Основы муниципальной службы

Содержание

Введение………………………………………………………………………….3

1. Муниципальная служба……………………………………………………….6

1.1 Понятие, принципы и правовое регулирование……………………………6

1.2 Должности и их классификация……………………………………………13

2. Кадры сферы управления…………………………………………………….21

2.1 Признаки, классификация, квалификационные разряды…………………21

2.2 Прием на муниципальную службу и основания ее прекращения……..…29

2.3 Права и обязанности муниципальных служащих ………………………...32

3. Правовой статус служащих…………………………………………………..36

3.1 Поощрения и гарантии ……………………………………………………..36

3.2 Ответственность и взыскания ……………………………………………...41

Заключение………………………………………………………………………43

Список используемой литературы……………………………………………...46

Введение

В 90-е годы активно велись поиски способов формирования и деятельности местной власти. В 1990 г. принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В 1991 г. в РСФСР утвержден Закон о местном самоуправлении, а в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении закреплены в Конституции РФ. (До принятия Конституции РФ 1993 г. понятие муниципальной службы вообще не существовало, а работники местных органов считались государственными служащими. С выделением органов местного самоуправления из системы органов государственной власти вопросы муниципальной службы потребовали правового регулирования). На этой основе 12 августа 1995 г. Государственной Думой был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а в 1998 г. - Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации». В декабре 1999 г. Правительством Российской Федерации принимается Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

Тема курсовой работы «Основы муниципальной службы»                          Актуальность темы исследования. Так как муниципальная служба в Российской Федерации только формируется и испытывает недостаток в кадрах, обладающих современными профессиональными знаниями. Продолжается период становления системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих, несмотря на то, что ограничены финансовые ресурсы, выделяемые на эти цели. Ощущается потребность в развитии профессиональной компетенции, совершенствовании управления профессиональным развитием муниципальных служащих.

Степень научной разработанности. Также все еще остается проблемами неустойчивый характер муниципального управления и несформированность деятельности муниципальной власти в решении главных проблем жизнедеятельности населения. Для их решения необходимо законодательно устанавливать основные положения муниципальной службы. Что, главным образом, и описывает в книге «Муниципальное право России» Постовой Н. В. Он рассматривает данный аспект на основании Федеральных Законов и законодательств субъектов Российской Федерации.

Также следует развивать сферу кадрового потенциала в области муниципального управления. Вести более жесткий отбор на главные должности власти. Позволять населению самому выбирать своих лидеров. Для того чтобы эффективнее функционировала данная система. Об этом наиболее подробно пишет Зотов В. Б. в книге «Система муниципального управления».

Предмет исследования курсовой работы является сама муниципальная служба, а объектом исследования основной кадровый состав, т. е. муниципальные служащие, как главный ее элемент.

Цель исследования. Подробное знакомство со стилем работы местного самоуправления, а также с сущностью муниципальной службы.

Задачи: раскрыть основные проблемы муниципальной службы как профессиональной деятельности, а также развития ее кадрового потенциала.

Методология исследования В своей работе я также использовала Конституцию РФ и комментарий Бархатовой Е. Ю. к ней, Учебные пособия Выдрина И. В., Кокотова А. И. и Кутафина О. Е., Фадеева В. И. по муниципальному праву Российской Федерации, в которых даются основные положения о муниципальной должности, муниципальной службе и муниципальных служащих. Что явилось главной схемой для написания мной данной работы.

Нормативно правовая база. Федеральный закон от 08.01.98 №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», который устанавливает общие принципы организации муниципальный службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. Закон РФ от 06.07.91 №15509 -1 «О местном самоуправлении в РФ», Законом Московской области от 24.07.2007 №137/2007 - ОЗ. (ред. от 11.11.2011) «О муниципальной службе в Московской области», Конституция РФ.

Эмпирическая база.

1. Муниципальная служба

Органы местного самоуправления - самостоятельная часть профессионального публично - властного аппарата страны. Это накладывает свой отпечаток на характер деятельности людей, работающих в этих органах и реализующих их полномочия. Названная деятельность, именуемая службой, понимается как один из видов платной общественно полезной активности, состоящей в управлении, его обслуживании (делопроизводственном, техническом и др.) или социально-культурном обслуживании людей .

Служба в органах местного самоуправления именуется муниципальной службой. Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы является Федеральный закон от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 224., положения которого детализируется в законодательстве субъектов Федерации. (Правда, во многих субъектах Федерации соответствующие законы были приняты ранее федерального акта.)

1.1 Понятие, принципы и правовое регулирование

Муниципальная служба - новый вид службы в Российской Федерации.

До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие «муниципальной службы» в законодательстве не использовалось, ибо: служащие местных органов власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими.

