СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ.
ГЛАВА I. Принцип ответственности
в сфере местного самоуправления.
1.1. Институт ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления:
теоретические и правовые аспекты.
1.2. Ответственность как
элемент конституционно-правового
статуса органов местного самоуправления
и должностных лиц местного
самоуправления.
ГЛАВА II. Теоретико-правовое
соотношение конституционно-правовой
и муниципально-правовой ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления.
2.1. Понятие и содержание
конституционно-правовой ответственности.
2.2. Понятие и содержание
муниципально-правовой ^4 ответственности.
ГЛАВА III. Ответственность
органов и должностных лиц
местного самоуправления перед государством
как вид конституционно-правовой
ответственности.
3.1. Роспуск представительного
органа муниципально образования и
отрешение от должности главы муниципального
образования (главы местной администрации)
как меры конституционно-правовой ответственности.
3.2. Ответственность органов
и должностных лиц местного
самоуправления за осуществление
отдельных государственных полномочий.
3.3. Временное осуществление
органами государственной власти
отдельных полномочий органов
местного самоуправления.
Введение:
Актуальность темы исследования.
Конституция Российской Федерации
1993 года послужила важнейшим основанием
становления нового института народовластии
в России - местного самоуправления.
Принцип признания и гарантированности
местного самоуправления, закрепленный
в ст.ст. 12, 133 Конституции Российской
Федерации, представляет собой одно
из базовых явлений, обеспечивающих
организацию и функционирование
местного самоуправления в Российской
Федерации.
В настоящее время местное
самоуправление в Российской Федерации
все более отчетливо становится
неотъемлемой частью публичной власти.
На протяжении последних лет наблюдается
сложный, многоэтапный процесс становления
организационных, правовых, территориальных
и финансово-экономических основ местного
самоуправления. В то же время актуальным
является вопрос об установлении и регулировании
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления.
Правовое регулирование
установления юридической ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления, в том числе
его отдельных видов, процедуры
и последствий возложения такой
ответственности, указывает как
на схожесть проявляемых основных черт
юридической ответственности различных
субъектов права, так и на своеобразие
юридической ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления.
Интерес к указанной проблематике
связан с формированием новых
подходов к взаимодействию органов
государственной власти и местного
самоуправления, сопряженных с усилением
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления, проведением
реформ в публично-правовой сфере.
В целом проблема ответственности
в деятельности органов власти является
определяющим началом современной
концепции демократии в государстве.
Бесспорным является тот факт, что
для демократического правового
государства необходимо иметь эффективно
действующий механизм ответственности
власти перед народом. Эти положения
должны стать базисом для формирования
института конституционно-правовой
ответственности - ответственности
органов и должностных лиц
за ненадлежащее осуществление публичной
власти.
Конституционно-правовая ответственность
органов и должностных лиц
местного самоуправления выступает
важным элементом их правового статуса,
гарантией их должного поведения
и добросовестного осуществления
своих полномочий.
Местное самоуправление не
может осуществляться вне рамок
общего процесса государственного строительства
в отрыве от других направлений развития
российской государственности. Местное
самоуправление, решая свои задачи,
действует в интересах граждан,
населения, общества в целом. Оно - логическая
часть государства и в этой
связи решает, в том числе, и
общегосударственные задачи. Именно
поэтому формирование ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления перед государством,
как системы мер, требует детальной
научной проработки различных аспектов
данного вида юридической ответственности,
специфики ее проявления в деятельности
этих органов, что и обуславливает актуальность
темы данного исследования.
Объектом исследования выступают
общественные отношения, складывающиеся
в процессе правовой регламентации
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления перед
государством, которая выступает как вид
конституционно-правовой ответственности.
Предметом исследования послужили
содержащиеся в Конституции Российской
Федерации, федеральных законах, законах
субъектов Российской Федерации
иных нормативных правовых актах
правовые нормы, осуществляющие правовую
регламентацию конституционно-правовой
ответственности в сфере местного
самоуправления, ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления
перед государством.
Цель и задачи исследования.
