Основы принципа разделения властей

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Теория разделения властей  была создана несколькими исследователями  политики: идея высказывалась Аристотелем, теоретически была развита и обоснована Джоном Локком (1632-1704 гг.), в классическом виде она была разработана Шарлем Луи Монтескье (1689—1755 гг.) и в ее современной форме – Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном, Джоном Джеем -авторами «Федералиста» (серии статей, выходивших под общим заголовком в ведущих газетах Нью-Йорка в период обсуждения американской Конституции 1787 г., в которых пропагандировалось единство США на федеративной основе).

Основные положения  теории разделения властей следующие:

- разделение властей  закрепляется конституцией;

- согласно конституции  законодательная, исполнительная  и судебная власти предоставляются различным людям и органам;

- все власти равны  и автономны, ни одна из них  не может быть устранена любой другой;

- никакая власть не  может пользоваться правами, предоставленными  конституцией другой власти;

- судебная власть действует  независимо от политического влияния, судьи пользуются правом длительного пребывания в должности. Судебная власть может объявить закон недействительным, если он противоречит конституции.

Теория разделения властей  в государстве призвана обосновать такое устройство государства, которое исключало бы возможность узурпации власти кем бы то ни было вообще, а ближайшим образом – любым органом государства. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти короля, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против всяких форм диктатуры, опасность которой — постоянная общественная реальность.

Выбранная тема «Принцип разделения властей в правовом государстве» является, несомненно, актуальной, теоретически и практически значимой.

Цель работы – изучить  особенности теории разделения властей.

Предмет работы – теория разделения властей.

Объект работы – общественные отношения в процессе изучения теории разделения властей.

Исходя из цели работы, были сформулированы следующие задачи:

- изучить историю развития теории разделения властей;

- проанализировать доктрины  разделения властей и прав  человека;

- рассмотреть вопрос  о практическом применении теории  разделения властей;

- изучить теорию разделения властей и опыт ее реализации в современной России

Методы исследования: исторический, логический.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. Основы принципа разделения властей

1.1. Появление и становление принципа разделения властей

Теоретическое развитие принцип разделения властей получил  в средние века. Прежде всего –  в труде «Два трактата о государственном  правлении» (1690 г.) английского философа Джона Локка, который, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, разрабатывает принципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей. Приоритет остается за законодательной властью в механизме разделения властей. Она верховна в стране, но не абсолютна. Остальные власти занимают по отношению к законодательной власти подчиненное положение, однако они не пассивны по отношению к ней и оказывают на нее активное воздействие.¹

Столетие спустя после  опубликования «Двух трактатов  о государственном правлении» Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г. Национальным Собранием Франции, провозгласит: «Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет конституции».

Взгляды Локка теоретически осмыслил и развил в классическую теорию разделения властей (практически в современном ее понимании) французский философ и просветитель Шарль Луи Монтескье (полное имя – Шарль Луи де Секондат, барон Бреда и Монтескье) в главном труде своей жизни – «О духе законов», над которым Монтескье работал 20 лет и который был опубликован в 1748 г. Это сочинение состоит из 31 книги и разделено на 6 частей. Под «духом» законов Монтескье понимал то рациональное, закономерное в них, что обусловлено разумной природой человека, природой вещей и т. д.

Наличие и функционирование системы разделения властей в государстве должно, по замыслу Монтескье, оберегать общество от злоупотреблений государственной властью, узурпации власти и концентрации ее в одном органе или одним лицом, что неминуемо приводит к деспотизму. Основную цель разделения властей Монтескье видел в том, чтобы избежать злоупотребления властью. «Если, – писал он, – власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц».²

Монтескье принадлежит также развитие положения о системе сдержек различных властей, без которой их разделение не было бы действенным. Он утверждал: «Необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга». Речь, по существу, идет о так называемой системе сдержек и противовесов, где баланс законодательной, исполнительной и судебной власти определяется специальными правовыми мерами, обеспечивающими не только взаимодействие, но и взаимоограничение ветвей власти в установленных правом пределах.

