Особенности городского управления в Санкт-Петербурге (Петрограде). 2

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИНСТИТУТ  ЭКОНОМИКИ УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

Кафедра социальных наук и государственного управления

Курсовая работа

По дисциплине «история государственного управления»

на тему

«Особенности городского управления

в Санкт-Петербурге (Петрограде)»

Выполнила: студентка 3курса 36 гр

Москва 2011

Содержание:

Введение.                                                                                                            3

Введение

Санкт-Петербург -  город с насыщенной историей, переживший 11 императоров, восстание декабристов, февральскую и октябрьскую революции.

Актуальность данной темы курсовой работы обусловлено рядом обстоятельств развития современного Российского государства и права. Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт.

Исследование дореволюционного отечественного опыта городского самоуправления является актуальным на современном этапе в связи с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", составляющего, наряду с Конституцией 1993 г., правовую основу законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.

Устанавливая место и функции органов самоуправления, Конституция (ст. 131), Федеральный закон "О местном самоуправлении" (ст. 2) призывают осуществлять свою деятельность при решении вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических традиций и иных местных обычаев. О разумности и рациональности привлечения дореволюционного опыта неоднократно говорил и В.В. Путин, подчеркивая, что при формировании местного самоуправления федеральным законодателям будет нелишне "вспомнить и наш собственный, еще дореволюционный исторический опыт".

Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов городского самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.

Именно поэтому я выбрала данную тему курсовой работы.

Значительный шаг вперед в объяснении вопроса делал Василевский в своей работе "Городское самоуправление и хозяйство. Спб.," ,где основными источниками являются нормативные акты о местном самоуправлении рассматриваемого периода, то есть XIX века.

К фундаментальным работам по истории городского общественного управления следует отнести труды И.И.Дитятина, как  "Столетие Санкт-Петербургского городского общества 1785 - 1885 гг" . Основываясь на архивных материалах, многие из которых были впоследствии утрачены, он изучил основные источники создания городовых положений, в том числе и 1846 г., провел тщательный анализ законодательства и проследил, как оно применялось на практике. Юридический анализ, проведенный историком, не потерял своей актуальности до настоящего времени.

Так же правовое положение сословий изучал Н.М.Коркунов. Он, в частности отмечал сложность сословной структуры и писал о том, что некоторые состояния не только не наследственны, но даже не пожизненны.

Теоретическими основами исследования являются:

      Научные труды отечественных и зарубежных авторов (Гоголевский А. В., Антонов П. А.) и законодательные акты РФ (Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", Конституция РФ).   

      Методологической  основой исследования являются:

Общенаучные и специальные принципы и методы исследуемого предмета. 

При написании курсовой работы были использованы следующие методы научного исследования:

                изучение нормативно-правовой базы (в процессе исследования рассматриваются законодательные акты Александра II);

                аналитический метод (в курсовой работе проанализирована внутренняя политика Александра II,главным образом, законодательный акт - Жалованная грамота);

                исторический метод (рассмотрена хронология принятия того или иного исторического события);

                применялся конкретно - исторический подход, при помощи которого рассмотрены государственно - правовые явления в части местного самоуправления.

         Объектом данного исследования являются органы государственного аппарата в Санкт-Петербурге в периоде 1785-1924 гг.
          Предметом курсовой работы являются процессы развития и преобразования государственного управления в Санкт-Петербурге (Петрограде) на протяжении  с 1785 по 1924 гг.

         Основная цель курсовой работы состоит в исследовании органов государственного управления и их особенностях в Санкт-Петербурге на протяжении периода с 1785 по 1924гг.

         Основные задачи курсовой работы:

1.Исследование  изменений в городском управлении  Санкт-Петербургом после принятия Жалованной грамоты городам;

2.Особенности  государственного управления Санкт-Петербургом  после реформ Александра II;

3.Особенности  государственного управления Петроградом.

          В первой главе исследования рассмотрено городское управление в Санкт-Петербурге на временном промежутке 1785 – середина ХIХ века, Грамота на права и выгоды городам Российской Империи, её основные положения.

