Основные системы государственной службы за рубежом

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ И  НАУКИ

РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ

ИНСТИТУТ  ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН 

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО И  МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ 

Кафедра государственного управления социально-экономическими процессами 
 
 
 
 
 

КУРСОВАЯ 

По дисциплине «Государственная служба»

"ОСНОВНЫЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗА РУБЕЖОМ" 
 
 
 
 
 

Выполнил:

студент III курса

группы 

Проверил:

к.ист.наук

Суслов  А.Ю. 
 
 
 
 
 
 

Казань 2006 г

Оглавление 

Введение                   3

1. Англосаксонская правовая система              6

      1.1 Государственная служба Великобритании            6

      1.2 Государственная служба США              10

      1.3 Выводы. Обобщающая характеристика англосаксонской правовой системы                   15

2. Романо-германская правовая система              16

      2.1 Государственная служба Германии             16

      2.2 Государственная служба Франции             20

      2.3 Выводы. Обобщающая характеристика романо-германской правовой системы                   25

3. Перспективы формирования российской школы государственной службы    26

  Заключение                  28

Список  использованных источников              31 

Введение 

Глобализация  представляет собой объективный  и неизбежный этап развития человечества. Ни противостоять ей, ни изолироваться от нее, ни обойти ее невозможно.¹ 

      На  сегодняшний день государственная  служба России находится в стадии становления. Активно идет процесс  разработки новых подходов и идей, поиск эффективных механизмов и  технологий управленческой деятельности. Разработка нормативно-правовых основ, формирование механизмов и технологий управления персоналом российской государственной службы тесно связаны с необходимостью учитывать общемировые тенденции развития государства и гражданского общества. Бесспорно, радует то, что наша страна постепенно идет по пути трансформации общества на началах, отражающих достижения всемирной цивилизации: рыночная экономика, демократическая система управления, свобода и широкие права человека.

      Изменение роли и места страны на мировой  арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в Российской Федерации ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества. Возрастает роль государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований. Отсюда вытекает актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах, так как изучение и анализ зарубежного опыта развития государства и общества позволяет воспользоваться результатами общецивилизационного процесса, быстрее миновать период поисков, выбора наиболее подходящих моделей общественной организации, целей и инструментов реформ.

      Однако  я бы выдвинул следующий вопрос: Следует ли России, модернизируя свою госслужбу, идти таким же путем, как  Запад? Единой точки зрения на этот вопрос среди специалистов не существует. Часть из них считает следование западному опыту реформирования обязательным условием успеха модернизации любой страны. Другие полагают, что управление – это не автономная, а социокультурная система, которую можно объяснить исключительно в связи со всей системой национальной культуры. Ведь ценности, присущие национальной культуре в целом, входят и в управление.

      Так, если в обществе в целом преобладает  патриархальный дух, если в семьях никто не может усомниться в правоте отца, то и в управлении никто не будет критиковать начальника, и информация будет поступать лишь в одном направлении².

      На  мой взгляд уважительное отношение  к зарубежному опыту не должно привести к его слепому копированию. В зарубежных странах существуют самые различные модели государственного и правого развития. Одни из них являются достижениями человеческой цивилизации, имеют глобальный характер и потому могут быть восприняты повсеместно, в самых различных условиях. Другие действуют эффективно только в конкретных экономических, исторических, географических условиях, имея вследствие этого ограниченный радиус действия. Третьи могут оказаться ошибочными и совершенно неприемлемыми для России. Критический и одновременно творческий подход к использованию зарубежного опыта государственного управления и государственной службы – главный методологический принцип его исследования.

      В современном мире существуют различные  системы государственной службы. Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи, оставляя в стороне второстепенные различия³

      Целью своей курсовой работы я ставлю изучение основных существующих моделей государственной  службы за рубежом и попытку выработки  вектора развития института государственной службы России с учетом ее национальных, исторических и политических предпосылок.

