Особенности муниципального управления в сельской месности

Оглавление

Введение.

Актуальность проблемы исследования.

Сельское  поселение представляет собой сложную социально-экономическую систему, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства

По данным Всероссийской переписи населения на 9 октября 2002 года в России насчитывался 181 сельский населённый пункт с численностью населения более 10 тыс. жителей. Всего в сельских поселениях, по данным Всероссийской переписи 2002 проживает 38,7 млн.человек. Среди крупнейших сельских населённых пунктов 95 сёл, 56 станиц, 29 посёлков и 1 деревня. По данным Росстата на 1 января 2011 года в России всего 18 996  муниципальных образований со статусом сельское поселение (на 1 января 2010 года — 19 591). Кроме того, имеется более 3 тыс. населенных пунктов без населения. Расположены они крайне неравномерно, что определяется общей неравномерностью заселения отдельных макрорегионов, субъектов РФ и территорий внутри одного субъекта РФ.

Между городскими и сельскими  муниципальными образованиями существуют различия, обусловленные различием  видов хозяйственной деятельности, формой расселения и уклада жизни в городской и сельской местности.

Несмотря  на то, что общие принципы, цели и  задачи муниципального управления в  сельской местности аналогичны городским, специфические особенности сельских поселений существенно влияют на систему местного управления в сельской местности.

Объект исследования – сельская местность.

Предмет исследования – деятельность органов местного самоуправления в сельской местности.

Цель исследования – выявление особенностей организации муниципального управления в сельской местности.

Задачи исследования:

– изучить исторические традиции сельского самоуправления;

– изучить систему сельского самоуправления в современной России;

– выявить перспективы развития в сельской местности;

– изучить экономическую ситуацию в аграрном секторе;

–изучить систему  государственного регулирования агропромышленного  комплекса;

 – определить роль сельских органов местного самоуправления в реализации аграрной политики.

Структура курсовой работы включает: введение, главу I, главу II, заключение, список использованной литературы и источников.

Глава I. Система самоуправления в сельской местности.

1.1. Исторические традиции сельского самоуправления.

Сельское поселение - сложная социально-экономическая система, которая функционирует и развивается в рамках государственной и региональной стратегий социально-экономического развития, государственной и региональной политики, изменяющегося законодательства, которая нисколько не проще городской социально-экономической системы. Наоборот, в сельском поселении добавляется комплекс факторов, усложняющих общий ход развития.

Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского  общества. Неотъемлемыми атрибутами общинного (земского) самоуправления были демократические собрания, “сходы” (волостные, сельские и селянские), которые проводились под руководством выборного сельского старосты. Значительным влиянием пользовались “советы старейшин” — лиц с большим жизненным опытом и репутацией. В зависимости от практических задач самоуправления могли формироваться другие выборные органы (комиссии).

Для решения практических организационных и хозяйственных  задач сельского самоуправления создавались артели — добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки. Уникальным явлением не только в России, но и во всем мире является казачество. Наряду с гласной выборностью на посты умных, смелых и ничем не опороченных людей существовали обычаи подчинения старшим и строгий спрос за поведение.

Практически сельская община руководила всей жизнью крестьян, выступала перед государственными органами защитницей их интересов. Она  являлась не только самоуправляемой  организацией, но и административно-политическим институтом, при помощи которого государство взимало с крестьян налоги, повинности, набирало рекрутов и т. д. [5]

Община, с  одной стороны, была демократической  организацией, сложившейся для удовлетворения коллективных потребностей сельских жителей, а с другой — официальной местной структурой, которую центральная власть использовала в своих целях. Конечно, цели государства и крестьян совпадали далеко не всегда, что характерно и для современного периода.

Основные функции российской сельской общины показаны на рис.1.

Анализ функционирования дореволюционной сельской общины обнаруживает следующие главные принципы, которыми она руководствовалась в своей  деятельности, и элементы которых можно было бы внедрять в сельское самоуправление сегодня:

• “коллективный демократизм” — соблюдение интересов всей общины, взаимная ответственность;
• допущение инициативы со стороны отдельных членов общины в рамках традиций и обычаев;
• право всех членов общины на собственность и труд, равенство прав и обязанностей крестьян, обеспечение всех участников сельской общины средствами к жизни и поддержание платежеспособности каждой крестьянской семьи;
• право на участие в общественных делах (сходы, выборные должности, крестьянский суд);
• право отдельных семей на помощь общины в кризисных ситуациях;
• невмешательство общины во внутрисемейные и личные дела своих членов до тех пор, пока они совершаются в пределах обычаев, традиций и не нарушают интересов общины в целом.

