Основания ответственности за вред, причиненный органами государства

Оглавление

ВВЕДЕНИЕ ………..3

1 ОСНОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ……………………………………………………

1. Общие условия наступления ответственности государственного органа….
2. Специальные условия наступления ответственности

государственного  органа………………………………………..

2 ПОРЯДОК ВОЗМЕЩЕНИЯ  ПУБЛИЧНЫМИ 

ОБРАЗОВАНИЯМИ ВРЕДА ПРИЧИНЕННОГО

ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ  ВЛАСТИ…………………………………

2.1   Реализация  прав граждан на осуществление  местного

самоуправления 20

2.2. Развитие  правовой основы местного самоуправления 25

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 30

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ  СПИСОК 33

ВВЕДЕНИЕ

Необходимым условием эффективного функционирования рыночной экономики является наличие действенных  механизмов защиты экономических прав и свобод основных субъектов экономической деятельности - предпринимателей. Российское предпринимательство остро нуждается в надежных гарантиях защиты от противоправных действий как со стороны других участников гражданского оборота, так и со стороны власти. Институт имущественной ответственности государства имеет своей целью восстановление прав предпринимателей в тех случаях, когда они нарушаются в результате незаконных действий органов государства.

Конституция РФ формирует концепцию развития социальной рыночной экономики, закрепляя право  гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ст. 34), частной собственности (ст. 35, 36), свободно распоряжаться своими способностями к труду (ст. 37), на свободное передвижение и выбор места жительства (ст. 27), на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8), на интеллектуальную собственность (ст. 44), на возмещение государством вреда (ст. 53).

Закрепленные  в Основном законе конституционные  принципы образуют основу правовой инфраструктуры современной экономики и способствуют эффективной защите участниками  предпринимательской деятельности своих прав и свобод.

Конституционные положения, касающиеся статуса субъекта предпринимательской деятельности, конкретизируются большим количеством законодательных актов, в том числе особо детализируются в ГК РФ, получая развитие в общих началах ГК РФ (п. 1 ст. 1), закрепляющих равенство форм собственности, свободу перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, судебную защиту нарушенных гражданских прав.

Государство, как суверен политической власти, обязано обеспечивать определенный режим партнерских отношений для всех участников предпринимательской деятельности, что находит отражение в нормах, закрепляющих: равенство всех форм собственности; обязанность государственных органов поддерживать конкурентную среду; право на равную судебную защиту в случае нарушения законных прав и интересов¹.

Безусловным стимулом для развития предпринимательства  являются положения ст. 53 Конституции РФ о возмещении государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Из анализа ст. 53 Конституции РФ явствует, что возмещению подлежит любой вред, причиненный властной деятельностью, независимо от того, незаконной деятельностью какой ветви власти причинен вред - законодательной, исполнительной или судебной.

Одним из важнейших  аспектов защиты прав и свобод человека и гражданина в правовом государстве  является вопрос его защиты от незаконных действий властных институтов самого государства.

Проблема защиты прав хозяйствующих субъектов от неправомерных действий государства  в настоящее время является актуальной и обсуждаемой на самом высшем уровне, так Президент РФ В.В. Путин  на рабочей встречи с бизнес – сообществом, посвященной Дню российского предпринимательства предложил создать институт уполномоченного по защите прав предпринимателей².

В связи с  изложенным, целью настоящей курсовой работы является изучение специфики  ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, исследованию и определению юридической природы ответственности публичных образований за вред, причиненный осуществлением власти, выявлению особенности возмещения государством вреда, причиненного органами исполнительной власти (их должностными лицами) в сфере государственного управления, то есть в процессе реализации возложенных на них задач и функций.

1 ОСНОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ  ЗА ВРЕД, ПРИЧИНЕННЫЙ ОРГАНАМИ  ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

          1.1.Общие условия наступления ответственности государственного органа

Статья 53 Конституции РФ конкретизируется ст. 16 ГК РФ, устанавливающей, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Согласно статье 1069 ГК РФ, «вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования».