      Для достижения данной цели я постараюсь решить следующие задачи:

      1. Рассмотреть основные модели  организации государственной службы  в зарубежных странах.

      2. Провести параллели между развитием  административно-государственного  управления в странах Запада и в России.

      3. Выработать грамотную политику  в становлении российской школы  государственной службы с учетом  опыта мировой мысли в области  государственной деятельности.

Исходя  из этого, в структуре своей курсовой я выделил 3 главы, 2 из которых посвящены описанию англо-саксонской и Романо-германской систем и их представителей. А третья выражает мое видение ситуации по формирования российской школы государственной службы, исходя из исследованного зарубежного опыта.

      Перспективами данной работы являются более четкое представление об общемировых проблемах государственного администрирования и о вариантах их решения. Разобравшись в методах государственного управления на Западе, России будет легче выбрать путь развития, ведь, как известно, учиться нужно на чужих ошибках.

      Нельзя  не упомянуть и о процессе глобализации, в котором стремится принять  участие и Россия. В XXI веке посещение нашими согражданами зарубежных стран в качестве туристов, учащихся, предпринимателей, стало обыденным событием. Отсюда – повышенный интерес к государственно-политическим институтам и механизмам государственного управления зарубежных стран.

1. Англосаксонская  правовая система 

       Англо-саксонская правовая система объединяет государства  и законодательства, порожденные  или вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времени норманнского завоевания (1066 год). Основной моделью для многих стран данной административно-территориальной традиции является английское право.

       К этой системе могут быть отнесены англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества⁴

       Основные  представители данной системы –  это Великобритания и США. 

1.1 Государственная служба Великобритании 

       Великобритания  имеет сильные традиции самоуправления Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления.

       Институт  современной гражданской службы сложился сравнительно недавно — в 70-е годы нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.⁵

       В Великобритании отсутствует четкое определение понятия «государственный служащий», оно употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле под государственным служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т.п. При этом служащих публичного сектора называют, как правило, "должностными лицами", служащих министерств - "гражданскими служащими".⁶

       В настоящее время под гражданскими служащими понимаются "слуги Короны " за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие "гражданский служащий" не включает министров, которые являются "политическими слугами Короны", служащих вооруженных сил и полиции, принадлежащих к "военным слугам Короны". "Служба местного управления" или "муниципальная служба" в Великобритании юридически обособлена от гражданской службы⁷. Платные служащие муниципалитетов, составляющие их административно-управленческий аппарат, рассматриваются формально в качестве слуг муниципалитетов, а не "слуг Короны". Их правовой статус и оплата определяются законодательными актами, издаваемыми для Англии, Уэльса и Шотландии, а также самими местными органами власти. Муниципальные советы, избираемые на местах, назначают и увольняют своих служащих, разрабатывают условия и правила прохождения службы. Фактически муниципальная служба входит в государственно-публичную службу и составляет одно из ее наиболее крупных звеньев. Полицейские рассматриваются как "независимые держатели государственной должности" и формально находятся в ведении местных советов.

       Согласно  принятой классификации, гражданская  служба охватывает внутреннюю гражданскую службу, возглавляемую Секретарем Кабинета министров, и дипломатическую внешнюю службу, находящуюся в ведении государственного секретаря (министра) иностранных дел и по делам Содружества. Все государственные служащие делятся на публичных и гражданских. К первым относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Правовой статус каждой из этих категорий определяется отдельными нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Вторые представляют собой государственных служащих собственно министерств и ведомств. Это лица, входящие в состав внутренней гражданской службы.

       Гражданские служащие в свою очередь делятся на две крупные категории: промышленные и непромышленные. Первая охватывает гражданских служащих, работающих в производственной сфере - торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Непромышленные гражданские служащие - это основная масса чиновников, работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные гражданские служащие делятся на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Временные гражданские служащие принимаются на работу в упрощенном порядке, без конкурса, на определенный период времени и для выполнения конкретной работы.⁸

       По  характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на следующие категории: высшие руководители (высшие политические и управленческие должности); главные специалисты (специалисты главных управлений), работники исполнительского уровня; административно-обеспечивающий персонал.