Учреждение муниципальной службы, обособление ее от государственной службы обусловлено формированием в России местного самоуправления как специфического уровня власти, особой формы публичной власти. Вместе с тем первые законы о местном самоуправлении - об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР и о местном самоуправлении в РСФСР - не использовали понятие «муниципальная служба».                                                                                                                Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.              Конституция РФ с целью обеспечения самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов местного самоуправления установила, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Эта норма в совокупности с другими конституционными положениями о местном самоуправлении (ст. 3, 130, 131, 132, 133 и др.) послужила основой для формирования модели местного самоуправления, которая существенно отличается от той, что была закреплена в Законе РСФСР о местном самоуправлении. Тем самым были заложены правовые основы для учреждения нового вида служебной деятельности в нашем обществе: муниципальной службы.

В соответствии с Конституцией РФ законодательство разграничивает государственную службу и муниципальную службу: Федеральный закон от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» определяет государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Согласно же Закону об общих принципах организации местного самоуправления муниципальная служба - это профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации устанавливает Закон об основах муниципальной службы. В соответствии с ним муниципальная служба осуществляется на муниципальных должностях, не являющихся выборными. Муниципальной службе присущи следующие отличительные черты и признаки, которые предопределяются конституционным статусом местного самоуправления, его местом и ролью в системе народовластия.

1. Муниципальная служба учреждается и функционирует в сфере публичной власти, ибо муниципальная деятельность является публично-властной деятельностью. Эта черта муниципальной службы сближает ее с государственной службой, тоже относящейся к сфере публичной власти. Муниципальная власть (местное самоуправление) и власть государственная - формы публичной власти.

2. Муниципальная служба имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления. К ним относится, прежде всего, обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, что предполагает наличие системы эффективного функционирования демократических институтов управления, позволяющих выражать интересы и волю местного населения. Важную роль в этой системе играет муниципальная служба, которая выполняет роль одной из гарантий самостоятельности местного самоуправления.                                                                                    К основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.                                                                                                                              На муниципальную службу возлагается основная тяжесть работы по подготовке, принятию, исполнению и контролю решений органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что в ведении муниципальных образований находятся не только вопросы местного значения, но и отдельные государственные полномочия, которыми, согласно ст. 132 Конституции РФ, могут наделяться законом органы местного самоуправления.                                                                                                                               Муниципальная служба призвана также стоять на защите прав и законных интересов муниципального образования, его населения. Государство устанавливает конституционный запрет на ограничение прав местного самоуправления, гарантирует его право на судебную защиту, которое должны использовать органы местного самоуправления в случае нарушения полномочий местного самоуправления, законных интересов населения муниципального образования.

3. Система правового регулирования муниципальной службы имеет три уровня: федеральный, субъектов РФ и муниципальный. Это, конечно, не может не обусловливать при наличии общих основ определенные различия в статусе муниципальных служащих различных муниципальных образований.

4. Вопросы формирования личного состава муниципальной службы, аттестации муниципальных служащих, а также и некоторые другие решаются муниципальными образованиями самостоятельно на основе законодательства о муниципальной службе и ее собственных нормативных правовых актов.

5. Правовой статус муниципального служащего и правовой статус государственного служащего имеют общие черты: стаж муниципальной службы приравнивается к стажу государственной службы; на муниципального служащего в области пенсионного обеспечения в полном объеме распространяются права государственного служащего и т. п.

6. Финансирование муниципальной службы осуществляется за счет средств местного бюджета. При этом минимально необходимые расходы муниципальных образований на муниципальную службу должны учитываться органами государственной власти (федеральными и субъектов Федерации) при определении минимальных местных бюджетов.

Муниципальная служба основана на следующих основных принципах, закрепляемых Законом об основах муниципальной службы:

1) принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Он вытекает из ч. 2 ст. 4 Конституции РФ и является общим для организации и деятельности государственной, муниципальной и иных видов служебной деятельности в нашем государстве;

2) принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Как известно, Конституция РФ (ст. 2) признает человека, его права и свободы высшей ценностью, а согласно ст. 18 права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют деятельность местного самоуправления, а значит, и муниципальных служащих;

3) принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, его самостоятельность (ст. 12). Муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью. Это самостоятельный институт местного самоуправления. Органы государственной власти не вправе вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые закон относят к ведению муниципальных образований. Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены лишь органами и должностными лицами, их принявшими, либо призваны недействительными решением суда. Самостоятельность местного самоуправления призвана обеспечить возможность муниципальным образованиям, «не нарушая более общих законодательных положений», как провозглашает ст. 6 Европейской Хартии местного самоуправления, самим «определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление»;

4) принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих. Он требует от муниципальных служащих знать свои права и обязанности, повышать уровень своих профессиональных знаний и навыков;

