Особенности полномочий органов местного самоуправления в г. Гае

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………3

ГЛАВА 1. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ – ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ…………………6

1.1. Понятие  вопросов местного значения……………………………6

1.2. Сходство  и отличие вопросов местного  значения в различных муниципальных  образованиях………………………………………………16

ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПО РЕШЕНИЮ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ……………………………………………………………………30

2.1. Полномочия  представительного органа по  решению вопросов местного значения……………………………………………………………30

2.2. Полномочия  исполнительного органа по решению  вопросов местного значения……………………………………………………………40

2.3. Полномочия  главы муниципального образования  по решению вопросов местного  значения…………………………………………………46

ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В Г. ГАЕ……………………………55

3.1. Классификация  вопросов местного значения муниципального образования «город Гай»……………………………………………………55

3.2. Участие  населения г. Гая в решении  вопросов местного значения………………………………………………………………………..63

3.3. Проблемы  компетенции органов местного  самоуправления г. Гая по решению  вопросов местного значения……………………………72

ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………93

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………96

ПРИЛОЖЕНИЯ………………………………………………………102

ВВЕДЕНИЕ

Организация местного самоуправления входит в круг фундаментальных проблем, функционирования демократического общества и государства. Процессы реформирования всех сторон общественной жизни в современной России проходят в условиях кардинальных изменений гражданского сознания, когда демократические формы организации жизни общества сталкиваются с консервативными устремлениями к упрощенному пониманию отношения человека и общества, гражданина и государства. Анализ природы местной власти позволяет сделать вывод о том, что в ней одновременно сочетаются два начала: общественное и государственное. Правильное осознание особенностей местной власти и механизма ее взаимодействия с государственной властью позволяет органам местного самоуправления эффективно осуществлять свою деятельность.

Особую актуальность данной проблемы на современном этапе придают следующие обстоятельства:

- необходимость преодоления существующей  политической напряженности в  обществе, возникающей все чаще  на почве противоречий между  политикой центра и интересами  регионов, на почве неэффективности  существующей системы политической  власти, в рамках которой крайне  принижена роль местных управленческих  структур. Сильные органы местного  самоуправления послужат гарантом  от разрушительных потрясений  в обозримом будущем, позволят  создать стабильную демократическую  общественно-политическую ситуацию  в обществе;

- потребность в развитой региональной  политике. Этого требует и быстрый  рост экономического влияния  регионов, и острая необходимость  решения многих региональных  проблем, и важность эффективных  межрегиональных связей. Разработка  и осуществление такой политики  возможны только при широких  полномочиях муниципальных органов  власти;

- острота проблемы укрепления  российской государственности, важной  частью которой является формирование  новой законообеспеченной структуры  органов местного самоуправления.

Понятие местного самоуправления, система его органов, связь этих органов с населением и центральными органами власти исследовали еще русские правоведы начала XX века. А.Д. Градовский, И.И. Евстихиев, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и др. Одни русские юристы определяли самоуправление как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, в вверенными местным административным органам. Другие утверждали, что самоуправление -результат столкновения разных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью правительства. В трудах современных ученых С.А. Авакъяна, В.М. Баглая, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева и др. рассматриваются вопросы осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, предметов ведения.

Структура органов местного самоуправления является предметом исследования В.В. Володина, В.Л. Ясюнуса, Ю.А. Тихомирова, А. Широкова, С. Юрковой и др.

Цель работы состоит в исследовании возможности решения вопросов местного значения и реализации современной модели организации местного самоуправления, ее организационно-правовых форм и правового обеспечения.

В соответствии с указанной целью поставлены и решаются следующие задачи:

- раскрыть понятие вопросов местного значения;

- выявление сходства и отличия вопросов местного значения в различных муниципальных образованиях;

- раскрытие и обоснование полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

- рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в г. Гае Оренбургской области.

Предметом исследования являются вопросы местного значения.

Объектом исследования являются полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

ГЛАВА 1. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ – ОСНОВА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятие  вопросов местного значения

Ст. 2 ФЗ «об общих принципах организации МС в РФ» 2003 г. содержит следующее определение муниципального образования: муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.1 Таким образом, ФЗ исчерпывающим образом перечисляет все виды муниципальных образований. ФЗ устанавливает двухуровневую систему МС. Но это не означает, что один из уровней подчинен другому. Главный (и по сути, единственный) критерий разграничения первого и второго уровня – возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями.

К муниципальным образованиям первого уровня относятся:

- сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых МС осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МС;

- городское поселение - город или поселок, в которых МС осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МС;

- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой МС осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МС. Такой вид муниципальных образования характерен только для Москвы и Санкт-Петербурга.

Муниципальным образованиям первого уровня не могут передаваться отдельные государственные полномочия, их компетенция заключается в первую очередь, в решении вопросов местного значения.