Эти принципы были неписаными законами общинной жизни. Альтернативу общине находила лишь немногочисленная часть крестьянства, занятая предпринимательством или продажей своей рабочей силы в городах.

Долговечность и прочность  российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией. Недостатки правового регулирования деятельности общины компенсировали и уравновешивали ее положительные, с точки зрения большинства крестьян, стороны — преобладание неформальных человеческих отношений между людьми, объединение и защита сельских жителей, сдерживание всех видов неравенства, обеспечение необходимыми средствами к жизни, стремление к самоуправлению.[8]

Таким образом, сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели — добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки. Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией.

1.2. Сельское самоуправление в современной России.

Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой).

Территориальная (районная) модель предполагает выделение района как единого муниципального образования, которому подчинены населенные пункты районного подчинения (волости, поселки). Преимуществом этой модели служит то, что более крупное муниципальное образование может располагать достаточным бюджетом, позволяющим ему решать проблемы входящих в него населенных пунктов. Не секрет, что в России сложилась целая сеть муниципальных образований, бюджет которых полностью определяется финансовыми вливаниями региональных властей, а кое-где имеет место и полное отсутствие бюджета. К недостаткам рассматриваемой модели можно отнести низкую степень инициативности граждан организовывать на этом уровне полноценную работу в сфере самоуправления. 
       При использовании поселенческой (волостной) модели статусом муниципального образования наделяется определенный круг административно-территориальных единиц (города, волости, сельсоветы), тогда как на уровне административного района или его подразделения создаются органы государственной власти на местах. Это обстоятельство связано с отсутствием на районном уровне представительных органов муниципальной власти. Таким образом, государственная власть на уровне субъекта федерации осуществляется сразу на двух уровнях: субъекта федерации и района. К несомненным преимуществам приведенной модели относятся то, что власть муниципального образования в этом случае территориально больше приближена к населению, а потому и подконтрольна ему. Недостатком же этой модели является отсутствие возможности малых территориальных образований иметь право на реализацию местного самоуправления.

Двухуровневая модель - включает в себя наделение правами муниципального образования сразу двух субрегиональных  уровней: районного и поселкового (внутри района), соответствующим разделением между ними полномочий, собственности и доходов. Эта модель может рассматриваться так же как разновидность административно-территориальной модели. Однако их полная идентификация не является корректной. 
       Все приведенные выше модели являются возможными лишь при условии совпадения административно-государственного и муниципального типов устройства территории, когда соответствующих этим уровнем органы власти закрепляются в официально признанных и исторически сложившихся границах.

В соответствии с этими  моделями с позиций организации  местного самоуправления существуют следующие  типы сельских территорий:

• сельские административные районы, являющиеся муниципальными образованиями;
• сельские административные районы, входящие в состав объединенного муниципального образования “город-район”;
• сельские административные районы, в которых функционируют территориальные органы государственной власти субъекта РФ;
• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.) или отдельные крупные сельские населенные пункты, входящие в состав административных районов и являющиеся муниципальными образованиями. Статус этих территорий мало зависит от того, какой тип власти (местное самоуправление или государственная власть) существует на уровне района. Многие такие муниципальные образования существуют формально, не имеют объектов муниципальной собственности, местных бюджетов и финансируются по сметам расходов;
• сельские округа (волости, сельсоветы и т. п.), не являющиеся муниципальными образованиями. Как правило, на таких территориях действуют администрации, являющиеся территориальными органами районных администраций; главы этих администраций назначаются главой администрации района. Финансирование деятельности территориальных администраций осуществляется по сметам расходов;
• сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями, входящие в состав сельских округов (волостей, сельсоветов) и не имеющие органов административного управления. [1]

           Среди них необходимо особо выделить малочисленные (менее 100 жителей) населенные пункты и населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. В таких сельских населенных пунктах обычно избираются старосты и могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

Очевидно, что возможности  населения перечисленных территорий в осуществлении местного самоуправления различаются весьма существенно. Наибольшая эффективность самоуправления и  наибольшая степень ресурсной самообеспеченности достигаются именно в малочисленных, удаленных и труднодоступных сельских населенных пунктах, однако на крайне низком, иногда примитивном уровне. Серьезной ошибкой при реформировании системы управления в сельской местности были попытки сселения сельских жителей из малочисленных населенных пунктов в крупные, пусть даже более благоустроенные. Итоги последующих лет показали, что в этом случае начинался процесс крестьянской деквалификации, запустения плодородных земельных участков, разрушения личных подсобных хозяйств, невосполнимой потери природной связи сельского жителя с сельским ландшафтом и желания вести сельский образ жизни.