5)принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащие исполнение своих должностных обязанностей, призванный обеспечить дисциплину в деятельности муниципальных служащих, формирование чувства их личной ответственности за порученное дело;

6) принцип равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой. Он основан на конституционных положениях о равноправии граждан: граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления, в том числе и право на равный доступ к муниципальной службе независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом необходимо отметить, что данный принцип следовало бы закрепить в Конституции РФ: в настоящее время ст. 32 Конституции РФ устанавливает право равного доступа лишь к государственной службе;

7) принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций, предполагающий единство основ правового статуса муниципальных служащих: общие перечни ограничений, связанных с муниципальной службой, гарантий и т. д. Данный принцип отражает особенности правового регулирования муниципальной службы не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов РФ, а также муниципальных образований, что позволяет в полной мере учитывать при организации муниципальной службы, ее регулировании исторические и иные местные традиции;

8) принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих призван обеспечить стабильность кадров в органах местного самоуправления, а также защитить муниципальных служащих от политической конъюктуры, от произвола руководителя, гарантировать муниципальному служащему соответствующие условия работы, пенсионное обеспечение, помощь семье муниципального служащего в случае его смерти, связанной с исполнением им должностных обязанностей, и т.д.;

9) принцип внепартийности муниципальной службы имеет целью не допустить перехода муниципальной службы под контроль политических организаций.

Муниципальная служба в Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами об общих принципах организации местного самоуправления и об основах муниципальной службы и др., конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к ведению органов государственной власти Российской Федерации «регулирование основ муниципальной службы» (ст. 4). Это предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, каковы основы статуса муниципальных служащих и т.д. Все эти положения закреплены в Законе об основах муниципальной службы.

К компетенции органов государственной власти субъектов Федерации относится законодательство о муниципальной службе (ст. 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).                                          Законодательное регулирование вопросов муниципальной службы осуществляется субъектами Федерации в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.                                                                                                  Законодательство субъектов Федерации включает, как правило, не только законы о муниципальной службе, но и законы об аттестации муниципальных служащих, о системе оплаты труда муниципальных служащих. Законами субъектов Федерации утверждаются реестры муниципальных должностей муниципальной службы, устанавливается соотношение муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы РФ с учетом квалификационных требований, предъявляемых к соответствующим должностям муниципальной и государственной службы.                            Законодательство о муниципальной службе относит к ее правовой основе уставы муниципальных образований, а также иные нормативные правовые акты муниципальных образований.                                                                                    В соответствии с законодательством муниципальные образования определяют порядок прохождения муниципальной службы, требования к муниципальным должностям, права и обязанности, виды поощрений муниципального служащего и др.

1.2 Должности и их классификация

Итак, под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными (ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998г.). При этом ст. 1 Закона определяет, что муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за выполнение этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Служебная деятельность осуществляется на основе замещения должности - необходимого элемента любой управленческой структуры, включая и структуру местного самоуправления. Муниципальная должность, определение который дает Закон об основах муниципальной службы, характеризуется следующими признаками:

1) она устанавливается уставом муниципального образования, иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с законом субъекта РФ;

2) она предполагает ответственность за исполнение связанных с ней обязанностей;

3) она замещается на постоянной основе в установленном законом порядке;

4) с ней связан определенный комплекс обязанностей и соответствующих им прав, необходимых, чтобы обеспечить осуществление задач и функций местного самоуправления.

Закон подразделяет все муниципальные должности на два вида:

· выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительных или иных выборных органов местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов (председатель представительного органа местного самоуправления и др.). Статус лиц, замещающих выборные муниципальные должности, Законом об основах муниципальной службы не устанавливается, ибо муниципальная служба осуществляется на муниципальной должности, не являющейся выборной;

· иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора - муниципальные должности муниципальной службы.

Закон, определяя муниципальную должность, подразделяет их также на две группы: а) должности с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения; б) должности с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий органов местного самоуправления.