К муниципальным образованиям второго уровня относятся:

- муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой МС осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МС, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МС федеральными законами и законами РФ;

- городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы МС которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам МС федеральными законами и законами РФ;

Как следует из определений, муниципальным образованиям второго уровня могут передаваться отдельные государственные полномочия. Также ст. 2 ФЗ «об общих принципах организации МС в РФ» содержит определение межселенной территории – это территория, находящаяся вне границ поселений.

Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются по общему правилу, законами РФ. При этом ФЗ «об общих принципах организации МС в РФ» содержит определенные ограничения, установленные в целях недопущения появления слишком больших, или разрозненных муниципальных образований. Для этого, в частности, вводятся критерии транспортной и пешеходной доступности центра муниципального образования для его жителей.

Предметы ведения местного   самоуправления   - это круг вопросов, отнесенных к ведению местного самоуправления,    решения по данным вопросам правомочно принимать население муниципального образования непосредственно, а также органы местного самоуправления.

Предметы ведения местного самоуправления делятся на две большие группы:

1) вопросы местного значения;

2) отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы  местного самоуправления.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией и законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К вопросам местного значения относятся:

1) нормотворчество: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;2

2) финансово-экономическая   сфера,  владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;3

3) использование  и охрана земли и других  природных ресурсов: контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования; благоустройство и озеленение территории муниципального образования;4

4) строительство,   транспорт  и  связь:   регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений; обеспечение населения услугами связи;5

5) жилищно-коммунальное  хозяйство, бытовое и торговое  обслуживание населения: содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; организация утилизации и переработки бытовых отходов; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;6

6) социально-культурная  сфера: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация и содержание муниципальных архивов; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности; организация и содержание муниципальной информационной службы; создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования; создание условий для организации зрелищных мероприятий, развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;7

7) охрана  общественного порядка: организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.8

Данный перечень предметов ведения местного самоуправления не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Вторым составным элементом предметов ведения местного самоуправления являются отдельные государственные  полномочия, которые могут передаваться федеральными и региональными органами государственной власти органам местного самоуправления. Наделение государственными полномочиями возможно только законом (федеральным или субъекта Российской Федерации). Вместе с передачей полномочий в обязательном порядке осуществляется передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству: соответствующие государственные органы вправе давать указания органам местного самоуправления по существу переданных полномочий, органы местного самоуправления обязаны отчитываться перед органами государственной власти и несут перед ними ответственность. Однако эта ответственность зависит от материально-финансовой обеспеченности полномочий. Статья 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в той мере, в какой эти полномочия обеспечены соответствующими органами государственной власти материальными и финансовыми средствами.9

Проблема определения компетенции органов местного самоуправления - одна из ключевых для формирования правовой основы местного самоуправления и организации деятельности местной власти. Более того, эффективность всей публичной системы власти находится в зависимости от рационального распределения компетенции между ее уровнями.

Сфере компетенции местного самоуправления посвящена ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления, согласно которой основные полномочия органов местного самоуправления устанавливаются конституцией или законом. Пункт 2 ст. 4 Хартии предусматривает полную свободу действий органов местного самоуправления в пределах, установленных законом, для реализации собственной инициативы но любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа.10

Закрепляя основы компетенции местного самоуправления, Конституция РФ в ст. 130 вводит понятие вопросов местного значения и в ст. 132 предоставляет органам местного самоуправления наиболее важные полномочия по их решению: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка. Кроме того, ст. 132 устанавливает, что органы местного самоуправления решают иные вопросы местного значения, а также предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.11

На основании данных положений можно сделать вывод о выделении для местного самоуправления двух видов компетенции - собственной и делегированной.

Собственная компетенция устанавливается законами (Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ), а также подзаконными нормативными актами федерального, регионального и местного уровней. Делегированная компетенция является государственной компетенцией (компетенцией Российской Федерации или субъекта РФ), переданной местному самоуправлению (муниципальному образованию) федеральным законом или законом субъекта РФ соответственно.

Важнейшие задачи местного самоуправления определены и в других статьях Конституции РФ. Так, согласно ст. 40 "органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище", "малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из ...муниципальных ...жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами".12 Статья 41 предусматривает, что "медицинская помощь в ...муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается жителям бесплатно".13 В ст. 43 гарантируются "общедоступность и бесплатность основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях".14

В развитие Конституции РФ Закон о местном самоуправлении 2003 г. в гл. 3 устанавливает вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа, а также полномочия органов местного самоуправления но их решению;15 гл. 4 предусматривает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.16

Под вопросами местного значения в названном законе понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом осуществляется населением и/или органами местного самоуправления самостоятельно.

Указанный закон детально разграничивает вопросы местного значения по каждому уровню территориальной организации местного самоуправления (поселение, муниципальный район, городской округ) в соответствии с объективными возможностями муниципального образования и требованиями государственной политики в различных сферах. Он также предусматривает, что муниципальные образования вправе решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции и не отнесенные к компетенции других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств.

