Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Основы приватизации государственного и муниципального имущества

ОГЛАВЛЕНИЕ

Стр.

ВВЕДЕНИЕ 3

ГЛАВА I. ОСНОВЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

Понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества 5
Историко-правовые аспекты развития приватизации 9
Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества 14

ГЛАВА II. РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

2.1 Гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности 21

2.2 Правовые проблемы приватизации жилых помещений 22

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ 36

ВВЕДЕНИЕ

Жилищные права граждан являются одними из наиболее значимых в системе прав человека на современном этапе развития государства. Экономическая ситуация в нашей стране на сегодняшний день такова, что для многих граждан приобретение жилого помещения в собственность является либо крайне затруднительным с финансовой точки зрения либо вообще невозможным в силу низкого уровня доходов и высокого уровня стоимости жилья.

Приватизация жилых помещений государственного и муниципального фонда, введенная законодателем в 1991 году, стала одним из наиболее распространенных оснований возникновения права собственности граждан на жилые помещения. С момента принятия первой редакции Закона РФ «О приватизации жилищного фонда Российской Федерации» порядок и условия бесплатной передачи в собственность физических лиц неоднократно изменялись и дополнялись. За время действия данного закона был принят новый Жилищный кодекс Российской Федерации, что существенным образом повлияло на статус различных видов жилищного фонда, а как следствие, и на правила их приватизации.

Приватизация государственного и муниципального имущества должна была ликвидировать монополию государственной собственности на средства производства, создать условия для развития производства, основанного на частной собственности. Целями приватизации являлись создание эффективной, социально ориентированной рыночной экономики, повышение активности субъектов хозяйствования, развитие конкуренции между ними и, как следствие, повышение производительности труда, расширение и совершенствование производства.

Безусловно, в условиях развивающихся рыночных отношений государство оставит в своих руках предприятия, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности, а также, возможно, самые крупные предприятия, через которые возможно (помимо мер государственного регулирования) влияние на экономическое развитие страны.

В связи с тем, что законодателем был установлен срок окончания действия права граждан на бесплатную приватизацию занимаемых ими помещений, в последние несколько лет количество судебных споров о праве на приватизацию жилых помещений значительно возросло, что, в свою очередь, обозначило ряд проблем в правоприменительной практике и различия в подходах к толкованию норм законодательства.

Актуальность темы обусловлена тем, что тщательно подготовленная, неторопливая приватизация других потенциально конкурентоспособных государственных предприятий может благотворно сказаться на экономике в целом — повысить эффективность производства, а также уменьшить нагрузку на малочисленные, зачастую непрофессиональные, управленческие кадры государства и муниципальных образований.

Цель работы – анализ теоретических и практических аспектов правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества.

Задачи:

рассмотреть развитие и понятие режима жилищных отношений граждан;

рассмотреть теоретические основы приватизации государственного и муниципального имущества (гражданско-правовой режим права государственной и муниципальной собственности; понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества; принципы приватизации государственного и муниципального имущества);

проанализировать становление законодательного регулирования приватизации государственного и муниципального имущества (историко-правовые аспекты развития приватизации; законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества;

раскрыть проблемные вопросы правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества).

ГЛАВА I. ОСНОВЫ ПРИВАТИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО ИМУЩЕСТВА

1.1 Понятие признаки и способы приватизации государственного и муниципального имущества

Дискуссионным является вопрос о понятии приватизации государственного и муниципального имущества. Как отмечает В.П. Камышанский, «ученые выдвигают обширный список действий, которые могут быть квалифицированы как приватизация»¹.

Ее понимают как стратегию и методы, имеющие целью передачу системы производства или системы обеспечения общественных нужд от правительственных (государственных) органов к частному сектору, либо исходят из того, что приватизация представляет собой не только передачу материальных средств, систем производства и обеспечения от государственных компаний частным корпорациям и лицам, но и процесс усиления роли рынка за счет ослабления системы государственного регулирования, либо она представляется как трансформация государственной собственности в частную, негосударственную.

В законодательстве РФ определение понятия «приватизация» претерпевало изменения. Так, в соответствии со ст. 1 Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» приватизация государственных и муниципальных предприятий представляла собой приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность значительного числа объектов.

Согласно Законам о приватизации 1997 г. и 2001 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Очевидно, основным признаком приватизации является ее возмездный характер.

Вместе с тем понятие «приватизация» имеет многоаспектное значение. Оно рассматривается и как основание прекращения права государственной и муниципальной собственности, и как основание возникновения права частной собственности, и как способ распоряжения государственным и муниципальным имуществом.

