Основные виды, ответственность и деятельность по проведению государственного земельного контроля

Содержание

Введение

Земля – важнейшее богатство любой страны, основа ее суверенитета. В правовом государстве одной из важнейших задач является установление и поддержание режима законности и правопорядка в целом ряде сфер общественных отношений, среди которых и земельные правоотношения. Конституция РФ предусматривает равенство различных форм собственности на землю, в том числе частной, но одновременно и закрепляет за субъектами правоотношений обязанность соблюдать российское законодательство. Поэтому, уполномоченные на то государственные органы вправе осуществлять контроль за соблюдением собственниками и пользователями земли норм земельного законодательства.

В наше время, когда  местные органы  самоуправления сталкиваются с нехваткой денег (налоговая политика проводится в стране таким образом, что основные налоговые поступления направляются в федеральный центр), налоговые поступления от землепользования являются существенной частью муниципального бюджета.

Именно поэтому государственный контроль (в сотрудничестве с муниципальным, производственным, общественным) обеспечивает не только сохранение и восстановление плодородия, целевое использование земель, но и обеспечение одной из основных статей доходов органов местного самоуправления.

Традиционно вопрос ГЗК не являлся широко обсуждаемым среди юристов. Число публикаций по названной теме незначительно. Тем не менее, говорить о том, что проблематика ГЗК не исследуется, неверно. Важную роль играют ведомственные журналы Росреестра – Вестник Росреестра, в которых публикуются материалы теории и практики земельного контроля.

Цель курсовой работы – общая характеристика теории и практики осуществления ГЗК.

Задачи исследования:

1. Раскрыть сущность, нормативную  базу института ГЗК.

2. Проанализировать нормативное  содержание компетенции государственных  органов и должностных лиц, управомоченных  на осуществление ГЗК.

3. Показать основные направления  деятельности отдела Управления  Росреестра и их результаты.

4. Выявить основные существующие  проблемы и нарушения в осуществлении  ГЗК и предложить пути их  преодоления

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка используемой литературы.

Глава 1. Нормативно-правовое регулирование ГЗК в РФ

1.1. ГЗК, его сущность, цель и принципы

В целях сохранения силы закона, соблюдения прав и свобод гражданина в сфере социального управления применяется такой  способ, как контроль. К одним из таких  видов  контроля относится государственный земельный контроль, являющийся институтом земельного права.

Земельный контроль является не только функцией управления в сфере использования и охраны земель, межотраслевым правовым институтом и институтом земельного права, но и должен служить гарантией исполнения земельных законов, соблюдения требований рационального использования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в названной сфере.

Государство в отношениях, которые возникают в сфере контроля, выступает одновременно в трех качествах:  суверена, гаранта общественных интересов,  собственника земли. В первом случае объектом контроля выступает вся территория РФ для обеспечения ее целостности и неприкосновенности. Во втором случае объектом контроля являются все земли в пределах границ РФ. В третьем случае объект -  земли, находящиеся в  собственности государства. Цель земельного контроля - достижение и поддержание такого качества земли, которое бы позволило использовать ее в качестве основы жизни и деятельности живущего и будущих поколений в условиях множественности форм собственности на землю, проведения земельной реформы.

Согласно статье 42 ЗК РФ владельцы земельных участков и граждане, не являющиеся владельцами земельных участков, обязаны:

- использовать земельные  участки согласно  требованиям  их целевого назначения и принадлежности  разрешенными  способами, которые  не должны наносить вред экологии;

- сохранять межевые, геодезические  и другие специальные знаки, поставленные  на земельных участках в соответствии  с действующим  законодательством;

- выполнять мероприятия, связанные  с охраной земель, лесов, водных объектов и других природных  ресурсов;

- своевременно начинать  использование земельных участков  в случаях, если сроки освоения  земельных участков предусмотрены  договорами;

- своевременно оплачивать  использование земли;

- выполнять при использовании  земельных участков требования  градостроительных регламентов, строительных  и других правил и норм;

- не допускать загрязнение, деградацию и ухудшение плодородного  слоя почвы на землях соответствующих  категорий;

- осуществлять другие требования, предусмотренные действующим Кодексом, федеральными законами.