Вопросы местного значения можно сгруппировать по направлениям деятельности:

1) управление муниципальной собственностью и местными финансами (формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения; владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения);

2) организация, содержание и развитие муниципальных служб: предприятий и учреждений, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения в различных сферах местной жизни; создание условий для удовлетворения потребностей населения в различного рода услугах (организация предоставления коммунальных услуг; транспортное обслуживание и дорожное строительство; обеспечение жильем; создание условий предоставления услуг связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, культуры; создание условий для организации досуга, массового отдыха, занятия физической культурой и спортом; организация благоустройства и озеленения, вывоза мусора и пр.).17

Выделяют следующие критерии определения принадлежности властных полномочий к вопросам местного значения:

- o вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления, должны касаться прежде всего интересов населения соответствующей территории;

- o решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т.п.);

- o решение данных вопросов может быть осуществлено исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходимые условия и механизмы;

- o реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач требует подключения общественного компонента в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;

- o способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить результаты решения этих вопросов.18

Вопросы местного значения являются одной из составляющих компетенции органов местного самоуправления и дают представление о сферах и направлениях их деятельности. Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления наделяются соответствующими полномочиями.

Наиболее значимыми законодательно закрепленными полномочиями органов местного самоуправления являются:

- o принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

- o установление официальных символов муниципального образования;

- o создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

- o установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

- o регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и/или теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок

- к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам (тарифам) для потребителей;

- o организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- o принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление этих данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

- o учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

- o осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.19

Кроме того, объем полномочий органов местного самоуправления в тех сферах, где они действуют совместно с органами государственной власти, устанавливается и в федеральных законах.

1.2. Сходство  и отличие вопросов местного  значения в различных муниципальных  образованиях

Вопросы местного значения сельских и городских поселений

В ст. 14 Федерального закона 2003 г. закреплены единые вопросы местного значения для сельского и городского поселения как видов муниципальных образований.20 Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции местного значения поселений прежде всего формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета. Закон также относит к вопросам местного значения поселения установление, изменение и отмену местных налогов и сборов поселения. Возможности поселений в этой части довольно скромны, но тем не менее они существуют.

Еще одним признаком муниципального образования является обладание муниципальной собственностью. Закон относит к вопросам местного значения владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения. 3 июня 2006 г. ст. 14 Федерального закона 2003 г. была изменена: к вопросами местного значения поселения отнесено осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования.21

Важной задачей всех муниципальных образований является забота об обслуживании населения, об оказании ему коммунальных услуг. Для поселений такая задача особо важна, поскольку они непосредственно работают с населением. Поэтому Законом 2003 г. к ведению поселений отнесена организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. Достаточно проблематично осуществить это, так как практически все предприятия и службы в этих сферах являются ведомственными. Однако сам термин "организация" предполагает инициативу поселений, содействие тому, чтобы обслуживание населения было на хорошем уровне. Нельзя исключать и создания муниципальных унитарных предприятий и служб, конечно, не для электро- или газоснабжения, но хотя бы для отопительных систем или снабжения населения топливом.

По закону местное значение для поселений имеет обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства. Законодатель руководствовался ст. 40 Конституции РФ, в которой говорится: "Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами".22 Вместе с тем реализация требований Конституции РФ и Закона затруднительна, поскольку так называемого социального жилья у городских поселений очень мало, а у сельских поселений чаще всего его вообще нет. Более реализуемым вопросом местного значения является создание условий для жилищного строительства.

Отдельный вопрос местного значения - это забота о сервисном обслуживании населения. Согласно Федеральному закону 2003 г. к ведению поселений отнесено создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. Как известно, почта, телеграф, телефон, а сегодня и Интернет не могут стать предметами ведения муниципальных образований, однако последние должны создавать условия, организовывать сервисные услуги и помогать соответствующим учреждениям. Общественное питание, торговля и бытовое обслуживание в прежние годы были в ведении государства, сегодня все это - так называемый частный сектор. И вопросом местного значения может быть создание условий для надлежащего функционирования соответствующих служб.23

Большой комплекс вопросов местного значения поселений относится к сфере культуры и просвещения. Федеральным законом 2003 г. отнесены организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности фондов библиотек поселения к ведению поселений (в первоначальной редакции говорилось лишь об организации этого обслуживания, но Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. было добавлено комплектование, а Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. - также и обеспечение сохранности).24

Вопросом местного значения поселений названо также создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры. Чаще всего соответствующие учреждения находятся в ведомственном подчинении, однако в населенных пунктах они обслуживают население, и органы местного самоуправления должны создавать для этого условия.

К ведению поселений отнесено также сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения (это редакция нормы от 31 декабря 2005 г., она существенно расширила данный вопрос местного значения для поселения - в первоначальной редакции говорилось только об охране и сохранении соответствующих объектов, расположенных в границах поселения).25