Существует мнение о том, что приватизация представляет собой определенную деятельность. Как отмечает В.П. Камышанский, «приватизация представляет собой возмездную, если иное не предусмотрено законом, организованную и целенаправленную деятельность по передаче объектов государственной и муниципальной собственности в собственность граждан и юридических лиц, осуществляемую по решению и при непосредственном участии специальных органов в определенное время, в установленном порядке и формах»².

В широком смысле приватизация представляет собой деятельность, совершаемую в установленные законом сроки, порядке и формах. Однако эта деятельность приводит к изменению правоотношений собственности, то есть к определенным правовым последствиям. В связи с этим в юридической литературе «возник вопрос о том, что в данном случае должно быть признано сделкой: весь процесс приватизации либо непосредственно договор, заключаемый с приобретателем имущества»³.

Согласно ст. 8 ГК РФ основаниями возникновения гражданских прав и обязанностей наряду с другими являются сделки, акты государственных органов и органов местного самоуправления.

Исходя из понятия приватизации государственного или муниципального имущества, можно выделить следующие признаки приватизации. Во-первых, это принадлежность приватизируемого имущества к государственной или муниципальной собственности. Поэтому не будет приватизацией отчуждение обществом, имеющим в качестве единственного участника государство или муниципальное образование, своего имущества, т.к. с момента формирования уставного капитала юридического лица внесенное в оплату уставного капитала учредителями имущество является собственностью самого общества. Во-вторых, покупателем приватизируемых объектов могут быть только субъекты частной собственности. Поэтому передача государственного (муниципального) имущества от одного государственного (муниципального) унитарного предприятия другому не является приватизацией имущества. В-третьих, обязательным признаком приватизации является ее возмездность. Законодательно установлено только возмездное отчуждение государственной и муниципальной собственности. В связи с этим утратили силу действовавшие до Закона о приватизации 1997 года положения законодательства, предусматривающие безвозмездное получение определенного количества акций членами трудового коллектива приватизируемого предприятия согласно так называемому первому варианту льгот.

Четвертым признаком можно назвать законодательное требование отчуждения государственного или муниципального имущества только способами, установленными законом.

Так, исходя из понятия приватизации, определенного в статье 1 ФЗ от 21.12.2001 № 178—ФЗ как продажа государственного и муниципального имущества в собственность физических и (или) юридических лиц, суд истолковал соответствующие положения договора аренды нежилого помещения как условие о его выкупе, в связи с чем пришел к выводу о наличии у организации права на выкуп спорного нежилого помещения.⁴

В Федеральном Законе от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» года предусматриваются следующие способы приватизации⁵:

— преобразование предприятия в открытое акционерное общество;

— преобразование предприятия в общество с ограниченной ответственностью;

— продажа государственного или муниципального имущества на аукционе;

— продажа акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе;

— продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;

— продажа за пределами территории Российской Федерации находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ;

— продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг;

— продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения;

— продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены;

— внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ;

— продажа акций открытых акционерных обществ по результатам доверительного управления. ⁶

Таким образом, приватизацией государственного и муниципального имущества называется возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц (частную собственность) установленными законодательством о приватизации способами.

1.2 Историко-правовые аспекты развития приватизации

В настоящее время актуальность с теоретической и практической точек зрения приобретает вопрос, связанный с правовым анализом процесса приватизации и его правовых последствий. Примечательно, что ст. 217 «Приватизация государственного и муниципального имущества» ГК РФ расположена в главе 13 «Общие положения» раздела II «Право собственности и другие вещные права» и не названа в числе оснований возникновения или прекращения права собственности. Во многом это объясняется тем, что приватизация является основанием прекращения права собственности на объекты государственного и муниципального имущества и возникновения права частной собственности физических и юридических лиц.

На наш взгляд, правовой анализ последствий процесса приватизации государственного и муниципального имущества имеет особое значение по следующим причинам: во-первых, для выявления недостатков правового регулирования отношений, связанных с передачей государственного и муниципального имущества в частную собственность; во-вторых, для определения возможности и целесообразности использования этого института в дальнейшем; в—третьих, для устранения недостатков и пробелов в действующих нормативных правовых актах и принятия новых (необходимых).

Кроме того, правовой анализ указанных отношений позволяет выявить механизм взаимодействия публично-правовых образований как собственников государственного и муниципального имущества.

Правовой анализ приватизации государственного и муниципального имущества невозможен без исследования историко-правовых аспектов ее развития. Некоторые авторы выделяют следующие этапы приватизации: 1) спонтанная (1987 — 1991 гг.); 2) массовая (1992 — 1994 гг.); 3) денежная (1994 — 1997 гг.); 4) залоговые аукционы (1995 — 1996 гг.); 5) точечная (2001 г. — по настоящее время)⁷.