Важное место  в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры — города (особенно малые), рабочие  поселки, крупные села. В них располагаются основные предприятия по переработке сельскохозяйственной продукции и объекты социальной инфраструктуры (школы, больницы, библиотеки, кинотеатры и т. п.). Они связывают в единый организм органы государственной власти субъектов РФ с сельским населением. Наличие городов и рабочих поселков на сельской территории требует учета эффекта урбанизации и оттока сельских кадров в другие отрасли народного хозяйства, часто с невозможностью обратной адаптации к сельскому труду. В этом случае важно обеспечить комплексное, пропорциональное развитие социальной сферы, как районного центра, так и более мелких сельских населенных пунктов. [4]

Органы местного самоуправления в сельской местности (в основном районного уровня) участвуют в осуществлении, как местных, так и ряда важных государственных функций. Согласно закону “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, принятом в 1995 году, к функциям органов местного самоуправления относились:

• Обеспечение координации работы субъекта РФ с сельскими территориями, обмен информацией, передача решений органов власти субъекта РФ “вниз” и отчетов “вверх”;
• Содействие в освоении сельской территории;
• Содействие в организации государственных служб: почтовой, санитарной, пожарной и т.д.;
• Содействие развитию территориального общественного самоуправления;
• Обеспечение избирательных кампаний и других мероприятий, организуемых органами государственной власти;
• Участие в сборе налогов;
• Размещение территориальных структур органов государственного управления;
• Содействие государственному регулированию различных сфер жизни сельского населения;
• Организация рационального землепользования;
• Организация деятельности муниципальных предприятий и учреждений в сельских поселениях;
• Мобилизация сил и средств сельских территорий при чрезвычайных ситуациях.

Таким образом, сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой). В соответствии с этими моделями с позиций организации местного самоуправления существует несколько типов сельских территорий. Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры — города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. Органы местного самоуправления в сельской местности участвуют в осуществлении, как местных, так и ряда важных государственных функций.

1.3. Перспективы развития самоуправления в сельской местности.

В 2003 году был принят, а с 1 января 2006 года вступил в  силу новый Федеральный закон  “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Закон предусматривает осуществление во всех субъектах РФ двухуровневой системы муниципальных образований в сельской местности (поселения и муниципальные районы), причем за каждым уровнем четко закрепляются свои вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов.

За сельскими поселениями  закрепляются в основном вопросы  текущего жизнеобеспечения населенных пунктов, например:

• организация инженерной инфраструктуры,
• дорожное хозяйство в границах поселений,
• содержание муниципального жилищного фонда,
• участие в предупреждении и ликвидации последствий локальных чрезвычайных ситуаций,
• обеспечение первичных мер пожарной безопасности,
• создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, библиотечного обслуживания, организации досуга, обустройства мест для отдыха населения, развития массовой физической культуры и спорта,
• охрана памятников истории и культуры местного значения,
• организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора,
• благоустройство и озеленение территорий,
• организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения и т. п.
• Из вопросов перспективного характера за сельскими поселениями закрепляются:
• территориальное зонирование земель,
• установление правил землепользования и застройки,
• планирование застройки поселений,
• обеспечение жилыми помещениями малоимущих граждан,
• организация строительства муниципального жилищного фонда,
• содействие в установлении опеки и попечительства в отношении нуждающихся жителей. [10]

Поселения будут  самостоятельно формировать и исполнять  местные бюджеты, устанавливать в соответствии с законом местные налоги и сборы, иметь в собственности необходимое муниципальное имущество.

При недостаточности  собственной доходной базы органы местного самоуправления сельских поселений будут получать из районных (в отдельных случаях — из региональных) фондов финансовой поддержки поселений дотации, необходимые для достижения расчетного уровня бюджетной обеспеченности на одного жителя.