Большой вклад в творческое развитие идеи сдержек и противовесов и воплощение ее на практике внес американский государственный деятель (дважды бывший президентом США) Джеймс Мэдисон (1751-1836 гг.). Он изобрел такую систему сдержек и противовесов, благодаря которой каждая из трех властей (законодательная, исполнительная и судебная) является относительно равной. Этот механизм сдержек и противовесов Мэдисона до сих пор действует в США.

Сдержками и противовесами Мэдисон  называл частичное совпадение полномочий трех властей. Так, несмотря на то, что Конгресс – законодательный орган, президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Судебная власть сдерживается президентским назначением и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Конгресс сдерживает президента своим правом ратифицировать назначения в органы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие власти своей властью ассигновать деньги.

1.2. Сущность принципа разделения властей

Глубочайшие политические и социально - экономические, а также  правовые преобразования, осуществленные за последние годы, обусловили возникновение  и эволюцию фундаментальных институтов и категорий конституционного права России, изменение не только подходов, но и самой концепции этой ведущей отрасли российского права.

Возник ряд крупных  теоретических проблем, нуждающихся  в серьезной разработке с новых  теоретических позиций, основанных на прогрессивных идеях и постулатах, юридически закрепленных в Конституции Российской Федерации 1993 г. и развитых в федеральных конституционных законах, федеральных законах и иных нормативных правовых актах.³

Среди крупных проблем  конституционного права выделяется своей теоретической актуальностью проблема соотношения принципа разделения властей и парламентаризма в современной России.

В последние годы солидных трудов и фундаментальных статей по этой проблематике, по существу, не было, поскольку все внимание исследователей концентрировалось на теории Советов как полновластных и "работающих корпораций". При таком подходе крайне редким было даже упоминание принципа разделения властей, парламентаризма, не говоря уже об исследовании содержания данных понятий и тем более - анализе их соотношения.

Определенное исключение составляли труды А.А. Мишина, Б.А. Страшуна, Б.С. Крылова, М.А. Крутоголова, В.А. Туманова, В.Е. Чиркина и некоторых других авторов.

Однако в целом названная  проблема остается недостаточно исследованной  в свете новых условий политического и социально - экономического развития России, хотя уже после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. ряд известных специалистов в области конституционного права затрагивали этот вопрос.

Конечно, он требует самостоятельного исследования. В рамках журнальной статьи мы попытались наметить лишь контуры проблемы, дать краткий анализ содержания соответствующих понятий и категорий.

Следует подчеркнуть, что  исследование избранной нами темы тесно  связано с выявлением специфической  роли Президента Российской Федерации как главы государства, анализом характера его взаимоотношений со всеми ветвями власти, в особенности с законодательной властью, парламентом. В категориальном плане это вопрос соотношения института Президента и института парламентаризма.

Специалисты в области  общей теории государства и права  и конституционного права, а также  частично и в области теории государственного управления и в особенности административного  права так или иначе касаются в своих трудах проблемы разделения властей в современном государстве и обществе.

Следует подчеркнуть, что  принцип разделения властей - ценнейшее  завоевание передовой человеческой мысли, он может быть направлен против авторитаризма, служить развитию демократии в государственном управлении.

Общепризнанным является политико - правовой постулат, получивший во многих конституциях демократических государств юридическое закрепление и состоящий (в самом общем виде) в разделении власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную при провозглашенном суверенитете народа. В современных условиях конституции развитых и большинства развивающихся стран содержат, как правило, оба отмеченных начала.

Иногда в такое, по существу бесспорное, "триадное" деление государственной власти "вкрапливается" еще четвертая власть - "президентская". Однако, как нам представляется, это искусственная градация, несущая в себе некоторые элементы публицистики и представляющая эклектическое смешение разнопорядковых понятий.⁴

Вместе с тем следует  отметить, что в некоторых государствах организационно - правовая сторона доктрины разделения властей подверглась модификации. Конституционная доктрина отдельных стран Латинской Америки исходит из четырех властей: дополнительно названа избирательная власть. Иногда фигурирует и большее количество "властей". Так, в проекте Конституции Никарагуа 1986 г. указывались пять властей, включая наряду с традиционными и контрольную власть, которая должна была осуществляться Генеральным контролером республики. Шесть властей были перечислены во второй Конституции Алжира 1976 г.: политическая, законодательная, исполнительная, судебная, контрольная и учредительная.