Особенностью первых четырех этапов приватизации является то, что они начались значительно раньше принятия основных законодательных актов, необходимых для осуществления соответствующих мероприятий. Такие нормативные правовые акты, как Федеральный закон «Об акционерных обществах» (1995 г.), Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» (1996 г.), Федеральный закон «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг» (1999 г.), Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (1999 г.) и др., были приняты уже после окончания залоговых аукционов.⁸

Спонтанная приватизация заключалась в присвоении прибыли руководством предприятий, переводе активов в организуемые при предприятиях кооперативы, создании новых предприятий внутри страны, учреждении холдингов и системы перекрестного участия в собственности между предприятиями⁹. Таким образом, многие предприятия стали частной собственностью еще в 1992 г., то есть до официального начала приватизации.

В этот период было принято Постановление Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1104—1 «О мерах по подготовке процессов приватизации государственного и муниципального имущества на территории РСФСР». Однако данным правовым актом был введен такой порядок приватизации государственного имущества, который фактически нельзя было осуществить. Так, продажа разрешалась исключительно на аукционах, с предварительным оповещением населения за 15 дней до аукциона. При этом трудовые коллективы пользовались преимущественным правом покупки. Но механизм реализации таких продаж не предусматривался¹⁰. Поэтому следующим этапом законодательного регулирования приватизации стал Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. № 1531—1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации». В нем устанавливался перечень государственных органов, уполномоченных проводить приватизацию. Так, были созданы две государственные структуры, ответственные за осуществление приватизации: Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом и Российский фонд федерального имущества. Для приватизации каждого предприятия создавалась комиссия, состоявшая из представителей фондов на региональном и местном уровнях, которые и выступали в качестве продавцов государственного имущества. Кроме того, данный Закон регламентировал порядок и способы приватизации государственных и муниципальных предприятий, закреплял льготы работникам приватизируемых предприятий, формулировал гарантии прав участников процесса приватизации.

Однако Закон вступал в силу с момента принятия Государственной программы приватизации, устанавливающей цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации. Лишь Указом Президента РФ от 29 декабря 1991 г. № 341 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» были утверждены Основные положения программы приватизации на 1992 г. Этот нормативный правовой акт стал основным документом, регулирующим массовую приватизацию 1992 — 1994 гг.

Согласно Программе крупные предприятия должны были преобразовываться в открытые акционерные общества, а затем приватизироваться комбинированным способом: в процессе привилегированного выкупа акций работниками, а также ваучерных аукционов. «Предусматривалась следующая последовательность: сначала закрытая подписка работников на акции и ваучерный аукцион, и только потом открывался доступ для внешних инвесторов. Единая и обязательная квота в 29 процентов акций выделялась для продажи на ваучерном аукционе. Это соотношение часто не соблюдалось: в среднем только 18,9 процента всех акций было выставлено на аукционную продажу»¹¹.

Основная задача приватизации на данном этапе — создание широкого круга собственников посредством безвозмездной передачи государственной собственности. Однако эта задача так и не была достигнута. В частности, Н. Петраков, анализируя последствия ваучерной приватизации, отмечает: «Первая странность этой бумаги (ваучера) заключалась в том, что, будучи выданной государством и под гарантии государственной собственности, она не принималась этим государством к оплате, то есть не обменивалась по номиналу на рубли. Вторая странность ваучера состояла в том, что его можно было обменять на акции только строго ограниченного круга предприятий. При этом государство не обеспечивало своих граждан информацией об экономическом положении приватизируемых предприятий»¹².

Ваучерная приватизация осуществлялась в соответствии с Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации», срок которой истекал 30 июня 1994 г. Некоторые ваучерные аукционы были проведены с нарушением действовавшего законодательства РФ. Скажем, ВАЗ самостоятельно организовал аукцион по продаже своих акций. «Газпром» позволил участвовать в аукционе только индивидуальным инвесторам, исключив тем самым зарубежных инвесторов и профессиональных игроков. Цена акций на аукционах была сильно занижена. В большинстве приватизированных фирм ваучер конвертировался в акции на сумму 20 дол., так что совокупная стоимость российской промышленности составила менее 12 млрд. дол., а это меньше капитализации одной американской фирмы¹³.

Отмеченные аспекты касаются прежде всего федерального уровня. Однако процесс приватизации активно развивался и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Следует указать, что приватизация в субъектах РФ была юридически связана с федеральным законодательством, которое в свою очередь не учитывало специфику субъектов РФ.

При этом приватизация осуществлялась в отсутствие федерального закона о национализации и муниципализации, федерального закона о порядке разграничения собственности на федеральную, собственность субъектов РФ и муниципальную. Естественно, что это создавало предпосылки для бесконтрольного распоряжения многими объектами государственной и муниципальной собственности. Как указывает С.Н. Рябухин, «во многих регионах массовая приватизация прошла на фоне отсутствия законодательных актов регионального уровня. Так, в Сахалинской области законодательные акты, регулирующие отношения в области приватизации, не принимались до 1999 г. В ряде субъектов РФ (Рязанской, Тверской областях и др.) на основании нормативных правовых актов индивидуального характера фактически решения о приватизации объектов государственной собственности принимались главами администраций»¹⁴.