В первом случае речь идет о должностях выборных лиц местного самоуправления, т.е. должностных лиц, избранных населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенных согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения.                                                        Во втором случае имеются в виду должности муниципальной службы, т.е. должности в органах местного самоуправления. Лица, их замещающие - муниципальные служащие, - осуществляют профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.                                                                                                                                                          Таким образом, муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Федеральный законодатель помимо понятий «муниципальная служба», «муниципальная должность» вводит понятие «муниципальный служащий». Итак, федеральный законодатель рассматривает как муниципальную службу только профессиональную деятельность на так называемых иных муниципальных должностях. В ч. 2 ст. 2 анализируемого Закона указывается, что статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления данным Законом не устанавливается. Думается, что это не совсем оптимальный подход. Выборный характер ряда муниципальных должностей предопределяет только особенности правоположения замещающих их лиц как муниципальных служащих. К примеру, тот же глава муниципального образования наделен законодательно закрепленными за ним властными полномочиями, но он же обладает правами и обязанностями по службе, относящимися к сфере трудового права (право на денежное содержание, на отпуск, на пенсионное обеспечение; обязанность представлять необходимые документы в кадровую службу соответствующих органов местного самоуправления и т. д.). Поэтому вполне логично в сфере муниципальной службы распространять на лиц, занимающих выборные муниципальные должности, общий правовой статус муниципальных служащих с необходимыми изъятиями из него и дополнением его особыми служебными правами, обязанностями названных лиц. А вот последние как раз и стоит закреплять не в нормативных правовых актах, специально посвященных вопросам муниципальной службы, а в актах о статусе депутатов, глав муниципальных образований и т. п. К особенностям прохождения службы главами муниципальных образований относится, например, то, что они вступают в должность на основании собственных актов и актов об их избрании, принимаемых соответствующими избирательными комиссиями; не присвоение им квалификационных разрядов, отсутствие практики их аттестации; особый порядок их увольнения как выборных должностных лиц.              Постоянный, профессиональный характер деятельности муниципальных служащих на муниципальных должностях означает включение упомянутых должностей в штатное расписание соответствующих органов местного самоуправления. Штатное расписание должностей муниципальной службы устанавливается, как правило, главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования. Однако в штатное расписание в целях технического обеспечения деятельности муниципальных органов могут включаться должности, не относящиеся к муниципальным должностям .

Классификация муниципальных должностей устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации. Федеральный закон от 8 января 1998г. нацеливает субъектов Федерации на проведение соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы Российской Федерации с учетом квалификационных требований, предъявляемых к должностям муниципальной и государственной службы (п. 2 ст. 8). Соотносимость государственных и муниципальных должностей необходима уже потому, что между государственной и муниципальной службами нет и не может быть жесткой границы. Для муниципальных служащих переход на государственную службу часто означает профессиональный и кадровый рост. Но такой переход не должен означать, что человек вынужден начинать все сначала, теряя, например, прежний стаж муниципальной службы. Этот стаж необходимо перевести в стаж государственной службы, исходя из заранее веденных критериев.

Согласно Закон Московской области от 24.07.2007 N 137/2007-ОЗ (ред. от 11.11.2011) "О муниципальной службе в Московской области"
Статья 5. Классификация должностей муниципальной службы:

1. Должности муниципальной службы подразделяются на категории и группы.

2. Должности муниципальной службы подразделяются на следующие категории:

1) руководители - должности руководителей администраций муниципальных образований и их заместителей,

должности заместителей глав администраций муниципальных образований, должности руководителей органов

местного самоуправления, образованных в соответствии с уставами муниципальных образований и их

заместителей, должности руководителей органов администраций муниципальных образований и их

заместителей, должности управляющих делами администраций муниципальных образований, должности

руководителей структурных подразделений в Совете депутатов муниципального образования, должности

руководителей структурных подразделений и их заместителей в органах местного самоуправления,

образованных в соответствии с уставами муниципальных образований, замещаемые на определенный срок

полномочий или без ограничения срока полномочий;

2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения

полномочий лица, замещающего муниципальную должность, замещаемые муниципальными служащими на

определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанного лица;

3) специалисты - должности, устанавливаемые для профессионального, а также организационного,

информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения

исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального

образования, замещаемые без ограничения срока полномочий.

3. Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

высшие должности муниципальной службы;

главные должности муниципальной службы;

ведущие должности муниципальной службы;

старшие должности муниципальной службы;

младшие должности муниципальной службы.

4. Должности категории "руководители" подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей

муниципальной службы.

5. Должности категории "помощники (советники)" подразделяются на ведущую группу должностей

муниципальной службы.

6. Должности категории "специалисты" подразделяются на ведущую, старшую и младшую группы должностей

муниципальной службы.

7. Должности муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с

Реестром должностей муниципальной службы в Московской области, утвержденным настоящим Законом.

Закон об основах муниципальной службы предусматривает установление законами субъектов Федерации соотношения муниципальных должностей муниципальной службы и государственных должностей государственной службы. При этом учитываются квалификационные требования, предъявляемые к соответствующим должностям муниципальной и государственной служб.                                                                                                  Приведенная классификация должностей дается в законодательном утверждаемом едином реестре. Думается, что перечни должностей каждой категории и вида, содержащиеся в реестре, не могут рассматриваться как закрытые и исчерпывающие. В реестре более важны не перечни конкретных должностей, а принципы разделения последних на отдельные категории и виды.