В научной литературе даются разные трактовки принципа разделения властей, поэтому полагаем уместным обратиться к основателю самой доктрины - Ш. Монтескье. "...Все погибло, - писал он, - если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создавать законы, власть претворять в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступления или тяжбы частных лиц".

Специалисты, исследующие  проблему разделения властей, отмечают разные стороны этого сложного политико - правового явления. В частности, различные специфические моменты  принципа разделения властей выделяют А.А. Мишин, Б.С. Крылов, Б.Н. Топорнин, В.Е. Чиркин, Б.А. Страшун, Л.М. Энтин, Ю.А. Дмитриев.⁵

Например, Б.Н. Топорнин полагает: "Принцип разделения властей - это  в первую очередь учение о распределении  функций и полномочий между тремя властями - законодательной, исполнительной и судебной". Он подчеркивает, что с помощью этого принципа можно предотвратить установление авторитаризма и диктаторского режима в обществе, создать систему "сдержек и противовесов" и т.д. Все это правильно, однако далеко не исчерпывает подлинного содержания и значения данного принципа. Б.С. Крылов, ссылаясь на труд Ш. Монтескье "О духе законов", отмечал: "...законодательный орган, во-первых, должен состоять не только из выборных представителей, народа, но и включать также "знатных", которые занимают свое место в законодательном органе по праву наследования; во-вторых, законодательная власть не должна иметь права останавливать действие исполнительной власти".

Интересны мысли и  аргументы, приводимые А.А. Мишиным  в ходе анализа принципа разделения властей (на примере США). Не идеализируя значение этого принципа, автор подчеркивает длительный, сложный и, добавим, довольно противоречивый путь развития связанной с ним теории. В частности, заслуживает внимания замечание о том, что учредители американской Конституции никогда не помышляли о создании трех абсолютно не зависимых друг от друга властей, то есть о модели некоего троевластия, возможного только в теории, но практически неосуществимого, и что на различных этапах развития американского общества система сдержек и противовесов имела конкретные специфические черты. Видоизменялась фактическая и законная компетенция Конгресса, Президента и Верховного Суда, появлялись новые виды отношений между этими органами. Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой демократии. Они друг от друга неотделимы.

Свой подход к принципу разделения властей сформулировал  Б.А. Страшун. По его мнению, данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно - функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами.⁶

Приведенный пассаж свидетельствует  о доминировании в этой характеристике формально - юридического аспекта принципа разделения властей, что само по себе актуально и существенно, однако здесь отсутствуют элементы политической, правовой, исторической оценки, не в полной мере отражены реальное место, роль и значение принципа разделения властей в демократическом, правовом государстве.

Представляют интерес  суждения относительно принципа разделения властей, высказанные В.Е. Чиркиным. Вполне обоснованно он подчеркивает характерное для большинства конституций мира присутствие двух подходов к проблеме структуры государственной власти: социологического (власть народа) и организационно - правового (разделение властей). При всей, по нашему мнению, условности такой градации и с учетом последующих эволюций, модификаций и дополнений данная классификация позволяет представить реальную структурно - правовую картину организации современной государственной власти, отвлекаясь от искусственных конструкций, в частности, включающих так называемую четвертую власть - власть прессы.

Представляется также  ценным, хотя и не бесспорным, мнение В.Е. Чиркина⁷ о горизонтальном и вертикальном разделении властей: между Федерацией и ее субъектами. При анализе проблемы единства государственной власти делается вывод о том, что наиболее общим подходом конституционного права в современных условиях является соединение идей единства и разделения властей, их взаимодействия и системы сдержек и противовесов. Такое понимание отражено в ряде новейших конституций. Например, п. 4 ст. 3 Конституции Казахстана 1995 г. гласит: "Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".

С учетом вышеприведенных  мнений по поводу содержания принципа разделения властей сформулируем наиболее общие выводы относительно теории (принципа, доктрины) разделения властей.

Во-первых, появление этой теории (принципа, доктрины) отразило прогрессивный по своему характеру процесс поиска устройства государственной власти в период усиления борьбы крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма.

