Министерство  образования и науки Российской Федерации

Марийский государственный технический университет 

кафедра управления и права 
 
 

КУРСОВАЯ  РАБОТА

по  дисциплине: «Система государственного муниципального управления»

Тема: «Особенности муниципального управления в сельской местности» 
 
 

Выполнила: студентка зГМУу – 31

Прокудина М.В.

Проверила: к.э.н. проф. каф. УиП

Ларионова Н.И. 
 

Йошкар-Ола

2011 

Содержание

Введение 3

1. Сельская местность как объект муниципального управления 5

2. Российское село должно стать важной точкой роста отечественной экономики 9

3. Система самоуправления в сельской местности 13

3.1. Исторические традиции сельского самоуправления 13

3.2. Сельское самоуправление в современной России 19

3.3. Перспективы развития самоуправления в сельской местности 22

4. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности 26

4.1. Экономическая ситуация в аграрном секторе 26

4.2. Государственное регулирование АПК 29

4.3. Роль сельских органов местного самоуправления в реализации аграрной политики 35

4.4. Задачи сельской экономики по реализации Федерального закона 2003г. 38

5. Муниципальное регулирование планировки, застройки и жизнеобеспечения сельских поселений. 40

5.1. Современная ситуация в системах жизнеобеспечения 40

5.2. Деятельность органов местного самоуправления в сфере жизнеобеспечения сельских поселений 42

5.3. Государственная поддержка жилищного строительства в сельской местности 48

6. Муниципальная социальная политика в сельской местности 50

6.1. Современная ситуация в социальной сфере 50

6.2. Цели и задачи муниципальной социальной политики в сельской местности 52

6.3. Деятельность сельских органов местного самоуправления в социальной сфере 54

7. Некоторые особенности муниципального управления в сельской местности 57

Заключение 60

Список использованных источников 63

ВВЕДЕНИЕ

     В Российской Федерации около 142 тыс. сельских поселений с численностью жителей каждого от менее 10 тыс. человек  до нескольких тысяч, а иногда и до десятков тысяч. Всего в сельских поселениях, по данным Всероссийской  переписи населения около 37,5 млн. человек. Кроме того, имеется более 3 тыс. населенных пунктов без населения. Расположены они неравномерно, что определяется общей неравномерностью заселения отдельных макрорегионов, субъектов Российской Федерации и территорий внутри одного субъекта РФ.

     Между городскими и сельскими муниципальными образованиями существуют различия, обусловленные различием видов  хозяйственной деятельности, формой расселения и уклада жизни в городской  и сельской местности. В частности, к специфическим особенностям сельских поселений относятся:

1. Социально-демографическая структура населения, более низкий уровень жизни, уровень образования и квалификации;
2. Характер расселения: рассредоточенность, преобладание частного, односемейного жилищного фонда;
3. Худшая транспортная доступность и обеспеченность современными средствами связи;
4. Более низкий уровень развития инженерной и социальной инфраструктуры поселений;
5. Характер местной экономики: земля как основной природный ресурс, значительная роль личных хозяйств в производстве продукции, сезонный характер занятости, высокая зависимость от природно-климатических условий;
6. Более значительная роль исторических, культурных, сословных (казачество) национальных традиций;
7. Специфика форм человеческого общения (иногда все жители знают друг друга).

   Несмотря  на то, что общие принципы, цели и  задачи муниципального управления в  сельской местности аналогичны городским, специфические особенности сельских поселений существенно влияют на систему местного управления в сельской местности.

   Цель  моей курсовой работы заключается в  выявлении особенностей организации  муниципального управления в сельской местности.

   Предметом исследования курсовой работы является деятельность органов местного самоуправления в сельской местности, объектом исследования – сельская местность как объект муниципального управления.