           Вторая глава курсовой работы посвящена особенностям городское управление в Санкт-Петербурге (Петрограде) в середине XIX века – 1924, здесь рассмотрена реформа городского управления 1870 г., революции 1917г., советизация системы городского управления.

Глава 1: Городское управление в Санкт-Петербурге 1785 – середина ХIХ века

1.1.Становление городского государственного и общественного управления. Грамота на права и выгоды городам Российской Империи

До 1775 г. города, имея 4 процента населения империи, на­ходились в составе уездов и управлялись уездными органами, которые в XVIII в. неоднократно реформировались, заменялись в первой четверти дистриктными земскими комиссариатами, ко­мендантами, воеводствами, вводились должности исправников с административно-полицейскими функциями. В городах действо­вали магистраты, городничие, ведущие функциональную родо­словную от городских приказчиков.

Обозначилось несоответствие качества управления городами начавшемуся формированию нового социально-экономического уклада, усилившейся тенденции промышленного, торгового, финансового развития, проведенным властью мерам по стиму­лированию экономики, созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности[1].

По губернской реформе 1775 г. города получили статус самостоятельной административной единицы[2]. Управление городами осуществлял городничий, получивший высокий должностной статус. Он назначался Сенатом из отставных офицеров-дворян, олицетворял со своей командой военнослужащих и канцелярией полноправную царскую администрацию, наделен огромной властью, выполнял в городе функции уездного капитан-исправника, обеспечивал порядок, возглавлял полицию, сосредоточил адми­нистративные, полицейские и другие функции. В столичных го­родах администрацию возглавили назначаемые властью полицмейстеры. Под контролем администрации действовали выбор­ные органы городского общественного управления.

Городовые магистраты и ратуши в посадах утратили административные функции и превратились в суды для торгово-промышленного населения, сохранены коменданты в ряде городов, цеховые старосты. Купечество и мещанство выбирали двух бур­мистров и четырех ратманов в магистрат, наделенный функция­ми суда. Возглавил его городской голова. Функционировали в городах совестный и сиротский суды. В лице магистратов, сове­стных и сиротских судов, ратуш формировалось городское обще­ственное самоуправление, которое функционировало под посто­янным и строгим контролем губернаторства, городничества, ор­ганов государственного управления.

Жизнь же городов усложнялась, они разрастались и станови­лись крупнее, возникали новые отрасли хозяйства. Множилась социальная структура жителей городов, которые именовались собирательно «городовые обыватели», «мещане».

Управление городами не имело своего самостоятельного ста­туса, единообразия, что сопровождалось произволом руководи­телей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требова­ло адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Гра­мотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г.[3], которая стала первым в истории управления раз­вернутым законом организации городского управления и сопро­вождалась позднее целой серией городовых положений об уст­ройстве городской жизни. Закон сохранил государственное го­родское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

Закон подтвердил самостоятельный статус города как субъекта управления, статус и функции городского магистрата, посадской ратуши, составлявших их бурмистров, ратманов, а также старост, судей словесных судов, заседателей, работавших в единстве с городничими, комендантами и подчинявшихся губернатору и его правлению. В помощь администрации создавалось общественное управление, действующее на правовой государственной основе, представленное:

а) градским обществом,

б) общей городской ду­мой,

в) шестигласной думой,

г) городским головой.

          Итак, 21 апреля 1785 года Екатерина II издает законодательный акт, именуемый как «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи ».

Жалованная грамота содержала:

1. Городовое положение

2. О городовых обывателях. Установление общества градского и о выгодах общества градского

3. Наставление для сочинения и продолжения городовой обывательской книги

4. Доказательства состояния городовых обывателей

5. О личных выгодах городовых обывателей, среднего рода людей или мещан вообще

6. О гильдиях и о гильдейских выгодах вообще

7. О первой гильдии

8. О второй гильдии

9. О третьей гильдии

10. О выгодах цеховых

11. Ремесленное положение

12. О выгодах именитых граждан

13. О посадских и их выгодах вообще

14. О городской общей думе и о городской шестигласной думе.