Таким образом, массовая приватизация не предоставила приватизированным предприятиям никаких дополнительных инвестиционных ресурсов, равно как и не принесла денежных доходов, что обусловило переход к следующему этапу приватизации — денежной.

Для осуществления денежной приватизации требовались изменения в законодательстве РФ. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года». Программа приватизации предполагала продажу активов на аукционах за деньги.

Однако необходимые условия проведения денежной приватизации не были обеспечены. Как отмечают П. Эгион и О. Бланшард, правовые основы приватизации заключаются в следующем:

а) работники совершают сделки с акциями анонимно;

б) регистрации акций на предприятии следует избегать;

в) покупки акций работников менеджерами должны быть ограничены или запрещены;

г) как можно большее количество акций следует продать аутсайдерам.¹⁵

В России такие правовые гарантии созданы не были. В результате большинство акций скупали генеральные директора, менеджеры, одновременно являясь собственниками учрежденных ими же «внешних» компаний.

1.3 Законодательство Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества

Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий осуществляется нормативными актами различного уровня: федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ. Законодательство о приватизации имеет определенную специфику, регулируя отношения, в которых государство играет главенствующую роль. Эта роль проявляется также и в том, что нормы законодательства о приватизации, как правило, императивны и имеют приоритетное значение по отношению к нормам гражданского права при регулировании соответствующих отношений.

Основу правового регулирования приватизации составляют федеральные законы о приватизации: 1991, 1997 и 2001 гг. Правовой основой осуществления приватизации государственных предприятий стал вышеупомянутый Закон 1991 г., которым определялись порядок и способы приватизации, льготы, предоставляемые при приватизации, основания и порядок признания недействительными сделок приватизации и многие другие вопросы.

Закон 1991 г. выделял следующие условия приватизации государственных предприятий: 1) нахождение приватизируемого объекта в государственной (муниципальной) собственности; 2) принадлежность покупателя к субъектам частной собственности; 3) возмездный характер приобретения приватизируемых объектов.

Как правило, приватизация предприятий носила возмездный характер, т.е. приобретение объектов приватизации осуществлялось за плату. Исключением из общего правила стало их приобретение за приватизационные чеки, бесплатно распространяемые среди населения.

Закон 1991 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 123—ФЗ «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», существенно изменившего понятие и условия приватизации.

Основные изменения порядка приватизации заключались в числе прочего в следующих принципах: обязательная возмездность приватизации; законодательное определение способов приватизации; принятие государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации в форме федерального закона; существенное изменение некоторых способов приватизации. Так, приватизация путем приобретения государственных и муниципальных предприятий по конкурсу заменена на продажу государственного или муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями; ужесточение правовых последствий несоблюдения законодательства о приватизации покупателями государственного имущества, в том числе ограничение прав победителя коммерческого конкурса, изменение момента перехода права собственности на приватизируемое имущество.¹⁶

Закон 1997 г. утратил силу в связи с принятием 21 декабря 2001 г. Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», вступившего в силу с 27 апреля 2002 г., по истечении трех месяцев с момента его опубликования. Сохранив существовавшее в законодательстве понятие приватизации, новый Закон отграничил приватизацию государственного имущества от иных способов его передачи в частную собственность, например на основании судебного решения, а также изменил порядок и способы приватизации предприятий. Из числа способов приватизации исключен один из основных и первоначальных ее способов — выкуп арендованного государственного или муниципального имущества, но в то же время добавлены новые способы приватизации, такие как: продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ; продажа акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг; продажа указанного имущества посредством публичного предложения; продажа государственного или муниципального имущества без объявления цены. Изменен статус программы приватизации: прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества подлежит ежегодному утверждению Правительством РФ.

Цели, приоритеты и ограничения при проведении приватизации в Российской Федерации устанавливались Государственной программой приватизации. В период приватизации существовало три программы приватизации: на 1992—1993 гг., на 1994 г. и на период после 1994 г. Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. утверждена постановлением Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 г. № 2980—1 (с изм. от 25 декабря 1992 г. и от 1 июля 1993 г.) и применялась как в 1992, так и в 1993 г. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» была утверждена новая программа приватизации, введенная в действие с 1 января 1994 г. Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» были установлены цели и порядок применения положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284, после завершения срока действия приватизационных чеков.¹⁷

Программы приватизации устанавливали классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставляемые при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации.

Основы приватизации государственного и муниципального имущества 📙 Курсовая → 🆔 163273