1. Сельская местность  как объект муниципального  управления

    Сельское поселение представляет собой сложную социально-экономическую  систему, которая функционирует  и развивается в рамках государственной  и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства. Основные задачи муниципального управления в сельской местности показаны на рис.1

Рис. 1 – Основные задачи муниципального управления в сельской местности

     Сельские  поселения образуются, как правило, в непосредственной близости сферы  трудовой деятельности работников сельского  хозяйства – продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны.

     Сельские  поселения занимают значительную часть  территории нашей страны. Обладая  серьезным природным, демографическим, экономическим и историко-культурным потенциалом, сельские территории способны внести серьезный вклад в решение  задач экономического роста и  социального развития страны.

     Российской  село, как совершенно правильно сказал Президент Российской Федерации  Д.А.Медведев, - это «способ жизни  трети населения нашей страны». В сельских поселениях проживает  более 40 млн. человек. Около 150 тыс. сельских населенных пунктов объединены немногим более 19 тыс. сельских поселений и  почти 1,9 тыс. муниципальных районов. На современном этапе местное  самоуправление может и должно выступать  не только в качестве самостоятельной  единицы управления, но и главное  – полноценным экономическим  субъектом. Российское село должно стать  одной из основных точек роста  отечественной экономики.

     Однако  в настоящее время этот процесс  сдерживается целым рядом материально-технических  и организационных проблем. Первая и самая большая – это, конечно, слабая финансовая база. В условиях экономического кризиса эта проблема еще более обострилась: сокращаются  объемы капитальных вложений, растет кредиторская задолженность по первоочередным бюджетным обязательствам, многие сельхозпредприятия, являющиеся основой экономики села, становятся банкротами. В последнее время усилились процессы сокращения количества сельских населенных пунктов и деградации ценных земельных угодий. Ежегодно до 3 тыс. сел и деревень исчезает с карты страны, 700 тыс. человек покидают свои села и деревни, выбывает из оборота более 3 млн. га сельскохозяйственных земель. Разругается уклад жизни сельского населения, его история, культура и нравственность. Российская деревня переживает сегодня затяжной, системный социально-экономический кризис, который обусловлен историческими причинами и ходом современных рыночных преобразований.

     Недостаток  собственных доходов привел к  тому, что администрации сельских поселений стали отказываться от полномочий, делегируя их на уровень  муниципального района. Это сделало  уже более 80 % поселений. А сами сельские поселения сохранили за собой  решение вопросов, не предполагающих наделение их полномочиями: организация  освещения улиц, благоустройство  и озеленение территории, вывоз мусора, оказание ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Сегодня существует  высокая зависимость сельских бюджетов от межбюджетных трансфертов из бюджетов других уровней, потому что подавляющее  большинство сельских муниципальных  образований имеет низкий уровень  собственных доходов и слабо  развитую социально-экономическую  инфраструктуру. По плановым показателям за последние 2 года в среднем по Российской Федерации межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, которые предоставляются в форме дотаций, субсидий и иных межбюджетных трансфертов, составляют 46,1 % собственных доходов местных бюджетов. При этом основной объем дотаций (57,5 % или 167,4 млн. руб.) планируется передать в бюджеты муниципальных районов. В целом данные средства необходимы органам местного самоуправления муниципальных районов для выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений, в первую очередь сельских, поскольку подавляющее большинство таких муниципальных образований имеет низкий уровень собственных доходов и слабо развитую социально-экономическую инфраструктуру.

     Основная  доля расходов большинства бюджетов сельских поселений состоит из расходов на оплату коммунальных услуг бюджетных  учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления вынуждены  финансировать многие другие расходные  обязательства по остаточному принципу, а это значит, что селяне недополучают необходимые муниципальные услуги.

     В структуре сельского населения  быстро увеличивается доля пожилых  людей. Распространение алкоголизма  как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого  потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются  как работники и сокращают  свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4-5 % в  год снижается численность количества коров в личных подсобных хозяйствах.

     Для преодоления кризисной ситуации необходим комплекс мероприятий  системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского  села в рамках принципиально новых  представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого  социально-экономического развития и  эффективного функционирования агропромышленного  производства, активизация человеческого  потенциала.

