Основы государственного и муниципального управления развитием образования в Российской Федерации

Основы государственного и муниципального управления развитием  образования в Российской Федерации

1.1.Характеристика современной системы общего образования в Российской Федерации

Результаты анализа современного состояния российского образования  свидетельствуют о том, что отечественная  образовательная система, демонстрируя внешнюю целостность, сохраняет  внутри себя проблемы и противоречия.

Важным фактором, влияющим на развитие российского образования, продолжает оставаться демографическая  ситуация.

В ближайшие годы последствия  демографического спада будут по-прежнему заметны для различных уровней  системы образования.

Актуальным, особенно в дошкольном образовании, остается неравный доступ к качественному образованию, являющийся одним из факторов, усугубляющих складывающееся социальное неравенство.

Результаты исследований (включая международные сравнительные  исследования) свидетельствуют о  наличии определенных проблем в  достижении качества общего и дополнительного  образования.

Особого внимания требует  ситуация, связанная с обеспечением успешной социализации детей с ограниченными  возможностями здоровья, детей-инвалидов, детей, оставшихся без попечения  родителей, а также детей, находящихся  в трудной жизненной ситуации.

В России не сформирована система  целенаправленной работы с одаренными детьми и талантливой молодежью.

Для современного российского  образования характерно несогласование номенклатуры предоставляемых образовательных  услуг и требований к качеству и содержанию образования со стороны  рынка труда. Наиболее явно это выражено в профессиональном и непрерывном  образовании.

Использование в образовании  информационных коммуникационных технологий и электронных образовательных  ресурсов носит сегодня большей  частью эпизодический характер. Целостная электронная образовательная среда как фактор повышения качества образования пока не создана.

Таким образом, на сегодняшний  день система общего образования  имеет следующие проблемы.

1. В системе образования  сохраняется большое число преподавателей  пенсионного возраста.

2. Особого внимания требует  ситуация, связанная с обеспечением  успешной социализации детей  с ограниченными возможностями  здоровья, детей-инвалидов, детей,  оставшихся без попечения родителей,  а также детей, находящихся  в трудной жизненной ситуации.

3. В России не сформирована  система целенаправленной работы  с одаренными детьми и талантливой  молодежью.

4. Для современного российского  образования характерно несогласование  номенклатуры предоставляемых образовательных  услуг и требований к качеству  и содержанию образования со  стороны рынка труда. Наиболее  явно это выражено в профессиональном  и непрерывном образовании.

5. Использование в образовании  информационных коммуникационных  технологий и электронных образовательных  ресурсов носит сегодня большей  частью эпизодический характер. Целостная электронная образовательная  среда как фактор повышения  качества образования пока не  создана.

На решение вышеназванных  проблем направлена федеральная  целевая программа развития образования  Российской Федерации на 2011-2015 годы.

В Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1663-р  Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации  на период до 2012 года: Распоряжение Правительства  РФ от 17 ноября 2008 г. N 1663-р (в ред. от 8 августа 2009 г. № 1120-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 48. Ст. 5639., приоритетными направлениями в сфере образования определены приведение содержания и структуры профессиональной подготовки кадров в соответствие с современными потребностями рынка труда и повышение доступности качественных образовательных услуг.

Цель и задачи Программы О Федеральной целевой программе развития образования на 2011 - 2015 годы: Постановление Правительства РФ от 07.02.2011 N 61 (ред. от 20.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1377., учитывая сроки ее реализации (до 2015 года), соответствуют Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 47. Ст. 5489. года и Основным направлениям деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года.

Направление, сформулированное властями, - повышение качества общего образования. В первую очередь это  конкретные плановые показатели, достижение которых и будет, по мнению властей, свидетельствовать о качественном системном улучшении. Поэтому сегодня  особо важной видится задача подготовки эффективных управленцев в образовательной  профессиональной среде.