Становление городского общественного управления проходило сложно, медленно. Оно формировалось в аспекте распорядитель­ного назначения в городском хозяйстве, являлось тогда «слабо действующим»[4].

Заботы царской власти о городах «не дали очень заметных результатов: бедные средствами, мало просвещенные и ничем в жизни не объединяемые, «городские обыватели» не имели возможности сложиться в одно «общество градское» и раз­вить свое самоуправление»[5].

Городское общественное управление сохранило феодальную корпоративную структуру в виде гильдий, цехов, посадских общин и многих других социальных раз­рядов.

В городском управлении во второй половине XVIII в. усили­лись бюрократическая централизация, обществен­ные начала.

1.2.Изменения в системе городского управления Санкт-Петербурга

Грамота 1785 года учреждала новые выборные городские учреждения, несколько расширяя круг избирателей. Горожане были поделены на 6 разрядов по имущественным и социальным признакам: «настоящие городские обыватели» — владельцы недвижимости из дворян, чиновников, духовенства; купцы трёх гильдий; ремесленники, записанные в цехи; иностранцы и иногородние; «именитые граждане»; «посадские», т. е. все прочие граждане, кормящиеся в городе промыслами или рукоделием. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получили основы самоуправления, в известном смысле аналогичные основам Жалованной грамоты[6] дворянству. Раз в 3 года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и 6 гласных. Судебными выборными учреждениями в городах являлись магистраты.

Согласно грамоте городам представители “среднего рода людей” (мещане), подобно дворянам, получили личные и корпоративные права - наследственную неотъемлемость сословного звания, неприкосновенность и свободное распоряжение собственностью, свободу промышленной деятельности. Из состава жителей городов выделялись торговцы, записанные в гильдии и получившие особые привилегии - откупаться деньгами от рекрутской повинности и быть свободными от казенных нарядов. Кроме того, купцы 1-й и 2-й гильдий, как и именитые граждане (ученые, художники, банкиры, оптовые торговцы и т. д.), освобождались от телесных наказаний. Городское общество рассматривалось как юридическое лицо; оно имело право обсуждать и удовлетворять свои нужды, избирать городского главу (избирался на 2 года из числа домовладельцев не моложе 30 лет). Объединяющим центром городского самоуправления становилась городская “общая дума” из депутатов от всех категорий городского общества. Руководствуясь общими принципами свободы экономической жизни, законодательница разрешала жителям деревень “свободно, безопасно свои произрастания, рукоделия и товары в город возить и потребное для них из города вывозить”.
            Городское общество избирало представительный орган местного самоуправления - Общую Думу, которая, в свою очередь, избирала исполнительно-распорядительный орган - Шестигласную Думу.

Городская Дума в Санкт-Петербурге  учреждена в 1786 по Жалованной грамоте городам (1785). Ведала городским хозяйством, налогами и сборами, торговлей, мед. делом, образованием и т. п. Решения Городской Думы утверждались генерал-губернатором, с 1871 - градоначальником. Общая Городская Дума с 1786 состояла из гласных (депутатов), избиравшихся на 4 года гор. населением, разделенным на 6 разрядов; избирала постоянный исполнительный орган - Шестигласную думу (1 гласный от каждого из разрядов). Во главе Государственной Думы стоял Городской голова. В 1798 император Павел I упразднил Городскую Думу, заменив ее Ратгаузом.

          Ратгауз заведовал городскими доходами, административно-полицейской частью, ведал уголовными и гражданскими судебными делами лиц средних и низших сословий. Во главе Ратгауза - президент и директор  экономии (назначались Сенатом), в его составе - 6 выборных Бурмейстеров и 10 выборных ратсгеров (состав Ратгауза утверждался императором). Ратгауз находился в ведении Комиссии о снабжении резиденции припасами, ему были подчинены магистраты и ратуши уездных городов Санкт-Петербургской губернии. Вскоре после вступления на престол императора Александра I (1801) Ратгауз упразднен, в 1802 восстановлены органы городского самоуправления, действовавшие при императрице Екатерине II.