     Значительная  роль в решении этих задач принадлежит  организации муниципального управления в сельской местности.

2. Российское село  должно стать важной  точкой роста отечественной  экономики

     Самая многочисленная категория муниципальных  образований (поселения) имеет самый  незначительный объем налоговых  доходов всех муниципальных образований. Такая ситуация свидетельствует  о заметной дифференциации социально-экономического развития муниципальных образований в зависимости от их типа, а также о низком экономическом потенциале и недостаточной налоговой базе большинства городских и сельских поселений. В этой связи необходимы разработка и реализация мер, направленных на смягчение негативного влияния экономического кризиса, а также улучшение качества управления бюджетным процессом в муниципальных образованиях.

     Основное  условие стабильного функционирования муниципальных образований –  обеспечение сбалансированности местных  бюджетов на основе реальной оценки финансового  положения муниципальных образований. Для этого необходимо проводить  мониторинг финансового положения  муниципальных образований не только в целом, но и отдельно по их основным типам: сельские поселения, городские  поселения, городские округа и муниципальные  районы.

     Решение вопроса об увеличении доходной базы местных бюджетов является одним  из основных условий комплексного и  устойчивого социального социально-экономического развития муниципальных образований. Согласно положениям Бюджетного кодекса  Российской Федерации поступления  от налога на доходы физических лиц  подлежат зачислению в бюджеты муниципальных  районов в размере 20 % доходов  от данного налога и в бюджеты  поселений – 10 %. Помимо этого субъекты Российской федерации обязаны передать в местные бюджеты по единым или  дополнительным нормативам отчислений еще 10 % доходов от налога на доходы физических лиц.

     Вместе  с тем данный налог зачисляется  в бюджетную систему Российской федерации не по месту жительства граждан, а по месту их работы. В связи с этим отчисления от данного налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно развитых городов, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов. При этом предоставление указанным гражданам необходимых медицинских, социальных, образовательных и иных жизненно важных общественных услуг осуществляется по месту жительства.

     Одной из причин сложившегося положения является то, что в ряде регионов территориальная  организация сельских поселений  установлена без учета социально-экономического потенциала соответствующих территорий. В настоящее время существуют поселения, которые практически  не имеют какой-либо собственной  доходной базы. В связи с этим в ряде случаев субъектам Российской Федерации следует оптимизировать границы и размеры территорий сельских поселений таким образом, чтобы они располагали какими-либо финансовыми, организационными, кадровыми  и материально-техническими ресурсами  для исполнения закрепленных за ними вопросов местного значения.

     Чтобы увеличить доходную часть бюджетов сельских поселений необходимо расширить налогооблагаемую базу. На данное время удельный вес местных налогов в доходах местных бюджетов в муниципальных образованиях составляет 3,8 %. Имея такую низкую долю налогов, местные органы власти просто не могут рассматривать этот механизм в качестве серьезного инструмента влияния на экономику муниципального образования. По существующим местным налогам можно оптимизировать процедуры их взимания, например, передать сбор того же земельного налога местным администрациям, что уже сделано в некоторых регионах и дает положительный результат.

     Большой резерв заложен в монетизации  федеральных льгот по налогам. В  Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 гг. предлагается рассмотреть  вопрос о разработке механизма компенсации  выпадающих доходов в связи с  льготами и изъятиями из объекта  налогообложения по региональным и  местным налогам, установленным  федеральным законодательством.

     Увеличение  налогооблагаемой базы возможно за счет: включения в состав объектов налогообложения  налога на имущество физических лиц  объектов незавершенного строительства, по которым истек нормативный  срок строительства; совершенствования  методики кадастровой оценки земельных  участков, порядка инвентаризации и  межевания земельных участков, находящихся  в общедолевой собственности; проведения работ по закреплению всех бесхозных земель в пользование или собственность. За последние годы почти 11 млн. га сельскохозяйственных угодий были застроены или заросли лесом и выведены из хозяйственного оборота, к ним нужно прибавить еще почти 30 млн. га, которые по разным причинам не используются.