Минобрнауки сформулировало основные направления деятельности, предполагающие модернизацию образовательной системы страны. К особо важным задачам относится подготовка профессиональных кадров для управления образовательными учреждениями. Более того, речь идет о новом качестве менеджмента, новых компетенциях управленческих кадров, позволяющих видеть перспективу развития и образовательной организации, и рынка образовательных услуг в целом. Видеть перспективу, оперативно подстраивать под нее стратегию деятельности и искать альтернативные пути развития. Об этом говорилось в выступлении Материалы к выступлению Министра А.Фурсенко в Совете Федерации Российской Федерации 12 октября 2011 года по вопросу о подготовке педагогических кадров в условиях модернизации страны URL.: http://mon.gov.ru (дата обращения: 08.04.2012) главы Минобрнауки Андрея Фурсенко на 303-м заседании Совета Федерации.

Проектом модернизации предполагается рост заработной платы  учителей системы общего образования, социальная поддержка.

Руководство Министерства образования и науки Российской Федерации предполагает следующую  причинно-следственную связь: повышение  зарплаты учителей (при выдержанном  соотношении в структуре оплаты труда базовой и стимулирующей  частей) - моральное и материальное стимулирование педагогов - рост заинтересованности педагогов в качестве результатов  их обучающей деятельности - рост престижа профессии учителя. В свою очередь, за этим планируется приток в школы  молодых кадров.

Программа будет реализована  в 2011 - 2015 годах в 2 этапа.

На первом этапе (2011 - 2013 годы) в соответствии с мероприятиями  Программы будут сформированы стратегические проекты развития образования, включающие в себя ряд новых взаимоувязанных  направлений. Эти проекты будут  реализованы субъектами Российской Федерации, образовательными и иными  учреждениями и организациями при  федеральной поддержке с участием профессионального педагогического  сообщества.

В результате выполнения первого этапа будут получены устойчивые модели для дальнейшего  массового внедрения преобразований и оценки их результативности, разработаны  сценарии для различных типов  образовательных учреждений, регионов и социально-экономических условий.

На втором этапе (2014 - 2015 годы) предстоит завершить начатые  на первом этапе стратегические проекты, обеспечив последовательные изменения  в сфере образования на всей территории Российской Федерации. На этом этапе  будут сформированы новые модели управления образованием в условиях широкомасштабного использования информационно-телекоммуникационных технологий, а также определены основные позиции по целям и задачам федеральной целевой программы развития образования на следующий период.

На сегодняшний день уже реализуется часть проектов модернизации общего образования.

Наиболее эффективными среди них является разработка и  внедрение федеральных государственных  образовательных стандартов. С сентября 2011 года все начальные классы обучаются  в соответствии со стандартом второго  поколения.

Активно ведется федеральное  субсидирование регионов.

Средства федеральной  субсидии направляются на софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при реализации комплекса мер по модернизации региональных систем общего образования.

Комплекс мер включает одно или несколько из следующих  мероприятий:

а) приобретение оборудования (учебно-лабораторное, учебно-производственное, спортивное и компьютерное оборудование, оборудование для организации медицинского обслуживания обучающихся, оборудование для школьных столовых);

б) приобретение транспортных средств для перевозки обучающихся;

в) пополнение фондов школьных библиотек;

г) развитие школьной инфраструктуры (текущий ремонт с целью обеспечения  выполнения требований к санитарно-бытовым  условиям и охране здоровья обучающихся, а также с целью подготовки помещений для установки оборудования);

д) повышение квалификации, профессиональная переподготовка руководителей общеобразовательных учреждений и учителей;

е) модернизация общеобразовательных  учреждений путем организации в  них дистанционного обучения для  обучающихся (увеличение пропускной способности  и оплата интернет-трафика, обновление программного обеспечения и приобретение электронных образовательных ресурсов);

ж) осуществление мер, направленных на энергосбережение в системе общего образования Справка по вопросу  «О реализации проекта по модернизации региональных систем общего образования  и повышению заработной платы  учителей URL.: http://мрсо.рф/ (дата обращения: 11.04.2012).

