ; свободного доступа к прибрежной полосе и т. п.

 На основании договора в безвозмездное срочное пользование (не более чем на год) могут предоставляться земельные участки работникам организаций отдельных отраслей экономики (транспорт, лесное хозяйство, лесная промышленность, охотничье хозяйство, государственные природные заповедники и национальные парки).

В соответствии с законодательством органы местного самоуправления вправе изымать земельные участки для муниципальных нужд (например, для строительства дорог или размещения объектов муниципального значения при отсутствии других экономически целесообразных вариантов возможного размещения этих объектов).

Платность землепользования и цена земли

В Российской Федерации использование земли является платным и регулируется Федеральным законом «О плате за землю». Земельный налог                           и арендная плата являются формами оплаты за использование земли.

В целях налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли, порядок определения которой утверждается Правительством РФ.                                  В соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности устанавливается рыночная стоимость земельного участка. В процентах от рыночной может устанавливаться кадастровая стоимость земельного участка. Арендную плату от муниципальных земель, сдаваемых в аренду, и земельный налог от иных собственников земельных участков на территории муниципального образования имеют право получать органы местного самоуправления. В муниципальных образованиях могут быть следующие экономические механизмы землепользования: категорирование земель, которое может повлиять на планировку и социально—экономическое развитие территории; оценка стоимости земель промышленных предприятий, что может повлиять на себестоимость выпускаемой ими продукции или повлиять на размещение предприятия (вновь создаваемое); земельные аукционы (дают возможность открытой реализации земельных участков, что приводит к увеличению поступлений в бюджет); регулирование цен на рынке муниципальных земельных участков (это позволит привлечь новых инвесторов) и т. д.

В соответствии с Земельным кодексом РФ местные органы власти вправе устанавливать размер арендной платы за муниципальные земли, условия и сроки ее внесения. Влияющие на стоимость земельных участков и размер арендной платы факторы показаны на рис. 2.2. 

Рис. 2.2. Факторы, влияющие на стоимость земельных участков и размер арендной платы

От назначения земельного участка зависит действие рассмотренных факторов, что сказывается на уровне цены участка и размере арендной платы. Например, для земли, используемой для объектов торговли, культуры, банков, гостиниц, важнейшими факторами будут близость к центру города, плотность населения и транспортная доступность. Так для земельных участков, предназначенных для жилой застройки, важны доступность транспорта, экологическая безопасность, близость к рекреационным зонам; для объектов промышленности и коммунально-складских объектов важными факторами будут инженерно-транспортная обеспеченность и плотность прирельсовой территории.

Муниципальная власть в сфере землепользования должна учитывать все многообразие факторов, влияющих на ценность земельных участков. Все земли необходимо использовать в соответствии с их целевым назначением, генеральным планом поселения и проектами планировки и застройки.

Проведенный анализ соотношения стоимости земельных участков в разных городах показал большие различия. Если в одних городах стоимость одного квадратного метра земельного участка в центре города и на неосвоенной с точки зрения инфраструктуры окраинной территории различается всего в 4—5 раз; то в других городах это различие составляет 50 и более раз. Значит, что муниципальная земельная политика не использует предоставленные законодательством возможности, например, для привлечения инвесторов на неосвоенные территории с помощью низкой цены земли и для получения максимума доходов от использования наиболее престижных земельных участков. Как правило, для этой цели используют систему поправочных коэффициентов к цене различных земельных участков.

Чтобы определить обоснованный размер платежей за землю и для их дифференциации в первую очередь необходима полная инвентаризация земель. 
Осуществление муниципальной земельной политики требует от муниципальных образований создания в местных администрациях соответствующих структурных подразделений. В основном их руководители имеют двойное подчинение (органу местного самоуправления и территориальному подразделению федерального органа, ведущего земельный кадастр), осуществляют функции и муниципального управления, и государственного контроля за использованием земель и являются государственными служащими.