     Причины сельского кризиса кроются как  в исторически накопившемся отставании социально-экономического развития деревни, так и в несовершенстве современных  аграрных отношений и форм сельской жизни. Одним из важнейших факторов, определяющих успешность решения задачи комплексного и устойчивого развития сельских территорий, является обеспечение активного участия молодежи в процессах социально-экономических преобразований на селе. На сегодняшний день только треть выпускников аграрных вузов, получивших образование за счет средств федерального бюджета, едет работать в деревню. В сельских муниципалитетах растет дефицит профессиональных кадров. Решить эту проблему можно только в том случае, если заработает комплексный набор стимулов для притока молодежи и молодых специалистов в сельские районы. Это жилье, материально-стимулирующие надбавки к заработной плате специалистам. Необходима государственная поддержка подготовки и закрепления кадров на селе.

     Вполне  очевидно, что именно вовлеченность  молодежи в процесс комплексного развития сельских территорий во многом будет определять будущее российской деревни. Для выхода из такого социально-экономического кризиса необходимы приемлемые условия  хозяйствования, обеспечивающие эффективное  функционирование сельскохозяйственного  бизнеса, а также наличие дееспособного  института местного самоуправления.

     Если  говорить в целом, то сельские поселения  объединяют следующие проблемы:

• недостаточность экономической базы муниципальных образований для их устойчивого и комплексного социально-экономического развития;
• низкий уровень собственных доходов местных бюджетов;
• нехватка квалифицированных кадров для эффективного муниципального управления;
• отсутствие четких стратегических целей и приоритетов в социально-экономическом развитии территорий;
• демографические проблемы.

     Более 19 тыс. сельских поселений ждут действенности  и в первую очередь финансовой помощи от государства. Расходные полномочия многих сельских муниципалитетов намного  больше, чем их доходы. Нельзя держать  селян на голодном пайке, надо дать им возможность развиваться и  уверенно смотреть на будущее. Только сильное местное самоуправления на селе приведет его к прогрессу.

3. Система самоуправления в сельской местности

3.1. Исторические традиции сельского самоуправления

     Местное самоуправление имеет глубокие исторические корни в российском обществе. Оно  не всегда было конституировано, не носило абсолютного характера, ограничивалось централизмом монархической власти, но роль его в управлении обществом, влияние на судьбу народа несомненны. Как показали научные изыскания, уже в X-XI в. территория русского государства делилась на части, именуемые «землями» и «волостями», которые имели значительный масштаб самоуправления.

     Достоверно  о его структуре и функциях известно немного, но очевидно, что  в нем находили зримое выражение  принципы родовой демократии. Эта  ранняя модель самоуправления основывалась на двух началах: территориально-хозяйственной  общности и наличии, а порой лишь ощущении, родственности. В период складывания  древнерусского государства и, особенно, в период феодальной раздробленности  взаимодействие этих двух начал предопределило специфику формирования традиций самоуправления в различных землях.

     Для решения практических организационных  и хозяйственных задач сельского  самоуправления создавались артели – добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки. Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с гласной  выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей  существовали обычаи подчинения старшим  и строгий спрос за поведение.

     Община, которую сами крестьяне назвали  и «миром» и «обществом», на протяжении веков оставалась важнейшим явлением в политической системе России. Уже  в XIX веке она вызывала самые противоречивые мнения и оценки. Западники видели в ней средство закабаления крестьянства и анархизм общественного развития. Славянофилы, напротив, связывали с ней особый путь развития России, а народники обнаруживали в ней даже зародыш социалистического будущего. Об общине писали Н.Г.Чернышевский и К.Маркс, М.А.Бакунин и В.И.Ленин, С.Ю.Витте и П.А.Столыпин, В.М.Чернов и А.В.Чаянов, а также многие другие ученые и политики. Неоднозначное отношение к общине объясняется не только различиями политических позиций авторов, но и действительно противоречивой ролью, какую община исполняла в жизни общества. Однако ее самоуправленческие функции не отрицались никем.