На уровне муниципальных районов будет  сосредоточено решение, в основном, задач межмуниципального характера, для чего необходимы специализированные объекты инфраструктуры, требующие значительных затрат на содержание: охрана общественного порядка, организация предоставления дошкольного, начального среднего общего и дополнительного образования (за исключением финансового обеспечения образовательного процесса, возложенного на субъекты РФ), организация основных видов медицинской помощи, опека и попечительство и т. п. На муниципальные районы возлагается решение всех вопросов местного значения на межселенных территориях, в границах которых могут находиться малочисленные сельские населенные пункты, находящиеся в удаленных или труднодоступных местностях. Федеральными законами и законами субъектов РФ на муниципальные районы может быть возложено выполнение отдельных государственных полномочий. [6]

В собственности  муниципальных районов будет  закреплено имущество, необходимое для выполнения возложенных на них задач. Муниципальные районы также будут иметь свою доходную базу, а при недостатке собственных доходных источников — получать дотации из региональных фондов выравнивания.

Согласно  Федеральному закону 2003 г., основные задачи в системе сельского самоуправления следующие:

• создание значительного количества новых муниципальных образований в статусе сельских поселений;
• формирование компетентных и эффективно действующих представительных органов местного самоуправления в новых сельских поселениях, организация обучения депутатов, укрепление их связи с населением;
• формирование организационных структур местных администраций в сельских поселениях, их материально-техническое, кадровое, организационно методическое и информационное обеспечение;
• подготовка квалифицированных кадров для новых органов сельского самоуправления, в особенности в сферах экономики, финансов, юриспруденции и информатизации;
• привлечение широких слоев сельских жителей к активному участию в решении вопросов местного значения, содействие созданию органов территориального общественного самоуправления в населенных пунктах, не являющихся поселениями. [10]

Таким образом, после принятия закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” осуществляется двухуровневая система муниципальных образований в сельской местности всех субъектах РФ. За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов.

           Рассмотрев систему самоуправления  в сельской местности можно сделать следующие выводы:

           Сельское самоуправление относится к числу исторических и культурных традиций российского общества. Для решения практических организационных и хозяйственных задач сельского самоуправления создавались артели — добровольные товарищества работников, построенные на принципах взаимопомощи и взаимовыручки. Долговечность и прочность российской общины объясняется тем, что она была рациональной социальной, хозяйственной и правовой организацией.

Сельское самоуправление в различных субъектах РФ осуществляется в рамках одной из трех моделей (территориальной, поселенческой или двухуровневой). В соответствии с этими моделями с позиций организации местного самоуправления существует несколько типов сельских территорий. Важное место в системе местного самоуправления в сельской местности занимают районные центры — города (особенно малые), рабочие поселки, крупные села. Органы местного самоуправления в сельской местности участвуют в осуществлении, как местных, так и ряда важных государственных функций.

После принятия закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” осуществляется двухуровневая система муниципальных образований в сельской местности всех субъектах РФ. За сельскими поселениями закрепляются в основном вопросы текущего жизнеобеспечения населенных пунктов.

Глава II. Муниципальное регулирование экономики в сельской местности.

2.1. Экономическая ситуация в аграрном секторе.

Экономическая деятельность имеет решающее значение для повышения качества жизни в сельской местности и, следовательно, для организации муниципального управления.

Муниципальное управление — это составная часть местного самоуправления, связанная с упорядочивающим воздействием органов муниципального управления (местного самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня и качества жизни населения муниципалитета.

Характер и результаты этой деятельности определяются стратегической ролью сельскохозяйственного производства в обществе и аграрной политикой государства.

Основные  задачи муниципального управления в  сельской местности показаны на рис.2.

Рис 1. Основные задачи муниципального управления в сельской местности.

Сельские поселения  образуются, как правило, в непосредственной близости сферы трудовой деятельности работников сельского хозяйства  — продуктивных земельных угодий и источников питьевой воды, необходимой для жизнеобеспечения и ведения хозяйственной деятельности. Существенное влияние на образование и развитие сельских населенных пунктов оказывает комплекс природно-климатических условий, наиболее благоприятных в южной части европейской территории страны. [3]

Определяющим обстоятельством  в развитии сельских населенных пунктов  является конъюнктура рынка сельскохозяйственной продукции. От успеха экономической  деятельности основных отраслей сельского  хозяйства зависят все другие стороны сельской жизни. В крупных сельских поселениях развиваются отрасли агропромышленного комплекса. Их предприятия по своей роли могут быть отнесены к разряду градообразующих, т.е. решающим образом определяющих жизненную способность крупных сельских населенных пунктов.