Во-вторых, если иметь в виду коренные, органические недостатки королевской власти, теория разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную способствовала продвижению по пути развития демократического государства и совершенствования структуры государственной власти.⁸

В-третьих, доктрину разделения властей  не следует рассматривать как  некую догму. Постоянные модификации, дополнения, новеллы характеризуют  в целом процесс развития доктрины разделения властей и отражают специфику  его реализации в различных странах, а также особенности конституционного закрепления данного принципа.

В-четвертых, разделение государственной  власти на законодательную, исполнительную, судебную ветви единой власти - прогрессивный  и демократический процесс, подчеркивающий относительную самостоятельность каждой из ветвей власти. В связи с этим беспочвенны дискуссии о том, какая из названных ветвей первична, а какая вторична, споры о ведущей, и тем более господствующей, роли какой-либо одной ветви власти.

Между прочим, если иметь в виду элемент относительной самостоятельности каждой из трех ветвей власти, то следует сделать, например, в отношении Конституции Российской Федерации 1993 г., такое уточнение.

Статья 10 Конституции РФ подчеркивает, что государственная власть в  Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. О статусе и содержании каждой из них ничего не говорится, что, как можно полагать, не является упущением законодателя.

Ситуация проясняется именно в  следующей части данной статьи, в которой четко определено: органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

С учетом разграничения ветвей власти и объективного по характеру переплетения некоторых элементов каждой из властей  во многом доминирующими и решающими особенностями и признаками становятся (являются) взаимодействие, взаимозависимость, взаимопроникновение ветвей власти.

Теперь перейдем к непосредственному  анализу проблемы соотношения принципа разделения властей и института  парламента, парламентаризма в целом в условиях современной России.

Прежде всего подчеркнем: парламент - это высший законодательный и  представительный орган власти государства. С известной долей условности можно говорить о выборных законодательных  и представительных органах власти субъектов РФ как о "минипарламентах".

Но в анализируемом соотношении  нас интересует в первую очередь  общенациональный орган законодательной  и представительной власти, которым, если иметь в виду ст. 94 Конституции  РФ, является Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации.

Уместно в связи со сказанным  выделить два характернейших момента, определяющих природу и характер парламента.

Во-первых, это единственный законодательный  орган страны. В ст. 105 Конституции  РФ четко сказано: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой", - что, на наш взгляд, и предопределяет ее основное назначение и специфику характера.

Сказанное не может означать какого-либо умаления роли Совета Федерации - составной  части парламента, его верхней  палаты, - а также других самостоятельных органов государственной власти (прежде всего Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или, например, законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ) в осуществлении законодательной деятельности.

Во-вторых, парламент Российской Федерации - это общенациональный представительный орган власти Российской Федерации. В данном случае уместно напомнить  известную характеристику классика французского конституционного права  Леона Дюги: "...парламент есть представительный мандатарий нации".

Мы привели весьма сжатую и схематичную  характеристику парламента Российской Федерации с тем, чтобы "приблизиться" к определению собственно парламентаризма - явления сравнительно нового для  российской государственности и конституционного права Российской Федерации.

Справедливо мнение, что применение к Федеральному Собранию термина "парламент" означает официальное принятие категории  парламентаризма с учетом, естественно, российских условий и особенностей, а также мирового цивилизационного опыта.

Имеются разные, подчас противоречивые трактовки категории "парламентаризм".⁹

Например, далеко не бесспорно определение  парламентаризма, данное известным  специалистом в области конституционного права зарубежных стран профессором  А.А. Мишиным: "...это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента".

На наш взгляд, в данном определении  ощущается влияние господствовавшей в течение длительного времени установки, отрицавшей теорию разделения властей. Формулировка "разделение труда" отнюдь не адекватна принципу разделения властей.

Анализируя роль парламента, в частности  Федерального Собрания, а также парламентаризма в целом, Б.Н. Топорнин акцентирует внимание на таких моментах, как использование уроков собственной истории и зарубежного опыта, правил, созданных на основе изучения новейшей технологии парламентаризма, освоения передовых образцов парламентского производства.

Б.А. Страшун выделяет в качестве отличительного признака парламентаризма политическую ответственность  правительства перед парламентом  за свою деятельность. В целом это  так и есть, однако указанный признак  не действует, либо только формально  фиксируется, в условиях функционирования авторитарных режимов.