Итак, решение существующих проблем российского образования  будет достигнуто с использованием программно-целевого метода, обеспечивающего  взаимосвязь целей и задач, комплексный  характер и единые подходы к решению  имеющихся проблем. Программа, разработанная  на основе программно-целевого метода, представляет собой комплекс различных  мероприятий, направленных на достижение конкретной цели и решение задач, стоящих перед российским образованием в 2011 - 2015 годах.

1.2 Нормативно-правовые основы управления системой общего образования

Существующая в настоящий момент система источников права, которыми регулируются отношения в области  вузовского и послевузовского образования, включает два уровня нормативно-правового  регулирования: "внутренние", российские нормативные правовые акты, и "внешние", международно-правовые акты.

В свою очередь, система "внутренних" российских актов представлена нормативными правовыми актами, принятыми на федеральном  уровне и включающими федеральные  законы и подзаконные нормативные  акты.

Законодательная основа правового  регулирования отношений в сфере  высшего и послевузовского образования  представлена:

• Конституцией РФ;
• Федеральным законом от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";
• Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании";
• иными "профильными" федеральными законами, т.е. законами, принятыми для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования;
• "непрофильными" законами, содержащими отдельные нормы, регулирующие отношения в сфере образования.

Конституция РФ.

Статья 43 Конституции РФ целиком  посвящена образованию. В ней  закрепляется право каждого на образование. Применительно к высшему образованию  данная норма конкретизируется следующим  образом: "Каждый вправе на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование  в государственном или муниципальном  образовательном учреждении и на предприятии" Конституция РФ. При  этом Российская Федерация "устанавливает  федеральные государственные образовательные  стандарты, поддерживает различные  формы образования и самообразования".

Наряду со ст. 43 отдельные положения, регулирующие отношения в области  высшего и послевузовского образования, содержатся и в других статьях  Конституции Российской Федерации: так, в ст. 72 (п. 1) общие вопросы образования отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; в ст. 114 устанавливается, что Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области образования.

Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и  послевузовском профессиональном образовании".

Принятый через четыре года после  появления базового закона - Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" - Закон о высшем образовании развил, конкретизировал и уточнил основные положения Закона РФ "Об образовании" применительно к сфере высшего  и послевузовского образования.

Федеральный закон "О высшем и  послевузовском профессиональном образовании" регулирует различные виды общественных отношений, связанных с получением высшего профессионального образования, обучения в аспирантуре и докторантуре, присвоением ученых званий и присуждением ученых степеней и т.д. В нем содержатся правовые нормы, регламентирующие следующие  основные направления в сфере  высшего и послевузовского образования:

- система высшего и послевузовского  образования и управление этой  системой;

- статус субъектов учебной и  научной деятельности в системе  высшего и послевузовского образования;

- экономика системы высшего  и послевузовского образования;

- международная и внешнеэкономическая  деятельность высших учебных  заведений.

Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании".

Закон РФ "Об образовании" регулирует систему общественных отношений, складывающихся в образовании, под которым законодатель понимает "целенаправленный процесс  воспитания и обучения человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных  уровней (образовательных цензов)".

В Законе РФ "Об образовании" регламентируются вопросы, общие для всех элементов  и уровней системы образования  в Российской Федерации, а также  содержатся нормы, непосредственно  касающиеся высшего и послевузовского  образовании (например, ст. ст. 24, 25).

Иные "профильные" федеральные  законы.

В системе актов российского  законодательства, регулирующих отношения  в сфере высшего и послевузовского  образования, наряду с Законом о  высшем образовании и Законом  РФ "Об образовании" присутствуют и другие законодательные акты, принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере образования. Например, Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. N 51-ФЗ "Об утверждении  Федеральной программы развития образования", от 12 июля 1995 г.