Принципами земельного контроля в их современном виде, по мнению Ларионова Г.А., являются:1

- принцип комплексности  отношений земельного контроля, согласно которому эти отношения  могут носить характер как  публично-правовых, так и частно-правовых;

- принцип учета в контрольной  деятельности разделения властей, в соответствии с которым органы  трёх ветвей власти действуют  в рамках своих полномочий  в сфере земельного контроля;

- принцип преодоления  множественности контрольных органов, который предполагает, что  государственный  земельный контроль должен осуществляться  одним, специально уполномоченным  на то органом, а если это  невозможно, координироваться им;

- принцип разграничения  контрольных и хозяйственных  функций,  в соответствии с  которым один и тот же орган  не должен одновременно наделяться  полномочиями по использованию  земли и государственному контролю  за таким использованием;

- принцип разумной законотворческой  деятельности в сфере земельного  контроля, согласно которому проекты  законотворческих и иных нормативных  правовых актов, содержащих нормы, призванные регулировать отношения  в названной сфере, должны учитывать  изменения в понимании земельного  контроля, его цели, задач, принципов, видов, содержания и др.

1.2. Функции и полномочия  органов, осуществляющих ГЗК

По мнению Калугиной О.В., одной из причин, затрудняющей деятельность органов государственного земельного контроля, является их постоянное реформирование. Так, с момента начала претворения в жизнь положений Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. N 374-1 "О земельной реформе" неоднократно осуществлялась реорганизация органов, осуществляющих государственный земельный контроль, а также изменялись и сами органы, к компетенции которых относился государственный земельный контроль.

В  связи с этим на период проведения рассматриваемых реорганизаций федеральные органы исполнительной власти занимаются в основном организационно-техническими вопросами создания новых структур, передачи документов, материалов и т.д., оставляя без внимания свои непосредственные обязанности.

Как и все органы государственного управления, земельным фондом, органы государственного земельного контроля подразделяются на органы общей компетенции и органы специальной компетенции.

К первым относятся: Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Эти органы решают проблемы социально - экономического развития соответствующих территорий и они выполняют одновременно  функции государственного контроля в области использования и охраны земель. Компетенция этих органов и их деятельность регулируются соответствующими законами и положениями о них. Их полномочия сводятся к организационно-управленческой деятельности: определение задач контроля, установление порядка его проведения, разработка и принятие нормативных актов и положений, касающихся вопросов осуществления контроля, организация контрольной деятельности, принятие решений по результатам проведения земельного контроля и т.п.

К группе органов специальной компетенции, осуществляющей земельный контроль, относятся:

- Росреестр;

- Росприроднадзор и его  органы на местах;

- Россельхознадзор и его  территориальные органы.

Названные органы уполномочены на осуществление государственного земельного контроля и взаимодействуют в установленном порядке с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, правоохранительными органами, организациями и гражданами.

В Положении о государственном земельном контроле разграничена компетенция между уполномоченными органами по осуществлению ГЗК.

1.3. Порядок проведения  ГЗК

Порядок проведения ГЗК, устанавливается  федеральным законодательством, уточняется  административным регламентом исполнения Федерального агентства кадастра объектов недвижимости государственной функции по государственному земельному контролю, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 27 декабря 2007 г. N 254 .

Данным административным регламентом установлена последовательность действий при исполнении государственной функции по проведению государственного земельного контроля.

Государственная функция осуществляется в следующей последовательности:

1) планирование проверок;

2) приготовление к проверке  и ее проведение;

3) исполнение проверки  и оформление ее результатов;

4) приготовление к рассмотрению  дела об административном правонарушении;

5) анализ дела об административном  правонарушении;

6) пересматривание постановлений  по делам об административных  правонарушениях;

7) реализация постановления  о назначении административного  наказания;

8) надзор за устранением  нарушений земельного законодательства.