Некоторые модификации  понятия "парламентаризм" имеются  в трудах Б.С. Крылова, а также  В.Е. Чиркина, который подчеркивает первое место законодательной власти среди ветвей государственной власти.

Не абсолютизируя роли законодательной власти, отметим, что она определяет функционирование как исполнительной, так и судебной властей, формируя для них соответствующую законодательную, нормативно - правовую базу, без которой органы исполнительной власти не смогут успешно выполнять свои задачи и функции.

Специфика российской модели разделения властей, парламента и парламентаризма  не может означать отказ от изначального предназначения системы разделения властей, призванной обеспечить реальное действие системы сдержек и противовесов, баланс властей, успешное функционирование парламента России, прогрессивное развитие российского парламентаризма.¹⁰

С определенной долей  условности можно определить российский парламентаризм как разновидность  и форму государственного руководства  обществом, основанного на принципе разделения властей, учете специфики соотношения законодательной и исполнительной ветвей власти при условии их взаимодействия, взаимозависимости и взаимопроникновения, признания ответственности правительства перед парламентом.

Структура российского  парламента отличается определенной спецификой. Часто употребляемые в публицистике, посвященной Федеральному Собранию, термины "нижняя палата", "верхняя  палата" не соответствуют тексту Конституции РФ, ст. 95 которой гласит: "Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы". Вольное оперирование журналистскими, публицистическими оборотами порой приводит к тому, что они начинают употребляться и в официальных нормативных правовых документах. Так, действующий Регламент Государственной Думы, принятый Постановлением Государственной Думы от 25 марта 1994 года с последующими изменениями и дополнениями, носит следующее название: "Регламент Государственной Думы - парламента Российской Федерации". Конституция РФ не содержит прямых качественных характеристик каждой из палат, специфики их взаимоотношений, не фиксирует принцип их равенства. Однако в Конституции РФ сформулированы весьма существенные организационные, и в особенности компетенционные характеристики, позволяющие судить о специфике Совета Федерации и Государственной Думы.

Во-первых, это особенности  формирования каждой из палат.

Государственная Дума состоит  из 450 депутатов, избираемых согласно действующему законодательству о выборах депутатов  Государственной Думы, то есть в ее формировании решающим является принцип выборности депутатов.

По-иному формируется  Совет Федерации: в него входят по два представителя от каждого  субъекта Российской Федерации (по одному от представительного и исполнительного  органов государственной власти).

Это весьма существенные различия, с точки зрения принципов  и организационной специфики  формирования палат.

Однако в еще большей  мере отличие палат отражается в  компетенции каждой из них. Объективно, вследствие двухпалатной структуры, в силу специфических задач и функций Совета Федерации и Государственной Думы проявляются особенности компетенции каждой из палат (см. ст. 102 - 106 и в ряде других статей Конституции РФ).¹¹

Например, в компетенцию  Совета Федерации входят: утверждение  изменения границ между субъектами РФ; назначение выборов Президента РФ; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и ряд других ответственных и специфических властных полномочий. К ведению Государственной Думы отнесены несколько иные, чрезвычайно важные вопросы государственной жизни: дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии Правительству РФ (что в существенной мере определяет ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой); назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ; утверждение федерального бюджета; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности и другие фундаментальные вопросы.

Если иметь в виду структурные аспекты статуса  российского парламента, то чрезвычайно  актуальна ч. 3 ст. 101 Конституции  РФ: Совет Федерации и Государственная  Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания. Со структурной точки зрения, весьма важна система комитетов и комиссий палат Федерального Собрания. Так, Государственная Дума образует комитеты: по законодательству и судебно - правовой реформе; по труду и социальной политике; по делам ветеранов; по охране здоровья; по образованию и науке; по делам женщин, семьи и молодежи; по бюджету, налогам, банкам и финансам и ряд других комитетов.¹²

Комитеты Государственной  Думы - такие подразделения в ее структуре, без функционирования которых невозможно выполнение задач этой палаты. Комитеты осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов, организуют проводимые Государственной Думой парламентские слушания, осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и т.д.