В результате резкого  спада сельскохозяйственного производства и ухудшения финансового положения  отрасли в 1990-е гг. инженерная инфраструктура и социальная сфера на селе находятся  в кризисном состоянии, увеличилось  отставание села от города по уровню и  условиям жизни. Стремительно ухудшается демографическая ситуация на селе.

Естественная  убыль сельского населения за последние 8 лет увеличилась в 9,3 раза (с 30 до 278 тыс. чел.). Коэффициент  смертности на селе в расчете на 1 тыс. чел. составляет 17 промилле, что на 16 % выше по сравнению с городом. Продолжительность жизни снизилась до 64,2 года против 65,7 года в городе. Смертность значительно увеличилась во всех возрастных группах сельского трудоспособного населения, особенно у мужчин в возрасте 30-34 лет. Особую тревогу вызывает рост младенческой смертности.

Продолжается тенденция  снижения кадрового потенциала сельского  хозяйства. Численность работников сельскохозяйственных предприятий  в 2000 г. уменьшилась на 285 тыс. чел. (5,9 %) и на начало 2001 г. составила 4,6 млн. чел. Существенно ухудшается качественный состав кадров сельского хозяйства. По сравнению с 1998 г. удельный вес механизаторов 1-го и 2-го класса сократился с 61 до 56 %.

В структуре сельского  населения быстро увеличивается  доля пожилых людей. Распространение алкоголизма как социального стандарта образа сельской жизни пагубно отражается на качественных характеристиках человеческого потенциала. Многие сельские жители деквалифицируются как работники и сокращают свое участие в производстве сельскохозяйственной продукции. По этой причине на 4-5 % в год снижается численность количества коров в личных подсобных хозяйствах.

Для преодоления кризисной  ситуации необходим комплекс мероприятий  системного характера. Важно формирование нового образа жизни российского села в рамках принципиально новых представлений, понятий, системы оценок, перспективных моделей и особых традиций, обеспечение устойчивого социально-экономического развития и эффективного функционирования агропромышленного производства, активизация человеческого потенциала. [9]

Значительная роль в  решении этих задач принадлежит  организации муниципального управления в сельской местности.

По данным Всемирного банка, в 2004 г. Россия располагала 9 % сельскохозяйственных угодий мира при доле населения всего 2,4 %. Сельскохозяйственный потенциал России позволяет обеспечить собственные продовольственные потребности и успешно конкурировать по ряду позиций на мировых рынках. Развитие сельского хозяйства способствует также социальному контролю над территорией, сохранению исторически сложившихся агроландшафтов, экологическому благополучию природной среды, росту рекреационного потенциала территории, и т.д. Многие государства, в частности страны ЕЭС, реализуют у себя концепцию многофункционального сельского хозяйства, учитывающую перечисленные факторы.

Большинство сельскохозяйственных угодий России находятся в зоне рискованного земледелия с относительно низкими  среднегодовыми температурами и  недостаточной увлажненностью почвы. Это предполагает соблюдение особых требований к культуре хозяйствования в агропромышленном комплексе для формирования его конкурентных преимуществ. В условиях плановой экономики в основном были задействованы только экстенсивные факторы роста: вовлечение в оборот новых земель, увеличение выпуска сельскохозяйственной техники, привлечение трудовых ресурсов из других отраслей народного хозяйства для выполнения сельскохозяйственных работ, а также экономические льготы.

В 1990-х гг. сельскохозяйственное производство в России пережило жесточайший  экономический кризис, связанный со сменой форм собственности, распадом колхозов и совхозов и заменой их на акционерные общества и другие формы хозяйствования, в т.ч. фермерского.

Этому процессу сопутствовали  резкое сокращение государственного финансирования и диспаритет цен на продукцию сельского хозяйства и потребляемых им ресурсов (техника, минеральные удобрения, горюче-смазочные материалы и др.). Аграрная экономика во все большей степени стала превращаться в биполярную структуру, на одном полюсе которой сосредоточились предприятия, обеспечивающие экономический рост и прибыль, а на другом — деградирующие, убыточные.