Практика показала, что городские органы работали крайне неэффективно из-за того, что разумные и инициативные люди либо не желали в них работать, либо не могли попасть вследствие имущественного ценза. Для того, чтобы как-то исправить положение, в феврале 1846г. было утверждено Городовое Положение, призванное улучшить систему органов местного управления в Петербурге. По новому положению в общей Думе должно быть от 500 до 750 гласных представляющих все 5 сословий «городского общества». (В первой думе, сформированной по Положению 1846г. их было 586, а в последней думе, предшествовавшей этому положению, оставалось всего 34 человека).
           Исполнительным органом городского управления являлась распорядительная Дума, избираемая общей Думой, руководимая городским головой, и заменившая прежнюю Шестигласную. Она состояла из 12 гласных, к которым присоединялся представитель правительства - член от короны. Распорядительная Дума избиралась на 4 года и подчинялась не общей Думе, а Сенату, генерал-губернатору и губернатору[7].

В 1846 вступило в силу разработанное Н. А. Милютиным "Положение об общественном управлении", в котором при выборах в Думу, помимо имущественного, учитывался сословный статус.

По Городовому положению 1846 Шестигласная дума заменена Распорядительной думой, состоявшей из 12 выборных гласных и "члена от короны"(представителя императорской фамилии).
           В первые 14 лет действия нового городового положения общая Дума собиралась только 17 раз, любой вопрос, даже собрание Думы требовал согласования генерал-губернатора, т.е. и городовое положение 1846г. не оправдало ожиданий.

С 1862 деятельность Думы ограничена хозяйственными делами.

Изменения коснулись так же Сената. После учреждения министерств (1802) за Сенатом остались функции высшего судебного органа и органа надзора (хотя неоднократно предпринимались попытки вернуть ему прежнее значение). К середине 19 в. Сенат состоял из 12 депутатов (в т. ч. 6 в СПб.).

Большие преобразования были и в Полиции[8].

          Полиция была создана в Санкт-Петербурге ещё в начале 18 века, она ведала всеми отраслями городского хозяйства, строительством, пожарной охраной, контролировала городские финансы, общественные институты, концертную и театральную деятельность и пр. Вне ведения Полиции находились только армия и императорский двор. Функции политической Полиции в Санкт-Петербурге в 18 - 1-й четверти 19 вв. осуществляли Тайная канцелярия, Тайная экспедиция Сената, с 1826 - Третье отделение канцелярии и ее исполнительный орган - жандармерия, с 1866 - также Охранное отделение. В 1880 общая и политическая Полиции объединены под руководство Депутата Полиции Министерства внутренних дел. Общая Полиция до 1802 была самостоятельной структурной единицей; с 1802 входила в ведомство Министерства внутренних дел (в 1811-19 Министерства Полиции). Функции общей Полиции в Санкт-Петербурге с 1703 были возложены на специальные полицейские команды. В 1715 образована полицейская канцелярия, в 1718 - Главная полицмейстерская канцелярия. В 1737 Санкт-Петербург был разделен на 5 частей (Адмиралтейская, Васильевская, Петерб., Московская, Литейная); в 1739 добавлены еще 2 (Выборгская и Охта). Во главе части стоял полицейский офицер с командой. В каждой части были съезжие дома, где находились арестантские помещения, с 1803 - и пожарные команды. В 1782 Главная полицмейстерская канцелярия заменена коллегиальным органом - Управой благочиния во главе с обер-полицмейстером; образованы 11 городских частей (Васильевская, Петербургская, Московская, Литейная, Выборгская, Охта, Рождественская, Каретная, а также три Адмиралтейских части) во главе с частными приставами. В каждой части было 42 квартала (Кварталы полицейские) во главе с квартальными надзирателями. Им подчинялись квартальные поручики и полицейская стража, в т. ч. ночные сторожа (будочники). В 1804 произошло структурное разделение Полиции на внутренние и внешнее отделения. В 1803 при Полиции учреждена постоянная пожарная команда, в 1809 создана Контора адресов, осуществлявшая паспортный контроль.