"Непрофильные" законы, содержащие правовые нормы, которыми  регулируются отношения в сфере  высшего и послевузовского образования.

Эти законы занимают особое место  в механизме правового регулирования  отношений в сфере высшего  и послевузовского образования. Большое количество таких законов, их "разнокалиберность" (в одних  законах содержатся одна, две статьи по образовательной проблематике, в  других - целые главы), частые случаи столкновений норм таких законов  с нормами, содержащимися в "профильных" законах об образовании, - эти и  ряд других причин делают весьма актуальной задачу систематизации законодательства в сфере образования.

Многочисленные "непрофильные" законы можно попытаться объединить, с известной долей условности, в следующие группы:

а) федеральные законы, в которых  регламентируются общие вопросы  организации высшего и послевузовского  образования в Российской Федерации;

б) федеральные законы, в которых  содержатся нормы о специальных  видах (направлениях) образования;

в) федеральные законы, в которых  устанавливаются различные льготы участникам образовательных отношений;

г) федеральные законы, регулирующие трудовые отношения и определяющие порядок социального обеспечения  субъектов образовательных отношений;

д) федеральные законы, регулирующие отношения в сфере экономики и финансов высшего и послевузовского образования.

Подзаконные нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере  высшего и послевузовского профессионального  образования, могут быть объединены по принципу убывания юридической силы в следующие группы.

1. Указы Президента РФ, среди  которых можно выделить:

а) указы, принятые исключительно для  регулирования отношений в сфере  высшего и послевузовского профессионального  образования;

б) указы, содержащие отдельные положения, которые касаются проблематики высшего  и послевузовского профессионального  образования.

2. Постановления Правительства РФ, которые также могут быть посвящены целиком регулированию высшего и послевузовского профессионального образования, либо могут содержать отдельные положения, регулирующие некоторые отношения в сфере высшего и послевузовского профессионального образования.

3. Нормативные правовые акты  федеральных органов исполнительной  власти, принятые по вопросам  высшего и послевузовского профессионального  образования.

Этот многочисленный и разнообразный  массив нормативных правовых актов, в свою очередь, можно условно  объединить в следующие группы:

1) нормативные правовые акты  Министерства образования и науки  РФ; 2) нормативные правовые акты  иных федеральных органов исполнительной  власти, в том числе:

а) "профильные", то есть принятые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в сфере высшего  и послевузовского профессионального  образования;

б) "непрофильные", в которых  содержатся лишь отдельные положения  прямо или опосредованно связанные  с проблематикой высшего и  послевузовского профессионального  образования.

Развитие научных и культурных обменов, академическая мобильность  и интенсификация обменов студентами, а также другие причины, содействующие  расширению международного сотрудничества в сфере образования, обусловливают  неизбежность международно-правовой регламентации  образовательных отношений.

К настоящему времени уже сформировался  значительный блок международно-правовых актов в области образования.

Нормы, регулирующие образовательные  отношения, могут содержаться как  в международных договорах и  соглашениях, регулирующих исключительно  образовательные отношения, так  и в различных договорах и  соглашениях, в которых вопросы  образования затрагиваются прямо  или опосредованно, наряду с другими  вопросами.

Примером последних может служить  Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.). В ст. 13 этого международно-правового  акта закреплено право каждого человека на образование и определены основные гарантии реализации этого права. Другой пример - Конвенция о правах ребенка (принята 20 ноября 1989 г. Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН). Ряд статей этой Конвенции (например, ст. ст. 28, 29, 32, 33 и др.) также затрагивают сферу образования.