Цель настоящей работы состоит в
том, чтобы на основе научно-теоретического
анализа сформировать целостное
представление об ответственности
органов местного самоуправления перед
государством как вида конституционно-правовой
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления
Достижение поставленной
цели обусловило необходимость решения
следующих основных задач:
- на основе сопоставления
различных научных позиций выявить
и раскрыть содержание и сущностные
признаки юридической ответственности
применительно к ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления;
- раскрыть значение юридической
ответственности в структуре
конституционно-правового статуса
органов местного самоуправления
и должностных лиц местного
самоуправления;
- выявить особенности
применения конституционно-правовой
ответственности в сфере местного
самоуправления;
- провести теоретико-правовое
исследование соотношения конституционно-правовой
и муниципально-правовой ответственности
органов и должностных лиц местного самоуправления;
- изучить установленные
законодательством основания и
меры ответственности органов
и должностных лиц местного
самоуправления перед государством,
а также механизм их осуществления.
- выявить проблемы и
перспективы совершенствования
законодательства РФ, регламентирующего
конституционно-правовую ответственность
в сфере местного самоуправления,
и выработать предложения по
совершенствованию правового регулирования
и практики привлечения органов
и должностных лиц местного
самоуправления к ответственности
перед государством. Степень разработанности
темы. Возрастание интереса к
конституционно-правовой ответственности
после принятия Конституции РФ
1993 г. обусловил появление работ
С.А. Авакьяна, И.А. Алебастровой, МБ.
Баглая, А.А. Безуглова, В.В. Бойцовой, JI.B.
Бойцовой, Н.В. Бутусовой, А.А. Вешнякова,
Н.В. Витрука, А.И. Иванченко, В.В. Игнатенко,
Ф.Ш. Измайловой, М.Н. Карасева, Н.М. Колосовой,
Е.И. Колюшина, И.А. Кравца, О.Е. Кутафина,
В.В. Лебедева, В.О. Лучина, Л.А. Морозовой,
Д.И. Назарова, И.С. Назаровой, В.В. Невинского,
Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, В.Н. Савина,
А.А. Сергеева, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна,
А.С. Сучилина, Н.С. Тимофеева, М.Д. Шиндяпиной,
Д.Т. Шона, Е.С. Шугриной и др.
Различные аспекты правового
статуса органов и должностных
лиц местного самоуправления в течение
значительного периода времени
исследуются в работах Бабичева
И.В., Барабашева Г.В., Белкина А.А., Берга
О.В., Васильева В.И., Володина В.В., Дмитриева
Ю.А., Емельянова Н.А., Замотаева А.А., Игнатюк
Н.А., Ковешникова Е.М., Козловой Е.И., Кокотова
А.Н., Кутафина О.Е., Лазарева Б.М., Лукашова
Л.А., Мокрого B.C., Полянского В.В., Постового
Н.В., Тихомирова Ю.А., Улиско А.Н., Фадеева
В.И., Шеремета К.Ф., Широкова А.Н. Труды
указанных авторов имеют основополагающее
значение для настоящего исследования.
Отдельные аспекты ответственности
органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления
затронуты в работах Н.С. Бондаря,
В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова,
А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, О.В. Кутафина,
В.В. Невинского, Н.В. Постового, Ю.А. Тихомирова,
И.А. Умновой, Е.С. Шугриной.
Рассмотрение проблем
нормативно-правового регулирования
конституционно-правовой ответственности
как одного из видов юридической
ответственности предопределило необходимость
обращения диссертанта к работам
по общей теории юридической ответственности
Б.Т. Базылева, К.С. Вельского, С.Н. Братуся,
О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, П.Е. Недбайло,
И.Л. Петрухина, И.С. Самощенко, М.Х. Фарухшина,
В.О. Тархова, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.
При написании работы. учитывались
последние научные исследования в области
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления Н.А. Вагановой,
О.А. Давыденко, М.С. Долгополовой, Е.В. Измайловой,
М.М. Макеева, С.С. Мялковского, Д.А. Лисовицкого
В.В Яковлева и других.
Вместе с тем, отмечая
значительный накопленный опыт в
научном исследовании рассматриваемой
темы, необходимо признать потребность
комплексного рассмотрения вопросов ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления перед государством
как в теоретическом, так и в практическом
плане в условиях реформы местного самоуправления.
Методологическая основа
исследования. При написании работы
диссертантом применялись общенаучные
методы, используемые при рассмотрении
проблем в теории права и отраслевых
юридических науках. Так, в частности,
при исследовании сущности конституционно-правовой
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления автор
опирался на диалектический метод познания
и вытекающие из него частно-научные
методы: формально-юридический, системно-структурный,
метод сравнительного правоведения и
другие научные методы познания социально-политических
процессов. В процессе работы использовались
также системно-функциональный, общелогические
методы анализа, синтеза, обобщения и аналогии.
Применение названных методов позволило
диссертанту исследовать рассматриваемые
объекты во взаимосвязи, целостности,
всесторонне и объективно.
