Особенности и перспективы бюджетного планирования в РФ на региональном уровне

 

 

Особенности и перспективы бюджетного планирования в РФ на региональном уровне за 2000-2004г. (по материала Минфина РФ)

 

Оглавление

 

Введение

 

Актуальность, цели и задачи данной курсовой работы обусловлены следующими положениями.

Совершенствование бюджетной системы и системы межбюджетных отношений является составной частью социально-экономических преобразований в России. Успех экономической стабилизации во многом зависит от создания оптимальных форм бюджетных взаимоотношений, четкого механизма выравнивания горизонтальных и вертикальных дисбалансов в бюджетах всех уровней. Формирование такого механизма – непростая задача для любой страны и особенно для России, объединяющей 89 различных по статусу субъектов Федерации: 21 суверенную республику, 6 краев, 50 областей, 3 автономные области, 7 автономных округов и два мегаполиса: Москва и Санкт-Петербург.

Существующая система фискального федерализма в значительной степени определяет экономическую политику, проводимую региональными властями. Налоговые полномочия регионов, порядок распределения федеральных налогов между центром и регионами, стабильность такого рода отношений определяют наличие и интенсивность стимулов к наращиванию налоговых поступлений в региональный бюджет, что может быть достигнуто как за счет увеличения ставок региональных и местных налогов, улучшения налогового администрирования, так и за счет увеличения налоговой базы путем создания условий роста экономической активности в регионе. Точно так же рассматриваемые особенности бюджетного устройства воздействуют на структуру и эффективность расходов бюджетов регионов.

Управление расходами бюджета представляет собой важную часть бюджетной политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а также контролем над его исполнением. Таким образом, совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных расходов. Меры по повышению эффективности государственных расходов актуальны практически во всех странах, независимо от того, исполняется ли их бюджет с дефицитом или профицитом.

Приведенными положениями обусловлена актуальность выбранной темы данной курсовой работы.

Целью данной работы является анализ существующих особенностей и перспектив бюджетного планирования в Российской Федерации на региональном уровне.

В соответствии с указанной целью при выполнении данной курсовой работы был поставлен ряд взаимосвязанных задач, в соответствии с последовательным которых выстроена структура данной работы:

• исследование основных положений о региональной бюджетной политике в субъектах Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством;
• изучение сущности и особенностей бюджетного планирования в регионах РФ;
• анализ существующих методов планирования региональных бюджетов и исследование особенностей программно-целевого метода  планирования бюджета;
• исследование особенностей применения программно-целевого метода  планирования бюджета на примере одного субъекта РФ – Орловской области;

 

 

1. Основы региональной бюджетной  политики в России

Бюджет – это  роспись денежных доходов (поступлений) и расходов (использования), составляемая для государства, местных органов управления, фирм, предприятий, учреждений, семей или отдельного лица на определенный период (год, квартал, месяц). Приходная и расходная части бюджета содержат указания на источники поступления и направления расходования денежных средств. Если расходы превышают доходы, то баланс бюджета сведен с дефицитом. Превышение же доходов над расходами образует положительный остаток. Бюджет является основным финансовым планом государства.

Бюджеты субъектов Российской Федерации (региональные бюджеты) по своему формальному содержанию представляют фонды денежных средств, предназначенных для реализации задач и функций, возлагаемых на органы государственной власти соответствующих субъектов Федерации.

 Содержание и внутренняя структура региональных бюджетов полностью отражают все основные стороны федерального бюджета. Их формирование происходит в тесной взаимосвязи с развитием федерального бюджета. Бюджеты субъектов Федерации — один из главных каналов доведения до населения конечных результатов общественного производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными административно-территориальными единицами и социальными группами населения. Кроме того, из данных бюджетов финансируется и развитие отраслей производственной сферы, объем продукции и услуг которых выступает важным показателем благосостояния народа.

Статья 15 Бюджетного кодекса РФ законодательно регламентирует понятия «бюджет субъекта Российской Федерации» и «консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации». В соответствии с текстом указанной статьи, бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации. Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации.

На рисунке 1 приведена схема структуры консолидированного бюджета области, который выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории какой-либо области. В нем находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта РФ.

 

Рисунок 1. Структура консолидированного бюджета области

 

Регулирование регионального развития не может быть результативным, если не будет основываться на строгих теоретических представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования. Для определения сущности регулирования регионального развития необходимо определить, конечно, сам смысл и цель регионального развития. Сущность регионального развития адекватна сути и цели государственного регулирования, которая будет определять конкретные формы (структуру) государственного регулирования.