     Основными функциями российской сельской общины являются:

1. хозяйственно-экономическая (справедливое распределение земли, регулирование и контроль за ее использованием; организация сельскохозяйственного производства);
2. фискально-податная (контроль и взимание государственных, земских и других сборов, взыскание недоимок; содержание дорог, мостов, переправ; содействие перевозке арестантов, чиновников при их разъездах; принятие на постой военных и иных служащих людей);
3. судебная (разбор гражданских дел; суд по уголовным преступлениям, совершенным внутри общины, кроме тяжких; на основе местных обычаев);
4. административно-полицейская (поддержание правопорядка, внутриобщинной дисциплины и общепринятых норм жизни; задержание бродяг, беглых и дезертиров; наблюдение за исполнением правил прописки; борьба с пожарами и другими стихийными бедствиями; предупреждение преступлений, задержание виновных, предварительное дознание, наказание за мелкие проступки (штраф, арест, порка); отправка должников на принудительные работы);
5. кооперативно-социальная (объединение в борьбе за свои интересы с государством, помещиками, другими общинами; взаимопомощь, в том числе в случае неурожая; поддержка бедных, сирот, больных, одиноких стариков; содержание больниц, богаделен, других общественных заведений);
6. культурно-воспитательная (организация досуга; содержание школ, библиотек, церквей; проведение религиозных и других праздников, обрядов);
7. представительская (отношения с местными, волостными, уездными, губернскими светскими и церковными властями и учреждениями).

   Практически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она  являлась не только самоуправляемой  организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство  взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т.д.

   Община, с одной стороны, была демократической  организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой – официальной местной  структурой, которую центральная  власть использована в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что  характерно и для современного периода.

   Реальное  положение общины в обществе определялось политикой царского правительства. Наиболее четко оно зафиксировано  в Манифесте 19 февраля 1861 года, который  во много отразил существующее положение  вещей и закреплял его на будущее. Во втором разделе Манифеста «Об  устройстве сельских обществ и волостей и общественного их управления»  содержатся наиболее существенные элементы, присущие местному самоуправлению.

   Во-первых, определяется состав общины, то есть по-современному – субъектов местного самоуправления. Сельское общество составлено из крестьян, водворенных на земле одного помещика; оно может состоять либо из целого селения (села или деревни), либо из одной части разнопоместного селения, либо из нескольких мелких, по возможности смежных и, во всяком случае, ближайших между собой поселков, пользующихся всеми угодьями или некоторыми из них сообща или же имеющих другие общие хозяйственные выгоды. Здесь подчеркнуты важные положения об общности территории и наличии совместной хозяйственной деятельности крестьян, входящих в одну общину.

   Во-вторых, называются структуры местного самоуправления: сельский сход, сельский староста, а  если общество сочтет необходимым, то еще и особые сборщики податей, смотрители хлебных магазинов, училищ, больниц, лесные и полевые сторожа, сельские писари. Сразу поясняется, что сельский сход составляется из крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельского  общества, и из всех назначенных  по выбору должностных лиц.

   В-третьих, намечается сфера полномочий сельского схода. Она достаточно широка, ибо включает:

• выборы должностных лиц и назначение выборных на волостной сход;
• увольнение из общества и прием новых членов;
• разрешение семейных разделов;
• дела, касающиеся общинного пользования мирскою землею, в том числе их передел или окончательный раздел;
• ходатайства об общественных нуждах, благоустройстве, призрении, обучении грамоте;
• назначение сборов на мирские расходы;
• раскладка и определение порядка учета всех лежащих на крестьянах казенных податей, местных сборов и повинностей;
• учет должностных лиц, избранных сельским обществом, назначение им жалованья;
• ведение дел по отбыванию рекрутской повинности;
• назначение ссуд и всякого рода вспомоществований из общественных сельских магазинов.