Ответственность за превышение должностных полномочий

Содержание

Введение ……………………………………………………………… 3

Глава 1. Понятие должностного преступления …………………….5

Глава 2. Уголовно-правовая характеристика превышения

               должностных  полномочий по УК РФ ………….................8

Глава 3. Соотношение состава  превышения должностных

              полномочий  со смежными составами преступлений…….17

Заключение ……………………………………………………………25

Список использованной литературы ………………………………..27

Введение

     Важнейшим направлением государственной политики Российской Федерации является разработка и реализация на практике комплекса мер, в том числе правового характера, в области противодействия коррупции. В связи с этим актуально рассмотрение проблем регламентации ответственности за преступления, совершаемые с незаконным использованием лицом своего должностного положения, к наиболее опасным из которых, наряду со злоупотреблением должностными полномочиями и взяточничеством, относится превышение должностных полномочий. Общественная опасность такого деяния значительно возрастает в случаях, если оно совершено с целью получения имущественной выгоды, либо сопряжено с посягательством на жизнь или здоровье человека.

     Обзор статистических данных о состоянии преступности в России за 1999-2008 гг. свидетельствует о тенденции роста числа деяний, предусмотренных ст. 286 Уголовного кодекса РФ. Так, в 1999 г. было зарегистрировано 3001, в 2002 г. - 5414, в 2008 г. - 5804 фактов превышения должностных полномочий., большая часть которых приходилась на правоохранительные органы, Вооруженные Силы, войска и другие воинские формирования¹.

     Вместе с тем приведенные цифры не в полной мере отражают масштабы распространенности превышения должностных полномочий в силу его высокой латентности, связанной также с недостатками практики применения ст. 286 УК РФ. Изучение последней показывает, что правоприменитель испытывает затруднения при квалификации данного преступления, в том числе по причине несовершенства нормативно-правовой базы. Несмотря на то что со времен УК РСФСР 1960 г. конструкция основного состава превышения должностных полномочий не претерпела значительных изменений, законодательные нововведения применительно к некоторым нормам главы 30 УК РФ порождают дополнительные вопросы о целесообразности таковых и к норме ч. 1 ст. 286 УК РФ.

     Цель курсовой работы состоит в изучении теоретических и практических проблем квалификации превышения должностных полномочий.

     Для достижения поставленной цели были определены и решены следующие задачи:

- изучить понятие должностного лица;

- дать уголовно-правовую  характеристику превышения должностных  полномочий по УК РФ;

- определить соотношение  состава превышения должностных  полномочий со смежными составами  преступлений.

     Отдельные стороны проблемы превышения должностных полномочий неоднократно рассматривались в правовой науке такими учёными как Ковалевой М.Н., Смеловой С.В. и другими.

     В работе используются работы таких учёных в сфере уголовного права и других наук как Прокоповича Е.В., Тер-Акопова А.А. , учебники уголовного права, комментарии законодательства.

Глава 1. Понятие  должностного преступления.

     Приступая к уголовно-правовому анализу должностных преступлений, необходимо изучить понятийный аппарат должностной преступности.     

     Должность – простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в административной службе. Должность есть юридическое описание социальной позиции лица, занимающего ее.     

     Должность – это прежде всего служебные обязанности, во исполнение которых должны производиться служебные действия².

     Определение понятия должностного лица необходимо, в частности, для решения вопроса о возможности привлечения к ответственности работников за служебные правонарушения или преступления, в зависимости от квалификации содеянного.      

     Понятие «должностное лицо» многократно используется в Конституции России. Так, в ст.41 говорится об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов,  создающих  угрозу  для  жизни и здоровья людей. «Решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»,- сказано в ст.46 Конституции РФ.     

     К сожалению, единого понятия «должностное лицо» ни в федеральном законодательстве, ни в юридической науке нет, хотя используется оно и в конституционном, и в административном, и в уголовном, и в других отраслях права.

     Определим, кого уголовное право считает должностным лицом? В ст.285 Уголовного кодекса РФ сказано: «Должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции  в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ…»     

     Это понятие должностного лица не используется при применение норм административного, финансового, экологического права.     

     В УК РФ имеется глава 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» (ст.201-204). На основании статей этой главы за злоупотребления полномочиями, за превышение полномочий, за коммерческий подкуп (аналог взятки) к ответственности могут привлекаться граждане, которых УК называет «лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях».     

     Таким образом, законодатель создал новое понятие: «лица, выполняющие управленческие функции». Во многих правовых актах понятие «должностное лицо» имеет более широкое толкование, чем в УК РФ.     

     Исходя из определения данного уголовным правом, в качестве должностных лиц следует рассматривать должностных лиц, выполняющих управленческие функции в органах государственной власти.     

     В соответствии со ст.1 Федерального закона «Об основах государственной службы РФ»  государственные должности подразделяются в РФ на три категории:

1. Категории «А», которые устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами (государственные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.
2. Категории «Б», учреждаемые в установленном законодательством РФ порядке для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А» (государственные должности государственной службы).
3. Категории «В», учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

     Реестр государственных должностей государственной службы РФ утверждается Президентом.     