Ежегодный бюджетный процесс, рост цен на товары и услуги естественных монополий, изменение налоговой политики и прочее происходят скорее всего по политическим соображениям вопреки экономической теории. Конечно, это делается в интересах построения нового общества с устойчивой экономикой. Какие экономические отношения можно считать устойчивыми и системообразующими общества. Все экономические средства условно делятся на личные доходы, капиталы предпринимателей и общественные бюджеты. Доходы граждан многоканальны и включают натуральную продукцию и деньги теневой экономики. В государстве созданы юридические основы предпринимательской деятельности, но не обоснованы механизмы роста капитала. Для нашего государства сохраняется важная роль за бюджетами всех уровней.

Одним из важных вопросов управления экономикой является группировка субъектов федерации по однородности доходной и расходной частей бюджетов. В настоящее время субъекты федерации делятся в соответствии с Конституцией РФ на республики, края, области, автономные округа. В прошлом они объединялись по экономическим районам, а в настоящее время - по федеральным округам. По этим трем моделям классификации были рассчитаны статистические показатели доходности бюджетов в расчете на 1 жителя и 1 кв.км.

По конституционной классификации наибольшей доходностью на 1 кв.км. обладают города федерального значения. Другие субъекты федерации, за исключением автономных округов, имеют сопоставимый порядок чисел, т.е. примерно равную доходность. Интересно, что статус республики или края не выделяет их по доходности бюджета от многочисленных областей РФ. Еще меньшее различие в доходности бюджета на 1 человека по конституционной классификации, за исключением автономных округов.

Наибольшее различие между медианой и средней арифметической по доходности на 1 кв.км. у автономных округов (1,5 – 1,9 раза), менее у республик России (1,5 – 1,6) и краев (1,4) и минимальный у областей - (1,2 – 1,3).

Удельная доходность бюджетов в расчете тыс.руб. на 1 жителя не отличалась между республиками, областями и краями России, как по средней арифметической, так и по медиане и находилась в диапазоне 4,079 - 8,497 тыс.руб. на человека. По федеральным городам этот показатель в 2 раза выше (при сохранении равенства между медианой и средней величиной). Наибольшая доходность по автономным округам в расчете на 1 жителя 33 – 55 тыс.руб.

Доходность бюджета по территории с делением по экономическим районам имеет существенное различие от максимальных средних значений для Северо – Западного района (16000 – 21000 тыс.руб. на кв.км) до минимальных – для Восточно - Сибирского (15 – 23). Между этими крайними районами другие расположились в следующей убывающей последовательности: Центральный, Поволжский, Северо-Кавказский, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Уральский, Западно-Сибирский, Северный и Дальневосточный районы. Для всех экономических районов характерно приблизительное равенство между средней арифметической и медианой за исключением Северо-Западного Центрального и Поволжского районов.

Доходность бюджета в расчете на 1 жителя максимальна в Восточно-Сибирском, Дальневосточном и Западно-Сибирском экономических районах 13 – 21 тыс.руб.) и минимальна в Северо-Кавказском, Волго-Вятском и Центрально-Черноземном экономических районах (3,4 – 5,2 тыс.руб). Другие экономические районы России расположились в следующей убывающей последовательности: Северный, Северо-Западный, Центральный, Уральский и Поволжский.

Бюджетное планирование осуществляется органами государственной власти и управления. Бюджетное планирование включает бюджетный процесс как порядок составления и исполнения бюджетов разного уровня, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов страны. Основы бюджетного планирования определяются Конституцией и законами страны.

Небезынтересными являются также следующие две дефиниции.

1. Бюджетное планирование на нулевой основе – в этом случае планирование начинается с посылки, что в основе бюджета какого-либо правительственного агентства отсутствует финансирование. Поэтому до того, как расходы этих агентств будут включены в бюджет, по каждой программе агентства или ее компоненту по определенным критериям должна быть проведена оценка и сравнениес другими программами или программами других агентств. Метод оценки при этом используется на основе анализа затрат-результатов.

2. Бюджетное планирование по программам (система планирования и финансирования) – целью этого метода планирования является совершенствование принятия решений и распределения ресурсов в сфере государственных финансов для повышения эффективности федеральных бюджетных процедур. При этом структурирование бюджетных расходов осуществляется на основе целей (программ).

Бюджетный процесс в регионе (субъекте) Российской  Федерации – это регламентируемая нормами бюджетного права деятельность органов государственной власти субъекта Российской  Федерации, а также других участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению  бюджета субъекта Российской Федерации, контролю за его исполнением, а также по заключению данного бюджета. Следует иметь в виду, что само понятие «бюджетный процесс» применяется в финансово-правовой литературе в двух значениях. В первом значении им обозначают разновидность бюджетной деятельности. Именно в этом значении раскрыто понятие бюджетного процесса в приведенном выше определении. Во втором значении под бюджетным процессом понимают институт бюджетного права (как раздела финансового права), регулирующего данный вид бюджетной деятельности.