Эмпирическая и нормативно-правовая
база исследования. В ходе исследования
проанализирован значительный объем
эмпирического материала. Нормативная
правовая база исследования представлена
Конституцией Российской Федерации, федеральными
нормативными правовыми актами, нормативными
правовыми актами субъектов Российской
Федерации и муниципальными правовыми
актами, регулирующими вопросы конституционно-правовой
ответственности в сфере местного самоуправления,
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления перед государством.
В ходе исследования использовались решения
Конституционного Суда РФ, Верховного
Суда РФ.
Научная новизна диссертационной
работы состоит в том, что в
диссертации рассматривается и
раскрывается целостная концепция
конституционно-правовой ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления как одного
из видов юридической ответственности
- ответственности за ненадлежащее
осуществление публичной власти.
Ответственность рассматривается
автором как неотъемлемая составляющая
конституционно-правового статуса
органов и должностных лиц
местного самоуправления.
В работе предпринята одна
из первых попыток комплексного анализа
правовых оснований, конституционно-правовых
санкций и процедуры привлечения
органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления
к ответственности перед государством,
выявляются пробелы и противоречия
в нормативно-правовом регулировании
и вносятся рекомендации по их устранению.
На защиту выносятся следующие
теоретические положения, полученные
в результате исследования:
1. Ответственность органов
местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления
одновременно выступает гарантией
реальности местного самоуправления,
характеризует законность деятельности
местного самоуправления и одновременно
защиту интересов населения, является
принципом организации и деятельности
местного самоуправления, направлением
деятельности государства в этой
сфере. Вместе с тем институт
ответственности органов местного
самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления
призван обеспечить всестороннюю
защиту интересов не только
населения и отдельных лиц,
но и государства. С этой
стороны, институт ответственности
органов и должностных лиц
местного самоуправления нуждается
в особом государственно-правовом
механизме реализации.
2. Ответственность органов
местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, как
правовая категория, носит комплексный
характер. Это обусловлено тем, что, во-первых,
на органы местного самоуправления, ввиду
совершения разнообразных деяний, служащих
основанием применения ответственности,
может быть возложена различного вида
юридическая ответственность; во-вторых,
ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления может предусматриваться
как нормами отраслевого законодательства,
так нормами самого муниципального права;
в-третьих, ответственность органов местного
самоуправления является институтом комплексной
отрасли права.
3. Конституционно-правовой
статус органов местного самоуправления
- это сложная юридическая категория,
включающая, закрепленную Конституцией
Российской Федерации, федеральными
законами, законами субъектов Российской
Федерации и иными нормативными
правовыми актами права, обязанности,
компетенцию и ответственность
органов местного самоуправления,
должностных лиц местного самоуправления.
Актуальность нынешнего этапа
обеспечения правового регулирования
и реформирования местного самоуправления
заключается в насущной потребности
сбалансированности компетенции
и ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления.
Поэтому конституционно-правовая
ответственность органов и должностных
лиц местного самоуправления
выступает неотъемлемой частью
их правового статуса, гарантией
их должностного поведения и
добросовестного осуществления
своих полномочий.
4. Предупреждение, как конституционно-правовая
санкция, занимает особое место
в ряду санкций, применяемых
к органам и должностным лицам
местного самоуправления. Вынесение
предупреждения является профилактической
мерой, которая призвана побудить
органы муниципального образования
к добровольному исполнению решений
суда, способствовать выполнению
ими конституционных обязанностей
и одновременно создает дополнительную
гарантию в процедуре применения
федерального воздействия. Поэтому
считаем необходимым более четко
закрепить в Федеральном законе от 6 октября
2003 года № 131-Фз «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» предупреждение как конституционно-правовую
санкцию.
5. Выделение муниципально-правовой
ответственности, как самостоятельного
вида юридической ответственности органов
и должностных лиц местного самоуправления,
объясняется, прежде всего, тем, что идущие
в России процессы развития институтов
публичной власти вызывают необходимость
введения в законодательство новых механизмов
юридической ответственности тех или
иных субъектов властных отношений. Природа
и содержание муниципально-правовой ответственности
обладают рядом специфических признаков,
позволяющих отграничить ее от других
отраслевых видов правовой ответственности.