В Регламенте детально прописываются процедуры, которые происходят в процессе контрольных мероприятий. К тому же, административным регламентом установлен порядок обжалования действий  и решений, осуществляемых в ходе государственного земельного контроля.

Следует отметить, что в соответствии с федеральным законодательством органы государственной власти субъектов РФ не имеют полномочий по осуществлению государственного земельного контроля, однако должностные лица исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут составлять протоколы об административных правонарушениях и привлекать виновных лиц к административной ответственности в соответствии с законодательством субъекта РФ.

Для того чтобы устранить правонарушения Росреестром  выносятся обязательные для исполнения указания  об устранении нарушений требований земельного законодательства, с указанием сроков их устранения, исполнение которых в последствии Росреестром  контролируется.

В случае невыполнения в указанный срок требования об устранении нарушений требований земельного законодательства Росреестр (его территориальные органы) применяют к правонарушителям меры административного воздействия, предусмотренные пунктом 29 части 2 статьи 28.3 КоАП, с дальнейшим направлением материалов дела в суд. В ходе осуществления государственного земельного контроля выявленное правонарушение не может быть снято с контроля до его полного устранения.

Также Управление проводит анализ актов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, касающихся вопросов земельных отношений, на предмет их соответствия земельному законодательству Российской Федерации. Управление направляет в указанные органы предложения о необходимости приведения актов в соответствие с земельным законодательством Российской Федерации, а также информирует органы прокуратуры.

Глава 2. Основные виды, ответственность и  деятельность по проведению государственного земельного контроля

2.1 Виды земельного контроля

Статья 71 Земельного кодекса Российской Федерации определяет понятие государственного земельного  контроля, в которой указано, что специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организац-иями независимо от их организационно-правовых форм  и  форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.2

Государственный земельный контроль выполняется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Вместе с государственным контролем осуществляют и другие виды земельного контроля. Один из наиболее  важных – муниципальный земельный контроль.Действия муниципального законодательства закреплены  в соответствии со статьей 72 Земельного кодекса Российской Федерации. Муниципальный  земельный  контроль за  использованием земель на территории муниципального образования проводится органами местного самоуправления. Муниципальный земельный контроль необходимо проводить за использованием всех земель, расположенных в границах муниципального образования независимо от вида собственности на землю. Однако в городах и районах наряду с муниципальным, выполняется и государственный земельный контроль территориальные органы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Поэтому два вида земельного контроля и два самостоятельных органа действуют одновременно на одной и той же территории, и успех работ будет зависеть от умелого взаимодействия их друг с другом на основании выполнения соответствующих федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов.

Вместе с тем, муниципальный земельный контроль кроме контроля за использованием земель на территории муниципального образования в соотношении с законами, иными нормативными правовыми актами обязан обеспечивать выполнение требований землеустроительной, градостроительной и иной проектно-технической документации, правил землепользования и застройки территорий городов и других поселений.

Согласно пункту 3 статьи 72 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрен еще и общественный контроль за использование земли.3 Традиционно роль общественных организаций в нашей стране определяется как помощь, которую они могут оказать государственным органам земельного контроля. В то же время выявилась нецелесообразность наделения общественных организаций функциями государственной инспектуры, поскольку это приводит лишь к дублированию функций государственных надзорных органов, причем на менее высоком профессиональном уровне.

Таким образом, общественный земельный контроль – это осуществление органами территориального  общественного  самоуправления  (общественными организациями и гражданами) проверок выполнения порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений по предоставле-      нию земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и обеспечение соблюдения собственниками, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участ-  ков требований земельного законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы земельного права.

Главная задача общественного земельного контроля (самоуправления) – защита конституционных прав граждан и юридических лиц на землю и предотвращение нарушений законодательства в области использования и охраны земель.