Специальные нормы о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов могут содержаться в Федеральных законах. Статья 35 Налогового кодекса РФ устанавливает ответственность налоговых и таможенных органы за убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников указанных органов при исполнении ими служебных обязанностей. Статья 103 Налогового кодекса РФ регламентирует, что  убытки, причиненные неправомерными действиями налоговых органов или их должностных лиц при проведении налогового контроля, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду (неполученный доход). Статья 413 Таможенного кодекса РФ устанавливает  возмещение таможенными органами вреда, причиненного лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей, в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством Российской Федерации. Статья 31  Федерального закона №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» определяет, что вред, причиненный физическим или юридическим лицам в результате ненадлежащего исполнения органами, осуществляющими государственную регистрацию прав, возложенных на них настоящим Федеральным законом обязанностей, в том числе в результате внесения в Единый государственный реестр прав записей, не соответствующих закону, иному правовому акту, правоустанавливающим документам, возмещается за счет казны Российской Федерации в полном объеме. Статья 22 Федерального закона №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» - вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством.

Основанием  возникновения такой ответственности, как и других видов юридической  ответственности, является состав правонарушения. Применительно к обозначенным отношениям состав правонарушения, представляющий собой совокупность элементов, или условий ответственности, включает в себя помимо общих условий, характерных для других обязательств по возмещению вреда, также условия специальные, присущие только ответственности государства.

Данная точка  зрения нашла отражение в практике Высшего Арбитражного Суда РФ, который  указал, что «ответственность за незаконные действия государственных органов и их должностных лиц наступает при наличии общих (ст.1064 ГК РФ) и специальных (ст.1069 ГК РФ) условий»³.

Ответственность за незаконные действия государственных  органов и их должностных лиц  наступает при наличии общих  и специальных условий.

Общие основания  ответственности за причинение вреда незаконными действиями (бездействиями) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов указаны в статье 1064 ГК РФ. Общими условиями наступления деликтной ответственности служат:

1) противоправное  поведение лица, причинившего вред;

2) наступление  вреда у потерпевшего;

3) вина причинителя вреда;

4) причинная связь между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом.

Среди общих  условий деликтной ответственности за вред, причиненный актом власти, наибольшей спецификой обладает противоправность. Во Франции государство может нести ответственность и при отсутствии незаконных действий постольку, поскольку принятые им меры создают большее бремя для одних граждан, чем для других, что приводит к возникновению у первых «индивидуализированного и необычного ущерба»⁴. По праву России в подобных случаях возмещение возникших у предпринимателей убытков невозможно, поскольку в действиях государства отсутствует противоправность — непременное условие возмещения государством вреда. Отсутствие правонарушения не позволяет вести речь об ответственности.

Познание функционального  характера деятельности государственных  органов приводит к выводу, что  любое отступление соответствующего органа за рамки (функции), определенные для него законодательством, является нарушением закона. Если орган власти совершает действие, которое ему не разрешено (хотя и не запрещено), то это должно считаться правонарушением. Поэтому в данном случае противоправное поведение (действие) заключается не в совершении запрещенного, но в совершении недопущенного действия. Таким образом, освобождение от обязанности возмещения вреда возможно, только если государственный орган был управомочен на его причинение, иными словами, причинил вред теми действиями, которые прямо разрешены законом.

В п. 8 информационного письма N 145 Президиум ВАС РФ обратил внимание судов на то, что законное проведение производства по делу об административном правонарушении и законное применение в отношении истца мер обеспечения такого производства имели для него неблагоприятные имущественные последствия, не является основанием для возмещения вреда в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.

По сложившейся в России традиции при рассмотрении вопроса  о действительности актов власти суд оценивает исключительно  их законность⁵. Суд не вправе оценивать целесообразность или, например, экономическую обоснованность акта.

В п. 9 информационного письма N 145 Президиум ВАС РФ обратил внимание нижестоящих судов на то, что суд удовлетворяет требование о возмещении вреда, установив, что мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении не являлась необходимой в конкретных условиях, применена в нарушение принципов разумности и соразмерности при отсутствии достаточных фактических оснований или не соответствовала целям, на достижение которых могут быть направлены такие меры.

С точки  зрения Президиума ВАС РФ, в случае когда примененные меры обеспечения не соответствуют принципам разумности и соразмерности, либо применены при отсутствии достаточных фактических оснований, либо не соответствовали целям, на достижение которых могут быть направлены такие меры, либо не являлись необходимыми в данных условиях, то требования о возмещение вреда, причиненного применением таких мер, могут быть удовлетворены.