Бюджетный процесс в субъекте Российской  Федерации осуществляется на определенных принципах. К числу этих принципов можно отнести следующие.

1. Принцип ежегодности бюджета.

Этот принцип означает, что бюджет (как финансовый план) разрабатывается и утверждается ежегодно (желательно, до начала планируемого года). Все стадии бюджетного процесса повторяются из года в год, в той же последовательности и периодичности как они проходили в прошлом, так же они будут осуществляться и в будущем.

2. Принцип гласности и публичности бюджетного процесса.

Этот принцип означает:

а) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проекту бюджета, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа  государственной власти субъекта Российской  Федерации, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти данного субъекта Российской  Федерации;

б) обязательное опубликование в открытой печати утвержденного бюджета субъекта Российской  Федерации и отчетов о его исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджета, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской  Федерации.

3. Принцип разграничения компетенции между исполнительными и законодательными органами субъекта Российской  Федерации на всех стадиях бюджетного процесса. Так, разработка проекта бюджета осуществляется только исполнительным органом государственной власти субъекта Российской  Федерации, утверждение бюджета – только законодательным (представительным) органом этого субъекта, исполнение бюджета – вновь возлагается на исполнительный орган, утверждение отчета об исполнении бюджета – находится в исключительной компетенции законодательного органа. В таком разграничении проявляется и конституционный принцип разделения государственной власти на законодательную и исполнительную.

4. Принцип верховенства законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта Российской Федерации на такой стадии бюджетного процесса, как утверждение бюджета, и наличие у этих органов права на осуществление контроля за исполнением бюджета.

5. Принцип строгой законодательной регламентации всех стадий бюджетного процесса.

Нет, пожалуй, ни одного другого правового акта, какой бы важной теме он не был посвящен, какой бы сферы он не касался, как закон о бюджете, где все процедуры его разработки, рассмотрения, принятия и исполнения столь тщательно и подробно прописаны в законе, уложены в определенные временные рамки и сроки, с определением всех прав и обязанностей участников бюджетного процесса

6. Принцип достоверности бюджета.

Это проявляется в детализированной проработке бюджета как финансового плана, максимальном сближении показателей акта об утверждении бюджета с фактическим положением дел и объективной экономической ситуацией, в стремлении осуществить подготовку проекта бюджета на научной основе, иметь реалистичные расчеты доходов и расходов бюджета. Естественно, что реальное исполнение бюджета (как финансового плана) по итогам финансового года всегда отличается от той модели, применительно к которой данный бюджет был утвержден до начала данного финансового года. В жизни редко получается так, как это было задумано, и развитие экономической ситуации, тем более в условиях рыночной экономики, трудно предвидеть с полной достоверностью. Тем не менее стремление получить как можно более достоверный бюджет, максимально сближенный с экономическими и социальными реалиями, выражает собой объективную потребность как государства, так и общества.

7. К принципу достоверности бюджета  примыкает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета.

Этот принцип означает, что все доходы и расходы бюджета субъекта Российской Федерации подлежат отражению в бюджете в обязательном порядке и в полном объеме в строгом соответствии с установлениями налогового и бюджетного законодательства.

8. Принцип специализации бюджетных показателей.

В основе этого принципа лежит тот факт, что  составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета осуществляется в соответствии  с бюджетной классификацией, обеспечивающей единство отображения в бюджете его расходов и доходов, что дает возможность не только обеспечить полноту, обоснованность и научную достоверность бюджетных показателей, но и сопоставимость бюджетов всех уровней бюджетной системы. В свою очередь это дает возможность выявить слабые места в этой системы и направить бюджетное планирование на выравнивание уровня бюджетных показателей всех субъектов Российской  Федерации.

В практике бюджетного планирования встречаются два понятия: «бюджетный год» (или «финансовый год») и «бюджетный период» (или «бюджетный цикл»).

Бюджетный год – отрезок времени, в течение которого исполняется бюджет – основной финансовый план государства. В большинстве стран, к числу которых относится и Российская Федерация, бюджетный год совпадает с календарным годом, т. е. длится с 1 января по 31 декабря включительно. Однако в некоторых государствах из-за необходимости привязки к проведению парламентских сессий, исторических традиций и других причин бюджетный (финансовый) год может начинаться в другие сроки. Так, в Великобритании, Японии, Канаде, Индии финансовый год начинается с 1 апреля, в Швеции, Норвегии, Пакистане – с 1 июля, в США – с 1 октября.