       Английская  гражданская служба - это "карьерная" служба, однако в последние десятилетия наблюдается тенденция привлечения на службу менеджеров из частного сектора.⁹ С 60-х гг. XX в. в практику деятельности министерств вошло привлечение консультантов из частного сектора

       Общее руководство государственной службой в настоящее время осуществляет премьер-министр. В компетенцию аппарата министра государственной службы входит консультирование по обязанностям и стандартам, рассмотрение вопросов отбора и развития персонала, реализация инновационных программ по реформированию государственной службы. Королевское Казначейство ведает управлением финансами, бюджетными реформами, разрабатывает системы планирования и финансовые аспекты управления персоналом.

       Отбором кандидатов для поступления на государственную (гражданскую) службу занимаются Комиссия по делам гражданской службы, а также непосредственно министерства и ведомства.¹⁰ Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу.¹¹ В связи с повышением требований к профессионализму служащих большое значение придается вопросам подготовки и переподготовки работников. Английская система продвижения по службе отличается определенной жестокостью. Возможности для перемещения из министерства в министерство и из должностной группы в иную группу ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам. Английская гражданская служба официально рассматривается как пожизненная, основанная на принципе «карьеры».¹²

       Правовое  положение государственных служащих в Великобритании определяется на основании  нормативно-правовых актов. Государственный  служащий имеет право действовать в рамках установленных для него полномочий. Служащий, находящийся на постоянной службе, имеет также право на получение жалования, компенсаций, пособий и иных социальных выплат, право на отпуск, право на пенсию. При этом служащие, зачисленные на должность на временной основе, не имеют право на пенсию.

       Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного.¹³ Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномочий, — недействительным. В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, совершаемых от имени Короны. Под административными действиями понимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций.

       Сама  судебная система в Великобритании является прецендентной и потому очень сложной, так как разобраться  в ней можно только в результате многолетней практической деятельности. Это привело к тому, что в Англии при подготовке юристов главное внимание уделяется практической, а не теоретической подготовке.¹⁴

      Отличительная черта английской административной системы -разделение политической и административной сфер.¹⁵ Все дела министерств осуществляются самими министерствами, а чиновники рассматриваются лишь как клерки. Гражданская служба существует отдельно от политической. 

1.2 Государственная служба США 

       Как и во многих странах, в США категория государственных служащих включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, так и работников по найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, работников государственных предприятий и сферы коммунальных услуг). В США "государственными служащими" ("goverment employee") или "служащими общественного сектора" ("public employee") в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно широко употребляются термины "гражданская служба" (civil service), "публичная служба" (public service), "правительственная служба" (goverment service), которые синонимичны по характеру.

       На  американскую государственную службу оказали влияние федеративная форма государственного устройства, президентская форма правления, конституционные принципы "разделения властей", "сдержек и противовесов" и другие особенности политической организации. Федеративная форма государственного устройства США предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Конституция обошла вниманием вопрос о системе государственной службы па местах, вследствие этого организация служебной деятельности в управленческом аппарате штатов и местных органов власти является прерогативой властей штатов и местного управления. Служебная деятельность чиновников исполнительных органов штатов, за исключением видов деятельности, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных органов власти также в значительной степени строится на независимой от властей штатов основе.¹⁶

       Таким образом, с юридической точки зрения в США не существует единой государственной службы, она разделена по административно-территориальному принципу. Федеральная государственная служба состоит из множества административно-управленческих структур, правовая основа деятельности которых различна. Существуют также особые федеральные службы (ФБР, ЦРУ и др.).