Отдельные нормы могут содержаться  не только в двусторонних договорах, но и в многосторонних конвенциях (договорах, соглашениях). Среди последних  можно выделить:

- международно-правовые акты универсального  характера, многие из которых  приняты под эгидой ООН, Организации  Объединенных Наций по вопросам  образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международной организации  труда (МОТ) и т.д;

- так называемые региональные  международно-правовые акты, принятые  в рамках Совета Европы, СНГ,  региональные конвенции ЮНЕСКО;

Нормы, регулирующие образовательные  отношения, могут содержаться в  международно-правовых актах, основное содержание которых непосредственно  не связано со сферой образования: например, Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Разнообразные соглашения по сотрудничеству в сфере образования  заключаются на двустороннем уровне: например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Итальянской Республики о сотрудничестве в области культуры и образования (заключено в Риме 10 февраля 1998 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии о сотрудничестве в области образования, науки и культуры (заключено в Москве 15 февраля 1994 г.); Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о сотрудничестве в области высшего образования (заключено в Ташкенте 27 июля 1995 г.) и др.

На двустороннем уровне вопросы  сотрудничества в сфере образования  могут затрагиваться, помимо межправительственных соглашений в иных правовых и дипломатических  актах, таких как меморандумы, протоколы  и др.

В развитие двусторонних соглашений договаривающиеся стороны могут  принимать программы сотрудничества в сфере образования (например, Программа  сотрудничества в области культуры, образования и науки между  Правительством Российской Федерации  и Правительством Республики Македония  на 2004 - 2006 годы (принята в Москве 16 октября 2003 г.)).

Договоренности о развитии сотрудничества могут достигаться не только на межправительственном, но и на межведомственном (министерском) уровне: Протокол между Министерством образования Российской Федерации и Министерством образования и исследований Румынии о сотрудничестве и обменах в области образования на 2002/2003 и 2003/2004 учебные годы (подписан в Бухаресте 27 марта 2003 г.), Соглашение между Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации и Министерством образования Республики Молдова о сотрудничестве в области дошкольного, общего, начального профессионального и педагогического образования (заключено в Москве 8 октября 1996 г.) и др.

Порядок заключения, выполнения и  прекращения международных договоров  Российской Федерации установлен Федеральным  законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О  международных договорах Российской Федерации". Этот законодательный  акт применяется в отношении  международных договоров Российской Федерации (межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера) независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, протокол и т.д.).

Вместе с тем не все вопросы, относящиеся к международным  договорам, полностью урегулированы  этим законом, поэтому он должен применяться  в единстве с двумя Венскими конвенциями  о праве международных договоров (одна из них - Конвенция 1969 г. - касается договоров с участием государств, другая - Конвенция 1986 г. - договоров  с участием государств и международных  организаций) и нормами международного обычного права, которые регулируют вопросы, не нашедшие разрешения в положениях упомянутых Венских конвенций.

Библиографический список

1. Нормативно-правовые акты в сфере высшего образовния:

1. Конституция РФ

2. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем  и послевузовском профессиональном  образовании";

3. Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании";

4. Международный пакт  об экономических, социальных  и культурных правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966 г.).

5. Конвенция о правах  ребенка (принята 20 ноября 1989 г.  Резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеи ООН)

6. Указ Президента РФ  от 12 апреля 1993г. № 443 (ред. от 23 февраля 2006, с изм. от 14 февраля 2010) "О неотложных мерах государственной поддержки студентов и аспирантов образовательных учреждений высшего профессионального образования"

7. Постановление Правительства  Москвы от 8 июля 2003г. №534-ПП "Об  утверждении положения о порядке  назначения и выплаты именных  стипендий Правительства Москвы  студентам высших учебных заведений"

2. Литература:

1. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право.

2. Лихачев Б.Т. Педагогика. М., 1993.

3. Леднев В.С. Содержание образования: сущность, структура, перспективы. М., 1999

4. Юридическое образование  и наука. 2000. № 1.

5. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. Учебник для вузов. Изд. 2-е перераб. и доп. /Под ред. проф. Стрекозова. М.: Интерстиль, 2001. С.219.

6. Черданцев А.Ф. Теория государства и права. Учебник для вузов. М.: Юрайт-М. 2001.С.221.