Противоправным (незаконным) властное действие (бездействие) может быть либо по сути, либо по процедуре его совершения (порядок и сроки).

Как порядок, так  и сроки совершения любого властного  действия урегулированы огромным массивом законодательства и подзаконных  нормативных актов. В качестве примера можно привести порядок и сроки рассмотрения жалобы, порядок и сроки регистрации юридических лиц, порядок и сроки проведения налоговых проверок, порядок и сроки предоставления земельных участков и т.д.

Однако в  отношении властного бездействия  возможно говорить лишь о сроке.

Вред, причиненный  правомерными властными действиями (бездействием), возмещению не подлежит, поскольку считается, что он причинен правомерно. Противоправность же властных действий (бездействия) должна оцениваться через их законность, то есть через их соответствие публичным нормам (предписаниям и правилам), регламентирующим их совершение, как по сути, так и по процедуре.

Вред в деликтных  обязательствах является не только обязательным условием ответственности, но выступает  и в качестве ее меры. В гражданском  праве действует принцип полного  возмещения вреда, что соответствует восстановительной функции гражданско-правовой ответственности. Однако в п. 1 ст. 15 ГК указано, что «лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере». В ст. 1064 ГК императивно закреплен принцип возмещения вреда в полном объеме. Статьи 16 и 1069 ГК, которые регулируют ответственность государства, не предусматривают возможности уменьшения размера возмещения. Специальные же законы в силу ст. 3 ГК должны соответствовать ГК, поэтому нормы законов, снижающих меру ответственности, не могут применяться судом до внесения соответствующих изменений в ГК.

Спорным является вопрос о включении в состав убытков  расходов истца на оплату услуг юристов по защите его интересов в суде (имеются в виду не только расходы на ведение дела по возмещению вреда как такового, но и расходы, понесенные при оспаривании незаконных действий органа власти, например, на ведение дела о признании акта недействительным).

Позиция ВАС  РФ, оставляющего подобные требования без удовлетворения, заключается  в том, что «расходы, связанные  с ведением представителем истца  дел в суде, не являются убытками, возмещаемыми по правилам, установленным  ГК. Отношения истца и его представителя складываются в сфере процессуальных отношений. Возмещение расходов по ведению дел представителями в суде и оказанию юридических услуг АПК РФ не предусмотрено»⁶.

Такая аргументация безосновательна и не соответствует  мировой практике. Из содержания ст. 15 ГК следует, что подлежат возмещению любые расходы, связанные с восстановлением нарушенного права, а не только те необходимые для восстановления нарушенного права расходы, которые складываются вне сферы процессуальных отношений и не включаются в себестоимость.

Вина в причинении вреда для случаев деликтной ответственности государственного органа за вред причиненный в процессе осуществления властных полномочий категория неоднозначная. Существуют различных точки зрения на данную проблему. Некоторые характеризуют вину с точки зрения принятого в гражданском праве при определении деликтных обязательств, то есть независимо от формы вины причиненный вред подлежит возмещению в полном объеме. Но критерии определения неосторожности приобретают большое значение, так как они одновременно являются критериями отграничения виновного поведения от невиновного. Должная внимательность, заботливость, предусмотрительность субъекта (п. 1 ст. 401 ГК) определяется характером соответствующего вида деятельности и особенностями осуществляющего ее субъекта⁷. Требования, которые могут быть предъявлены к лицу, вытекают из свойств выполняемого им дела⁸. В данном случае — это публичная, административная деятельность государственных органов исполнительной власти. Она направлена на исполнение законов и иных нормативно-правовых актов, что определяет смысл существования и деятельности данных органов и их должностных лиц. Отсюда с неизбежностью следует, что знание соответствующих юридических норм является непременным и едва ли не первейшим условием нормального функционирования администрации. Таким образом, вина (как минимум, в форме неосторожности) при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда⁹.