       Система организации государственной службы в США носит название "система открытой государственной службы" или "система найма". Должности в государственной администрации классифицируются в зависимости от квалификации и выполняемых задач. Служащий нанимается на конкретную должность, может оставить ее по своему желанию, имеет право перехода в частный сектор.¹⁷

       В основу организации федеральной  государственной службы положено деление служащих на две категории конкурсную и патронажную. К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами "системы заслуг". Ко второй категории относятся те государственные служащие, которые назначаются на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.). Кроме того, к числу патронажных относятся доверенные лица, которые обеспечивают организацию работы глав федеральных исполнительных органов (советники, секретари министров и др.).¹⁸

       В стране 14 правительственных департаментов, в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих²⁴. Они имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и по своим функциям. Каждый возглавляется секретарем, который назначается президентом с одобрения сената. Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной политики. Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются чаще профессиональным чиновником, чем назначенным лицом.¹⁹

       Федеральные агентства выполняют чаще одну, но весьма сложную функцию, которая иногда может быть более политической, чем административной.

       Федеральные корпорации, принадлежащие правительству, являются сочетанием правительственных агентств и предприятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначаются президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью.

       Независимые постоянные агентства созданы для экономической регуляции частного бизнеса, который непосредственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса.

       В целом, законодательство выделяет следующие  категории государственных служащих:

• карьерные служащие;
• государственные служащие, нанимаемые на определенный срок

       (до  трех лет);

       служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (на срок не более 18 месяцев);

       - государственные служащие на резервируемых должностях (перечень должностей ежегодно определяется Управлением по делам граждан гражданской службы);

       - служащие, занимающие патронажные должности.

       Должности государственных служащих делятся  на 18 категорий. Первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу. Характеристика и описание каждой из должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законов США²⁰

       "Патронажные должности" занимают лица, пользующиеся доверием президента или глав министерств и ведомств. Отбор на должности карьерной службы проводится в двух формах - "открытой" (для должностей конкурсной службы) и "закрытой" (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйства и ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешно сдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие постов осуществляется в порядке карьерной службы в данной системе. В целом через конкурсную систему проходят свыше 60% всех государственных служащих. "Закрытая" форма требует от служащего начинать службу с низшей должности, доступ лицам "со стороны" на средние и высшие посты практически невозможен.

       Деятельность  американских чиновников регулирует Закон  о гражданской службе 1883 года.

       Одним из главных принципов государственной службы США является соблюдение равенства возможностей при трудоустройстве, льготы установлены лишь для некоторых категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, представителей национальных меньшинств. Среди условий приема на гражданскую службу важную роль играют вопросы гражданства. Согласно законодательству, в государственные учреждения лица, не имеющие гражданства США, принимаются в том случае, если на данную должность не претендуют граждане страны.

      При подборе кадров на высшие должностные  посты действует система "патронажа". Отбором персонала в этом случае занимаются советники президента. Служебная деятельность политических служащих подчиняется специальным положениям федеральной службы, где зафиксированы правила приема, порядок установления зарплаты, нормы социального обеспечения и прочие вопросы. В целом численность назначенных по политическому признаку составляет около 3 тысяч.

      Процедура приема на работу включает проверку заявления, проведение экзаменов или собеседование, проверку благонадежности, подбор кандидатов на должность, проверку деловых и профессиональных качеств в течение испытательного срока. Основными формами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты.

      Продвижение государственных служащих по служебной  лестнице осуществляется в соответствие с "системой заслуг". Многие процедуры оценки деятельности работников заимствованы из административной практики частного бизнеса.

      Большое внимание уделяется повышению квалификации служащих. Она проходит не реже одного раза в 3,5 года. Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особенно интенсивно ведется переподготовка руководящего состава.

      Специализированными органами но управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам защиты системы заслуг, специальная комиссия.

       Американское  законодательство не содержит специального раздела о правах государственных служащих, соответствующие нормы разбросаны по всему тексту титула 5 Свода законов США. Правовая защищенность служащих основывается на "системе заслуг", что означает, что любое действие администрации в отношении персонала должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством исполняемой работы.²¹ Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной службы, утвержденном Конгрессом в 1958 г.