Бюджетный период  – отрезок времени, охватывающий все стадии бюджетного планирования. Начинается бюджетный период с момента начала работы по составлению проекта бюджета и завершается утверждением отчета о его исполнении. Длится бюджетный период около трех лет.

Бюджетный период состоит из определенных стадий.  Обычно выделяют четыре стадии бюджетного процесса, а именно: 1) составление проекта бюджета; 2) рассмотрение и утверждение бюджета; 3) исполнение бюджета; 4) заключение бюджета, что включает в себя составление, рассмотрение и утверждение отчета о его исполнении. Отметим, что некоторые субъекты Российской  Федерации вписывают эти стадии в определенные временные рамки.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Особенности планирования регионального бюджета в РФ

( На примере Орловской области)

 

Прежде чем приступать непосредственно к характеристике планирования региональных бюджетов на примере бюджетов Орловской области, приведем основные социальные и экономические характеристики исследуемого субъекта РФ – Орловской области.

На рисунке 2 приведено географическое положение Орловской области.

 

 

Рисунок 2. Географическое положение Орловской области

 

 

Орловская область была образована – 27 сентября 1937 года. Численность населения — 769 980 (2014), доля городского населения — 66,31%.  Входит в состав Центрального федерального округа и Центрального экономического района. Граничит с областями: на севере с Тульской, на востоке с Липецкой, на юге с Курской, на западе с Брянской, на северо-западе с Калужской. Площадь территории составляет 24 652 км². Административный центр — город Орёл.

Орловская область расположена на юго-западе Европейской части России, в центральной части Среднерусской возвышенности в лесостепной зоне. Протяженность территории с севера на юг более 150 км, с запада на восток — свыше 200 км.

Орловская область является одним из самых маленьких субъектов РФ. Разделена на 24 муниципальных района. Всего насчитывается 7 городов и 14 посёлков городского типа. Основная часть занимаемой площади приходится на сельскохозяйственные угодья (2085,7 тыс. га), из которых 1662,7 тыс. га (79,7 %) составляет  пашня. Леса преимущественно лиственные и смешанные (дуб, берёза, сосна, осина, ель, клён, липа, ольха, лиственница, рябина), сосредоточены в основном на северо-западе области и занимают 193,7 тысячи гектаров или 7,4 % всей территории.

Численность населения области по данным Росстата составляет 769 980 чел. (2014). Плотность населения — 31,23 чел./км2 (2014). Городское население — 66,31 % (2013).

В отрасли промышленного производства города наибольшие объёмы отгруженной продукции имеют: производство пищевых продуктов, включая напитки 28,8 %; производство машин и электрооборудования 27,3 %; производство неметаллических минеральных продуктов 19,9 %; металлургическое производство и производство готовых металлических изделий 18,0 %. На территории Орла сосредоточено довольно много заводов. С их помощью город может обеспечивать сам себя всем необходимым. ЗАО «Протон-Электротекс», ЗАО «Электротекс», ЗАО «ОРЛЭКС» занимаются производством электронного и оптического оборудования. ЗАО “Протон”, ЗАО “Протон-Импульс”, ЗАО “Научприбор” совместно с Новосибирским институтом ядерной физики Сибирского отделения РАН разрабатывают и производят сложную медицинскую технику и аналитическое оборудование.

Все металлургическое производство лежит на плечах ОАО “Северсталь-метиз” и его дочерней компании ООО “Орелкорд”. Строительными материалами занимаются ЗАО “Велор” и ОАО “Орловский завод силикатного кирпича”. Первый занимается производством керамической плитки для внутренней облицовки полов и стен, а из названия второго ясно, что там производят кирпич и другие строительные изделия из бетона, глины, гипса и цемента. Машиностроением и оборудованием занимаются ЗАО “Дормаш”, ООО “Фригогласс-Евразия”, ООО “Завод имени Медведева – Машиностроение” и ЗАО “Орел-Погрузчик”. «Орёлтекмаш» — завод, выпускающий текстильное оборудование. «Стекломаш Орёл» (единственное в СНГ производство оборудования для стекольной промышленности и промышленности строительных материалов).

Что касается экономики, то следует отметить, что на протяжении последних лет в регионе наблюдается тенденция роста доли импорта и сокращение экспорта. Так, по итогам 2013 года доля экспорта во внешнеторговом обороте региона составила 11,6 % (в 2012 году – 14,9 %), а импорта – 88,4 % (в 2012 году – 85,1%). Основные экономические и социальные показатели орловской области представлены в приложении 1.