Другие авторы ссылаются на то, что традиционное для гражданского права понимание вины в причинении вреда совершенно не подходит для случаев деликтной ответственности публичного образования за вред, причиненный осуществлением власти¹⁰. Все властные действия (бездействие) должностных лиц, а в их лице органов власти (государственных или местного самоуправления), а в их лице и самих публичных образований направлены на исполнение функций публичной власти. В отличие от гражданского права в публичном праве действия (бездействие), причинившие вред, только тогда станут правонарушением, когда они будут совершены с несоблюдением или нарушением должностным лицом (органом власти, публичным образованием) установленных для них публичных предписаний и правил поведения. В отличие от гражданского права для публичного права факт причинения вреда властным действием (бездействием) второстепенен, а то и вовсе юридически безразличен для установления их правомерности, важна сама правомерность или неправомерность такого действия (бездействия): если действия (бездействие) правомерны, то и возмещения вреда не последует. Это и отделяет само властное действие (бездействие) от причиненного им вреда. Обращаясь к редакции ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ, усматривается, что в них речь идет не о незаконном причинении вреда (убытков), а о незаконных властных действиях (бездействии), причинивших вред. что в случае ответственности публичного образования за вред, причиненный властью, вина должностного лица (органа власти, публичного образования) должна определяться не через их отношение к возможности причинения этим действием (бездействием) вреда (как это происходит в гражданском праве), а через их отношение к правильности или неправильности (законности или незаконности) самого властного действия (бездействия)¹¹.

В силу все той же специфики публичного права любое властное действие (бездействие) презюмируется (предполагаются) законным, а следовательно, безвиновным. Отсюда следует, что в отличие от любого другого вреда, ответственность за который предусмотрена гражданским законодательством, вред, причиненный властным действием (бездействием), изначально предполагается законным и безвиновным, пока не доказана незаконность самого властного действия (бездействия).

Известную специфику  имеет и такое общее условие  ответственности, как причинная  связь. Особая сложность проблемы причинной связи обусловливается тем, что ни одна из имеющихся теорий причинности не является общепризнанной и не может претендовать на абсолютную истинность. В результате критерии, которыми руководствуются судьи при рассмотрении вопроса о причинной связи, могут в большой степени определяться их субъективным усмотрением. Пункты 11 и 13 информационного письма N 145 посвящены вопросу установления причинно-следственной связи между незаконными действиями государственного органа (должностного лица) и негативными последствиями, возникшими у налогоплательщика.

Применительно к указанной категории дел  с точки зрения доказывания наиболее сложными обстоятельствами являются размер причиненных убытков и наличие причинно-следственной связи между незаконными актами, действиями, бездействием и причиненными убытками.

В качестве основного  метода для определения наличия  причинной связи целесообразно  использовать метод мысленного исключения, опирающийся на научный фундамент и вместе с тем достаточно простой. Сущность данного метода может быть кратко охарактеризована следующим образом. В силу всеобщей взаимосвязанности явлений в мире одно следствие чаще всего объективно порождается множеством причин, следующих друг за другом в цепи причинности или действующих параллельно. Если последствие вызвано действием нескольких факторов, то роль каждого из них будет определяться в соответствии со степенью активности в возникновении результата. должностного лица или органа власти явилось одним из необходимых условий наступившего результата, такое действие включено в причинную цепь и должно быть признано достаточным для обоснования наличия причинной связи. Для определения наличия или отсутствия причинной связи необходимо мысленно исключить противоправное действие из общей причинной цепи. Если при таком исключении окажется, что последствие (вред) не наступило бы или наступило бы в ином порядке, чем произошло на самом деле, то это доказывает, что действие лица было одним из необходимых условий последствия¹².

В рассматриваемой  сфере вред является нераздельным результатом  действий (бездействия) нескольких органов  или их должностных лиц, что объясняется  существующей системой построения государственной  власти и управления. Незаконные действия одних должностных лиц, попустительство этим действиям со стороны других, отсутствие должного контроля со стороны третьих - все это создает ситуацию, когда очень трудно установить, чье же конкретно поведение привело к причинению вреда.

2. Специальные условия наступления ответственности государства

В советской  юридической науке к специальным  условиям ответственности государства  относили причинение вреда:

а) в области  административного управления;

б) действиями должностного лица;

в) противоправными  служебными действиями¹³. Указанные условия называются в качестве специальных и в современной литературе¹⁴.