6. Установление мер конституционно-правовой
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления
перед государством не является
ограничением самостоятельности
местного самоуправления, а, наоборот
усиливает демократические начала
местного самоуправления, создает
надежный механизм обеспечения
законности в дельности органов
и должностных лиц местного
самоуправления. Уточнение процедуры
привлечения к ответственности
органов местного самоуправления
и должностных лиц местного
самоуправления перед государством
и установление соответствующих
санкций необходимо для того,
что бы эти санкции носили
исключительный характер.
7. Наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными
полномочиями не должно трактоваться
как полное освобождение органов
государственной власти от ответственности
за осуществление переданных
полномочий. Полномочия, переданные
органами государственной власти
для реализации органами местного
самоуправления, продолжают сохранять
свое государственное.значение. Именно
поэтому государство должно осуществлять
контроль за деятельностью органов местного
самоуправления, а органы местного самоуправления
нести ответственность перед государством
при ненадлежащем осуществлении переданных
полномочий.
8. Временное исполнение
полномочий органов местного
самоуправления органами государственной
власти как конституционно-правовая
санкция, применяемая в отношении
органов и должностных лиц
местного самоуправления, выступает
особым правовым режимом осуществления
полномочий местного самоуправления.
Данная форма государственного
вмешательства в осуществление
местного самоуправления носит
чрезвычайный характер, так как
ограничивает конституционное право
населения на самостоятельное решение
вопросов местного значения. Вместе с
тем, возможность временного ограничения
права населения на самостоятельное решение
вопросов местного значения в принципе
является допустимой и соответствующей
Конституции РФ, с учетом следующих условий:
- наличие основания, не
допускающего иного варианта
действий органов государственной
власти;
- временный характер подобной
меры, строго ограниченный периодом,
необходимым для устранений причин,
повлекших ее применение;
- ограничение полномочий
местных органов власти лишь
в той мере, какая необходима
для достижения цели подобного
действия;
- наличие такого механизма
реализации, который включал бы
в себя необходимость . участия двух
и более органов государственной власти
(местного самоуправления);
- наличие процедуры судебной
защиты интересов населения муниципального
образования и его органов.
Теоретическая и практическая
значимость исследования определяется
ее актуальностью, научной новизной,
а также выводами как общетеоретического,
так и практического характера.
Полученные в ходе исследования выводы
и сформулированные на их основе практические
предложения призваны обеспечить повышение
научного уровня совершенствования
института конституционно-правовой
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления перед
государством в России, способствовать
формированию научно-обоснованного
подхода при разработке нормативно-правовой
базы данного вида юридической ответственности.
Сформулированные в ходе
исследования выводы и рекомендации
могут быть использованы в качестве
основы для дальнейших научных исследований
по данной проблематике, совершенствования
правового статуса органов и
должностных лиц местного самоуправления
в условиях реформирования системы
местного самоуправления в Российской
Федерации.
Результаты диссертационного
исследования могут быть использованы
в качестве методических разработок,
применяемых при составлении
учебных программ для подготовки
специалистов по конституционному и
муниципальному праву.
Апробация результатов исследования
осуществлялась в следующих формах:
внедрение основных положений диссертации
в программное обеспечение учебного
процесса в рамках государственно-правовой
специализации Челябинского государственного
университета, выступления с докладами
на научно-практических конференциях
и семинарах, публикации автора в
научных журналах, сборниках конференций.
Структура диссертации обусловлена
содержанием темы. Работа состоит
из трех глав, разделенных на семь параграфов,
введения, заключения, списка использованной
литературы.
Заключение:
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основе комплексного анализа
состояния и перспектив развития
ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления перед государством
сделать следующие выводы: Принятие
Конституции РФ 1993 года, развитие основанной
на ней правой системы существенно
изменило содержание института конституционно-правовой
ответственности, расширило рамки
его применения и усложнило процедуру
реализации, в том числе в сфере
местного самоуправления.
Юридическую ответственность
органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления
следует рассматривать как неблагоприятные
последствия за конкретные противоправные
деяния (действия или бездействия) или
решения органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления.
Облеченная в особую правовую форму
и гарантируемая посредством
государственных институтов ответственность
органов и должностных лиц
местного самоуправления выражается в
применении мер государственного принуждения
за неисполнение установленного нормами
права должного поведения или
ненадлежащее выполнение обязанностей,
установленных правовыми нормами.
Ответственность органов
местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления имеет
то же сущностное предназначение и
те же родовые признаки, что и
юридическая ответственность в
целом, при этом обладает своими специфическими
чертами: во-первых, правовое закрепление
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления производится
на трех основных уровнях источников,
которые взаимосвязаны и естественным
образом последовательно дополняют
и конкретизируют ее; во-вторых, она
во многом носит отсылочный характер,
в части закрепления ответственности,
которую несут указанные органы и лица,
к соответствующим видам и формам ответственности,
которая устанавливается нормами отраслевого
законодательства; в-третьих, признается
необходимость выделения особой категории
ответственности перед населением.