Бюджет Орловской области на 2014 год был принят с дефицитом в размере 2,9 миллиарда рублей. Доходы запланированы в сумме — 26,4 миллиарда рублей, расходы - 29.3 миллиарда рублей.  Кроме того, в бюджете заложена сумма в 2,2 млрд. на программу празднования 450-летия основания Орла, около 200 млн. рублей - на строительство физкультурно-оздоровительных комплексов в районах; 264 млн. рублей - на решение вопросов газификации и водоснабжения; 57 млн. рублей - на строительство мемориального комплекса "Соборовское поле" в Троснянском районе.

Рассмотрим основные изменения бюджетного законодательства с 2014 года:

• Передача полномочий из местных в областной бюджет по финансовому обеспечению образовательного процесса в муниципальных дошкольных организациях
• Передача полномочий из областного бюджета в местные бюджеты по финансированию расходов на оплату труда административно-хозяйственного персонала муниципальных общеобразовательных организаций
• Изменение распределения НДФЛ между областным и местными бюджетами
• Передача 10 процентов акцизов на нефтепродукты в муниципальные дорожные фонды

На рисунке 3 изображены собственные доходы областного бюджета

Рисунок 3 Собственные доходы областного бюджета на 2014 год, млн. рублей

Отобразим данные в диаграмме:

 

 

 

Рисунок 4: Структура налоговых и неналоговых доходов областного бюджета, прогноз 2014 года

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок 5. Региональные бюджеты Новосибирской области в 2000-2004 гг.

 

Далее необходимо показать процентную долю региональных бюджетов Новосибирской области по отношению к федеральному бюджету РФ за тот же период времени. В 2000-2004 гг. расходы и доходы федерального бюджета РФ составили соответственно (см. табл. 2):

 

Таблица 2.

Федеральный бюджет РФ в 2000-2004 гг. [43]

Годы	Сумма федерального бюджета РФ, тыс.руб.
	по расходам	по доходам
2000	855 073 000	797 200 900
2001	1 193 482 900	1 193 482 900
2002	1 947 386 300	2 125 718 200
2003	2 345 641 400	2 417 791 800
2004	2 659 447 000	2 742 850 400
Итого за 5 лет	9 001 030 600	9 277 044 200

 

 

Для большей наглядности проиллюстрируем таблицу 2 графиком (см. рис. 6).

 

Рисунок 6. Федеральный бюджет Российской Федерации в 2000-2004 гг.

(построено по данным: [43])

 

Результаты наших вычислений и результат нахождения величины процентного соотношения между региональным бюджетом субъекта Федерации (Новосибирской области) и федеральным бюджетом Российской Федерации за период с 2000 по 2004 годы приведены  в таблице 3.

Из значений, приведенных в таблице 3 видно, что в среднем бюджет региона РФ – Новосибирской области – занимает долю в 0,7% по расходной части и 0,68% по доходной части в федеральном бюджете Российской Федерации в течение исследуемого периода.  При этом средняя процентная доля была рассчитана методом среднего арифметического.

 

 

 

Таблица 3.

Соотношение между федеральным и региональным бюджетами  
в 2000-2004 гг.

Показатели	2000	2001	2002	2003	2004	∑ за 5 лет
1. Расходная часть федерального бюджета РФ, тыс. руб.	855 073 000,0	1 193 482 900,0	1 947 386 300,0	2 345 641 400,0	2 659 447 000,0	9 001 030 600,0
2. Расходная часть регионального бюджета Новосибирской области, тыс. руб.	5 549 832,8	8 138 190,6	13 149 801,5	15 744 060,1	20 322 362,0	62 904 247,0
3. Соотношение между федеральным и региональным бюджетами по расходам (стр.2 / стр. 1), %	0,6	0,7	0,7	0,7	0,8	0,7
4.Доходная часть федерального бюджета РФ, тыс. руб.	797 200 900,0	1 193 482 900,0	2 125 718 200,0	2 417 791 800,0	2 742 850 400,0	9 277 044 200,0
5. Доходная часть регионального бюджета Новосибирской области, тыс. руб.	5 388 187,2	8 050 507,7	13 066 250,3	15 831 390,8	20 322 362,0	62 658 698,0
6. Соотношение между федеральным и региональным бюджетами по расходам (стр.5 / стр. 4), %	0,7	0,7	0,6	0,7	0,7	0,7

 

Необходимо отметить, что в Плане социально-экономического развития Новосибирской области на 2004 год одним из приоритетных направлений социально-экономической политики органов государственной власти региона в 2004 году обозначено  обеспечение роста доходной части бюджета и повышение эффективности расходования бюджетных средств регионального бюджета [44].