Также, в литературе встречается следующая классификация  специальных условий ответственности:

-  условие,  относящееся к субъекту (причинителю вреда);

- условие, относящееся  к характеру деятельности субъекта (причинителя вреда)¹⁵. 

Термин «специальные условия  ответственности» используется в литературе лишь применительно к ответственности  государства.

Толкование текста Конституции РФ и ГК РФ указывает на то, что первое специальное условие ответственности государства относится к субъекту. Вред возмещается за счет казны, если он причинен государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом данного органа.

Легального определения  государственного органа в настоящее  время нет. В указах Президента РФ «О системе федеральных органов исполнительной власти»¹⁶ и «О структуре федеральных органов исполнительной власти»¹⁷ определен лишь перечень федеральных органов власти без указания признаков и статуса. В научной литературе дается значительное количество определений государственных органов, позволяющих сформулировать их характерные признаки. Государственные органы:

а) являются обособленными  подразделениями государственного аппарата;

б) осуществляют государственные (публичные) функции в различных  сферах общественной жизни;

в) действуют одновременно от имени государства и от своего имени;

г) обладают собственной  компетенцией и правом принятия управленческих решений, обязательных для исполнения в сфере вeдения данного органа;

д) учреждаются государством и финансируются из государственного бюджета;

е) их положение, структура  и деятельность регламентированы правом.

Как правило, орган исполнительной власти квалифицируется в качестве такового в том нормативном акте, которым он создается и которым  регулируется его деятельность. В Указе Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» содержится перечень всех федеральных органов исполнительной власти, к которым отнесены министерства, комитеты, службы, надзоры, агентства и др. Одновременно существует ряд субъектов (образований, институтов), которые в нормативных актах государственными органами не именуются, но при этом они в большей или меньшей степени обладают некоторыми признаками, присущими государственным органам, в том числе, - публично-правовой компетенцией.

По общему правилу на такие  институты должен распространяться общий режим имущественной ответственности  государства. Обоснованию предлагаемого  подхода служат следующие доводы.

ГК РФ по общему правилу регулирует отношения между юридически равными субъектами. К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п.3 ст.2 ГК РФ). Вред, причиненный государственно-властными действиями указанных субъектов, нельзя возместить на основании общих норм гражданского законодательства, поскольку отношения, следствием которых стал вред, не были юридически равными, а, напротив, имели административно-властный характер.

Вместе с тем, если придерживаться строго буквального толкования ст.1069 ГК РФ, то привлечь государство к имущественной ответственности за причинение вреда этими субъектами также нельзя, ибо последние формально не наделены статусом государственного органа.

 От рассмотренных случаев  следует отличать ситуации осуществления  делегированных полномочий. Делегирование  есть уполномочивание субъектом другого субъекта или органа (организации) выполнять некоторые его полномочия¹⁸. Таким образом, делегированные полномочия - это полномочия, переданные государственным органом, на который возложено их осуществление, другому государственному или муниципальному органу или должностному лицу. Лицо, получающее делегированные полномочия, обретает право на их осуществление не в силу закона, а в результате передачи ему данных полномочий органом власти, который по закону обязан их реализовывать.

Вопросы о допустимости, условиях и порядке делегирования полномочий слабо разработаны как в российской юридической науке, так и в российском законодательстве, что затрудняет исследование проблемы ответственности за вред, который причиняется предпринимателю при незаконном осуществлении каким-либо лицом или институтом делегированных ему полномочий.

Российское законодательство не предусматривает специального режима ответственности за вред, причиненный  при осуществлении делегированных полномочий. В имеющейся судебно-арбитражной практике примеры такого рода дел до настоящего времени автору не встречались. В соответствии с действующим законодательством общее правило состоит в том, что вред подлежит возмещению за счет казны того уровня, к которому относится орган власти, причинивший вред. Из этого общего правила закон не предусматривает исключений для случаев причинения вреда при осуществлении делегированных полномочий. Однако с учетом того, что вина является условием ответственности, если указанный орган докажет, что вред был причинен не по его вине (например, определенные действия не были совершены вследствие недостаточного финансирования вышестоящим органом или бюджетом), то обязанность возмещения может быть возложена на казну того уровня, к которому относится орган, делегировавший полномочия.