Еще один вид земельного контроля, который определен статьей 73 Земельного кодекса Российской Федерации – это производственный контроль. .Производственный земельный контроль проводимый  путем проведения проверок за выполнением требований земельного законодательства и иных нормативных актов, содержащих нормы земельного права, непосредственно самими юридическими и физическими лицами, использующими земельные участки на любом праве, в ходе осуществления ими хозяйственной деятельности на земельном участке. Организацию производственного земельного контроля возлагают на использующий земельный участок на любой форме собственности субъект земель-            ных отношений, но особенно на юридические лица, которые используют землю как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, а также осуществляют трудовые действия, связанные с нарушением почвен-          ного покрова.

Главная задача производственного земельного контроля – проверка соблюдения выполнения субъектами земельных отношений обязательных мероприятий по рациональному  использованию и охране земель, определенных проектно-технической документацией, стандартами, нормативами и правилами. Организацию производственного земельного контроля необходимо урегулировать в учредительных документах юридического лица, в соответствии с которыми определяется полномочи- ями его руководителя, а также специалистов, на которых возлагается непосредственная должностная обязанность по выполнению производственного земельного контроля. Производственный земельный контроль осуществляют на основе констатированных планов, в которых предусматривают проведение обследований состояния земельных участков и проверок соблюдения производственными подразделениями, отдельными работниками установленных требований по использованию земель.

Юридические и физические лица должны вести учет проводимых мероприятий по производственному земельному контролю и предъявлять  сведения об его организации в орган государственного земельного контроля.

2.2 Гражданско-правовая  ответственность  за  нарушения земельного законодательства

Урон, причиненный нарушением земельного права, подлежит возмещению причинителем вреда в соответствии с нормами земельного, а также гражданского права о деликтной и договорной ответственности.

Урон, причиненный нарушением норм земельного права, – потери, которые несут государство, физические и юридические лица в результа-те умышленного или неосторожного нарушения правовых земельных требований либо в результате неправомерной законотворческих действий государственных органов. Такой урон выражается в утрате, ухудшению земель, их деградации, вреду здоровья и имущества граждан. В экономическом аспекте этот вред преобразуется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, необходимых расходов на очистку или рекультивацию земель, затрат на восстановление здоровья, а также в стоимость неполученных доходов в результате утраты или повреждения земель. Предполагаются два способа возмещения вреда – реальное возмещение  путем восстановления физических и химических параметров земель или возмещение  в денежной форме в виде возмещения причиненных убытков, включая потери на восстановление земель.

Справедливое возмещение урона означает, что виновный в причинении вреда обязан своими силами и за счет собственных средств очистить земельный участок от загрязнения, восстановить или рекультивировать земли. На практике такое возмещение происходит редко. Поэтому в большинстве случаев возникает необходимость денежного возмещения. Возмещаются убытки также в случаях причинения вреда гражданам или юридическим лицам изданием исполнительными органами государственной власти не соответствующего закону и нарушающего права на землю нормативного или ненормативного акта. Размер причиненных убытков определяется при рассмотрении дел о земельных правонарушениях. Вычислительным путем определяется стоимость причиненного ущерба, а потом решается вопрос об его полном или частичном возмещении пострадавшей стороне.

Применяются калькуляционный, таксовый и социально-алиментный способы расчета убытков.

Метод расчета убытков калькуляционным способом определен положением о порядке возмещения убытков собственникам земли, землевладельцам, землепользователям, арендаторам и потерь сельскохозяйственного производства.

Потери, вызванные качественным ухудшением  земель, включают затраты на проведение почвенных, агрохимических и других специальных обследований и изысканий, а также мероприятий, обеспечива-                            ющих восстановление качества земель. Упущенная выгода является частью убытков, причиненных пользователям земли. Убытки в виде упущенной выгоды –  это недополученные денежные доходы землепользователей в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства.

В случае получения ущерба землями сельскохозяйственного назначе-ния дополнительно к понесенным убыткам возмещаются потери сельскохоз производства, которые проявляются в сокращении площадей используемых сельскохозяйственных угодий или ухудшении их качества (плодородия) и возмещаются в целях сохранения уровня сельскохозяйственного производства путем воссоздания площадей сельскохозяйственных угодий и их качества.