В осуществлении государственно-правового
механизма реализации института
ответственности в сфере местного
самоуправления участвуют три уровня
публичной власти:
- на федеральном уровне
закреплены общие принципы организации
и деятельности местного самоуправления,
одновременно федеральная власть
постепенно усиливает свое влияние
на функционирование органов
и должностных лиц местного
самоуправления, в том числе в
вопросе о приоритетности и
всеохватности правового регулирования;
- на уровне субъектов
Российской Федерации происходит
реализация собственной правотворческой
компетенции, создается реальный
правовой механизм реализации
ответственности органов местного
самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления, при
этом каждый субъект Федерации
создает эти нормы применительно
к собственным условиям их
реализации, что обеспечивает их
разнообразие и порой создает
условия для их разноречивого
толкования;
- на муниципальном уровне
устанавливаются определенные процедуры
и условия ответственности, установленные
в правовых актах самого местного
самоуправления. Эти процедуры применяются
населением муниципального образования
непосредственно, а также посредством
привлечения органов, как местного
самоуправления, так и органов
государственной власти. Нормативные
акты местного самоуправления
в этом случае производны и
вторичны по отношению к законодательным
актам, однако, несмотря на это,
они выполняют весьма существенную функцию:
создают конкретный правовой механизм
реализации норм законодательства для
конкретного муниципального образования.
В данном случае следует признать, что
нормативные акты местного самоуправления
являются обязательным условием реализации
института ответственности органов местного
самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления.
Юридическая ответственность
является неотъемлемым элементом конституционно-правового
статуса органов и должностных
лиц местного самоуправления наряду
с предметами ведения и полномочиями.
Автором предлагается следующее
определение конституционно-правового
статуса органов местного самоуправления:
конституционно-правовой статус органов
местного самоуправления - это сложная
юридическая категория, включающая
закрепленную Конституцией Российской
Федерации, федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации
и иными нормативными правовыми
актами совокупность прав, обязанностей,
компетенции и ответственности
органов местного самоуправления. Актуальность
нынешнего этапа обеспечения
правового регулирования и реформирования
местного самоуправления заключается
в насущной потребности сбалансированности
компетенции и ответственности
органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления.
В настоящее время в
отношении органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления
законодательно закреплены следующие
конституционно-правовые санкции:
- предупреждение, выносимое
главе муниципального образования
(или главе местной администрации),
представительному органу муниципального
образования (ч. 1 ст. 73, ч. 1 ст. 74 Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» 2003 г.);
- отрешение от должности
главы муниципального образования
или главы местной администрации
(ч. 1 ст. 74 Закона 2003 г.);
- роспуск представительного
органа муниципального образования
(ч. 1 ст. 73 Закона 2003 г.);
- временное осуществление
органами государственной власти
отдельных полномочий органов
местного самоуправления (ст. 75 Закона
2003 г.).
Виды конституционно-правовых
санкций не являются исчерпывающими,
они могут дополняться или
сокращаться вместе с изменениями
конституционного законодательства. В
отношении органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления
законодательно закреплены достаточно
разнообразные конституционно-правовые
санкции, поэтому перед законодателем
стоит задача - постоянно совершенствовать
средства обеспечения конституционно-правовых
норм, что неизбежно влечет развитие
системы конституционно-правовых санкций.
Автор полагает, что классическое
понимание юридической ответственности
нуждается в корректировке с
позиций современных подходов к
взаимоотношениям субъектов права
в условиях формирования гражданского
общества и правового государства.
Поэтому особое значение приобретает
вопрос о выделении не только конституционно-правовой
ответственности, но и муниципально-правовой
ответственности и их соотношение.
Объективно оценивая теоретико-правовые
аспекты вопроса о соотношении
конституционно-правовой и муниципально-правовой
ответственности органов и должностных
лиц местного самоуправления диссертант
приходит к выводу, что, несмотря на отсутствие
прямого упоминания муниципально-правовой
ответственности в действующем законодательстве,
на основании толкования комплекса формально-юридических
источников, регламентирующих ответственность
органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением муниципального образования,
положений теории права и отраслевых наук,
можно говорить о выделении и формировании
данного вида юридической ответственности.