Изменения коснулись и Синода.
           Синод (Святейший Правительствующий Синод), высший коллегиальный орган управления Русской православной церковью, законосовещательный, административное и судебное учреждение. Образован по "Духовному регламенту" от 25.1.1721. Комплектовался лично императором из представителей высшего черного и белого духовенства (по представлению обер-прокурора Синода). Состав присутствия включал обычно 7-8 постоянных и 4-8 временных членов (звание пост. членов, как правило, пожизненное). Особое положение в Синоде[9] занимал митрополит Санкт-Петербургский и Ладожский: он один обладал правом запроса, оглашал мнение присутствия, председательствовал в комитетах и комиссиях по церк. делам; с ним обычно согласовывались все перемещения архиереев с одной кафедры на другую. Делопроизводство вела канцелярия Синода во главе с обер-секретарем. С 1722 для надзора за деятельностью Синода учреждена должность обер-прокурора С. (его значение выросло в 1-й половине 19 в.). В 1836 создана самостоятельная канцелярия обер-прокурора.

Выводы по главе 1

До 1785 года управление городами не имело своего самостоятельного ста­туса, единообразия, что сопровождалось произволом руководи­телей местной администрации, тормозило развитие городов, их устройство. Возрастание роли городов в жизни империи требова­ло адекватного городского управления.

В значительной степени эта потребность зафиксирована «Гра­мотой на права и выгоды городам Российской империи» от 21 апреля 1785 г.[10], которая стала первым в истории управления раз­вернутым законом организации городского управления и сопро­вождалась позднее целой серией городовых положений об уст­ройстве городской жизни. Закон сохранил государственное го­родское управление, определил юридический статус городского населения; предусмотрел общественное городское управление, организацию ремесленного, цехового устройства, подчиненность городского самоуправления царской администрации.

Глава 2: Санкт-Петербург (Петроград)

середина ХIХ века – 1924

2.1. Реформа городского самоуправления 1870 года 

Реформа городского самоуправления 1870 года[11] — одна из реформ императора Александра II, имевшая собой цель привлечь к управлению городами крупную финансовую и торговую буржуазию. Подготовка реформы началась еще в 1862 году, но царь выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

Итак, в 1862 году началась работа по подготовке реформы. Были созданы в губернских и уездных городах 509 комиссий, предназначенных для выработки предложений. Но предложенное многими нововведение о выдаче избирательных прав всем сословиям не устраивало правительство, во многом это тормозило реформу.

На основании сводки выработанных комиссиями материалов министерством внутренних дел под руководством Петра Александровича Валуева[12] было составлено «Городовое положение» в 1864 году. Положение было направлено в Государственный совет, где пролежало еще два года. Когда уже не было иного выбора, Александру II пришлось принять принцип «всесословности», и 16 июня 1870 года изменённый закон был принят. Он стал началом второй реформы местного самоуправления.

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в веденьи которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Городская управа выбиралась на 4 года, её функциями были:

 «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

 Сбор нужных сведений для думы

 Составление городских смет

 Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

Дума избиралась также на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение — число нехристиан не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Итак, в 509 городах России были введены думы — бессословные органы городского самоуправления. Они избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания.

Требования к избирателю были следующими[13]:

 Он должен был быть русским подданным

 Быть старше 25 лет

 Владение имуществом, с которого уплачиваются налоги, или владение промышленным предприятием

 Отсутствие недоимок по сбору налогов

Избиратель не должен быть судим, снят с должности или находиться под следствием.

По статье 24 «Городового положения» составлялся список из избирателей, отсортированный по уплачиваемым за год налогам. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй — также уплачивающие треть, а к третьей — все остальные избиратели. Составленный список по разрядам отправлялся на утверждение городской думой.

Городской глава избирался губернатором (в крупных городах — министром внутренних дел) из числа гласных.

Реформа 1870 года послужила толчком к торгово-промышленному развитию городов, она закрепила систему органов городского общественного управления. Одним из результатов реформ Александра II являлось приобщение общества к гражданской жизни. Была положена основа для новой русской политической культуры.