Потери выплачиваются в размере стоимости освоения равновеликой площади новых земель с учетом проведения мероприятий по улучшению качества почв до уровня плодородия изымаемых земель. Суммы компенсации вреда здоровью граждан определяются на основе расходов на лечение, потерю трудоспособности и т.д.

Таксовый способ возмещения имущественного вреда применяется в тех случаях, когда ухудшения качества сельскохозяйственных земель  устанавливается в виде нормативов стоимости осваивания новых земель в обмен изымаемых сельскохозяйственных  угодий для несельскохозяйственных нужд.

Социально-алиментный способ применяется в случаях, когда раз-мер вреда невозможно или трудно определить методом калькуляции убытков или при помощи такс. Это чаще всего – крупные аварии, охватывающие крупные территории и имеющие существенное число пострадавших. В области земельных правоотношений социально-алиментный способ компенсации вреда предусмотрен в случаях существенного ухудшения сре-ды жизнедеятельности, вызванного нарушением законодательства о градостроительстве (правила землепользования в городах и населенных пунктах). При стечении таких обстоятельств органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут принять решение о компенсации причиненного вреда, в том числе об установлении специальных льгот и пособий. Они могут включать предоставление жилых помещений в первоочередном или внеочередном порядке, выделение пособий для переселенцев. Средства на предоставление специальных льгот и пособий для определенной категории пострадавших граждан выплачиваются за счет соответствующих бюджетов и других источников. Возмещение урона с помощью установления специальных льгот и пособий не освобождает лиц, виновных в нарушении законодательства о градостроительстве, от обязанности возместить причиненный вред.4 Вред компенсируется причинителем вреда собственнику либо пользователю земельного участка, который понес потери, в добровольном порядке либо по решению суда или арбитражного суда по искам граждан и организаций. Вопрос о возмещении материального вреда может быть ре-шен судом самостоятельно независимо от предъявления иска на основании ст. 29 УПК (1).

2.3. Основные проблемы и предлагаемые пути их разрешения

Анализ ведомственной документации Госреестра, публикаций в юридической периодике позволяет выделить три блока основных проблем, имеющихся в практике государственного земельного контроля. Это:

1. Недостатки федерального  законодательства о земельном  контроле,

2. Нарушение административных  процедур при проведении земельного  контроля,

3. Низкого качества выносимых  постановлений.

Одной из проблем проведения государственного земельного контроля является консолидация всей сферы рассматриваемого вида контроля исключительно на уровне федеральных органов исполнительной влас-                    ти (органы субъектов РФ не наделены полномочиями по осуществле-                 нию государственного земельного контроля), делающая его широкомасштабным, распространяемым на все земельные участ-                               ки независимо от формы собственности на них, сопровождаемым нехват-               кой штата государственных инспекторов. Данное положение следует из постановления Правительства РФ «О государственном земельном контроле», а также подтверждается Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации. Согласно этим документам государственными инспекторами, осуществляющими государственный контроль за использованием и охраной земель и обладающими полномочиями по привлечению виновных лиц к административной ответственности за совершение земельных правонарушений, являются только должностные ли-ца федеральных органов исполнительной власти.

Эту проблему следует учитывать в период проведения реформы системы государственного управления, завершения процессов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ и разграничения государственной собственности на землю. Такое разделение будет способствовать порядку в отношениях между федеральными орга-нами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъекта РФ, что позволит повысить эффективность государственного земельного контроля в целом.

Текущая несовершенность действующего законодательства, регламентирующего порядок осуществления государственного земельного контроля, в том числе вносит свой вклад в достижение поставленных целей по выявлению, прекращению и предупреждению совершения правонарушений в сфере охраны и использования земель, привлече-           ние виновных лиц к ответственности. К тому же статья 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» исключила возможность проведе-                      ния внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуаль-ных (частных) предпринимателей в области государственного земель-                  ного контроля по такому распространенному основанию, как поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информа-ции от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о нарушении земельного законодательства. Положения названного закона в части оснований проведения внеплано-вых проверок государственного земельного контроля нуждаются в изменениях и дополнениях.