     Государственная служба – профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст.2 Закона «Об основах государственной службы РФ»).    

     Последствия должностных преступлений состоят в причинении существенного вреда государственным или общественным интересам или охраняемым законом правам и интересам граждан.     

     В уголовном законе не содержится родового определения данной группы преступлений. Теоретически мы можем определить эту группу преступлений как общественно опасные деяния (действия или бездействие), которые совершаются представителями власти или должностными лицами благодаря занимаемому или служебному положению и вопреки интересам службы и причиняют существенный вред нормальной деятельности органов государственной службы или службы в органах местного самоуправления,  либо содержат реальную угрозу причинения такого вреда.

Глава 2. Уголовно-правовая характеристика превышения должностных  полномочий по УК РФ.

Общественная опасность  преступления определяется в основном двумя моментами: 1) сознательным и  очевидным выходом должностного лица за пределы его служебной  компетенции; 2) существенным нарушением в результате совершения данного  деяния охраняемых законом интересов. Зачастую превышение должностных полномочий сопряжено с применением насилия  или угрозой его применения к  гражданам, применением в отношении  их оружия или специальных средств. Это, безусловно, еще более увеличивает  общественную опасность преступления.

     В качестве основного объекта преступного посягательства выступают общественные отношения, регулирующие нормальную работу государственного аппарата и аппарата органов местного самоуправления как в целом, так и отдельных его звеньев.

     В качестве дополнительного объекта преступления выступают права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства, честь, достоинство, здоровье людей.

     Объективная сторона выражается в совершении должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций, общества или государства. Между совершением должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий, и наступившими общественно опасными последствиями должна быть установлена причинная связь.

     Действия, явно выходящие за пределы полномочий должностного лица, могут выражаться в совершении: а) действий, которые входят в компетенцию другого должностного лица (например, начальник ОВД, не будучи на то уполномочен, дает санкцию на проведение обыска); б) действий, выполненных единолично, которые могут быть осуществлены только коллегиально (например, руководитель представительного органа местного самоуправления лично принимает решение, принятие которого возможно лишь коллегиально на заседании); в) действий, выполненных при отсутствии специальных полномочий или условий, необходимых в конкретной ситуации (например, применение работником милиции оружия в момент, когда это не было вызвано необходимостью); г) таких действий, которые ни одно должностное лицо не вправе совершать (например, унижение чести и достоинства подчиненного по службе путем производства его личного досмотра (при отсутствии законных оснований), глумление над личностью, рукоприкладство и т.п. (п. "а" ч. 3 статьи 286 УК РФ)³.

     Необходимо, чтобы каждое из перечисленных действий должностного лица было явно, т.е. очевидно, выходящим за пределы прав и полномочий, предоставленных ему соответствующими нормативными актами (закон, устав, положение, инструкция, приказ и т.д.). При этом следует установить, какой именно правовой акт и какие конкретные его положения, определяющие компетенцию должностного лица, были нарушены.

     Субъективная сторона характеризуется прямым или косвенным умыслом. Мотивы и цели не входят в число обязательных признаков состава преступления и не оказывают влияния на квалификацию деяния, однако они могут быть учтены при назначении наказания.

     Субъектом преступления, предусмотренного 286 УК РФ, является должностное лицо, осуществляющее функции представителя власти, выполняющее организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственном органе, органе местного самоуправления, государственном и муниципальном учреждении, государственной корпорации, в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ, а также лицо, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, а равно главой органа местного самоуправления.

     Как следует из п. 9-10 Постановления Пленума ВС РФ от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий", под лицами, занимающими государственные должности РФ, понимаются лица, занимающие государственные должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, под лицами, занимающими государственные должности субъектов РФ, - лица, занимающие должности, устанавливаемые конституциями или уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ, а под главой органа местного самоуправления - высшее должностное лицо муниципального образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения⁴.

     Помимо квалификации должностных лиц, в Постановлении Пленума ВС РФ N 19 даны определения исполняемых должностным лицом функций, использования им полномочий вопреки интересам службы, а также корыстной и иной личной заинтересованности.

     Согласно п. 4 данного постановления под организационно-распорядительными функциями понимаются полномочия должностного лица, которые связаны с руководством трудовым коллективом государственного органа, государственного или муниципального учреждения (его структурного подразделения) или находящимися в их служебном подчинении отдельными работниками, с формированием кадрового состава и определением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т.п. К данным функциям относятся полномочия лиц по принятию решений, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия (например, по выдаче медицинским работником листка временной нетрудоспособности, установлению работником учреждения медико-социальной экспертизы факта наличия у гражданина инвалидности, приему экзаменов и выставлению оценок членом государственной экзаменационной (аттестационной) комиссии).

     Под административно-хозяйственными функциями понимаются полномочия должностного лица по управлению и распоряжению имуществом и (или) денежными средствами, находящимися на балансе и (или) банковских счетах организаций, учреждений, воинских частей и подразделений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуществлению контроля за движением материальных ценностей, определению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием).

     Использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы подразумевает деяния, связанные с осуществлением им своих прав и обязанностей, которые не были вызваны служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для достижения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. В частности, к злоупотреблению относят действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения (например, выдача водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен; прием на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют; освобождение командирами (начальниками) подчиненных от исполнения возложенных на них должностных обязанностей с направлением для работы в коммерческие организации либо обустройства личного домовладения должностного лица).

      Анализ материалов уголовных дел о превышении должностных полномочий свидетельствует о том, что лишь в 0,9% из них должностное лицо привлекалось к ответственности по ч. 2 ст. 286 УК РФ.

     В определенной мере это связано с тем, что квалифицирующий признак, предусмотренный данной нормой, характеризует узкоспециальную группу субъектов преступления, полномочия которых обусловлены занятием конкретной должности.

     Понятия лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов РФ, содержатся в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК РФ и в отличие от дефиниции должностного лица распространены на УК РФ в целом.

     Согласно уголовному закону эти должности предназначены для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. Первые устанавливаются Конституцией РФ, федеральными конституционными и федеральными законами, государственные должности субъектов РФ соответственно - конституциями или уставами субъектов РФ.

     Федеральный закон РФ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" применительно к обозначенным должностям конкретизирует вид органов, полномочия которых реализует замещающее их лицо, - федеральные государственные органы и государственные органы субъектов РФ ⁵.

В научной литературе высказано  мнение о том, что должностные  лица, занимающие по законодательству о государственной службе должности  категории "руководители", являются субъектами квалифицированных видов должностных преступлений⁶.

     Тем не менее в соответствии со ст. 8 вышеназванного Закона должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность, следовательно, не относятся к государственным должностям РФ. В категорию "руководители" входят: должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, представительств государственных органов и их структурных подразделений. Эти должности подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы (ст. 9).

     Субъектом квалифицированного вида превышения должностных полномочий является также глава органа местного самоуправления, понятие которого в уголовном законе не раскрывается.

     Действующее законодательство о местном самоуправлении определяет органы местного самоуправления как избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В структуру органа местного самоуправления входят следующие органы муниципального образования: представительный, глава муниципального образования (высшее должностное лицо), местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом. Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначенное на эту должность по контракту. В установленных законом случаях глава муниципального образования может совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации⁷.

     Следовательно, в муниципальном образовании наибольшим объемом властных полномочий наделяются главы муниципального образования, представительного органа и местной администрации.

     Дифференцируя ответственность за превышение должностных полномочий в зависимости от особенностей должностного статуса субъекта, законодатель вполне обоснованно отнес такое преступление к категории тяжких. Вместе с тем полагаем, что квалифицирующий признак, предусмотренный в ч. 2 ст. 286 УК РФ, может быть расширен за счет включения в него лиц, замещающих должность федеральной государственной службы категории "руководители" высшей группы должностей.

     Ответственность за квалифицированные виды превышения должностных полномочий предусмотрена ч. 2 и 3 статьи 286 УК РФ. Одним из таких видов является совершение указанных действий лицом, занимающим государственную должность РФ или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления. Повышенная ответственность названных лиц за данное преступление предусмотрена как ввиду самого характера их должностного положения и обладания широким кругом полномочий, так и тем, что превышение этих полномочий чревато существенным нарушением охраняемых законом прав и интересов большого числа граждан и организаций.

     К другому квалифицированному виду превышения должностных полномочий (ч. 3 статьи 286 УК) закон относит деяния, предусмотренные ч. 1 и 2 комментируемой статьи, если они совершены: с применением насилия или с угрозой его применения; с применением оружия или специальных средств; с причинением тяжких последствий.

      Под применением насилия при превышении должностных полномочий подразумевается как причинение гражданину физического вреда (побои, истязание, причинение иного вреда здоровью, ограничение свободы), так и психическое воздействие на него, которое может выражаться в угрозах физической расправы с целью подавления воли потерпевшего.

     Под применением оружия или специальных средств, связанным с превышением должностных полномочий, понимается использование их с целью причинения как физического вреда (выстрел на поражение, удар рукояткой пистолета или резиновой палкой и т.д.), так и психического воздействия, когда использование оружия или специальных средств представляло реальную угрозу жизни или здоровью гражданина; например, выстрел из огнестрельного оружия произведен в непосредственной близости от потерпевшего, у которого имелись основания считать, что его жизни и здоровью грозила реальная опасность.

     Если противоправные действия должностного лица сопровождались лишь демонстрацией оружия или специальных средств и не представляли реальной угрозы жизни и здоровью гражданина, то содеянное при наличии к тому оснований может быть расценено как превышение должностных полномочий с угрозой применения насилия (п. "а" ч. 3 статьи 286 УК).

     Под причинением тяжких последствий как одним из квалифицирующих признаков превышения должностных полномочий понимаются действия, приведшие, например, к самоубийству потерпевшего, а также если их результатом явились крупные аварии, длительная дезорганизация работы учреждения, организации, причинение им материального ущерба в крупных размерах и т.п.

     Если превышение должностных полномочий было сопряжено с умышленным убийством, содеянное следует квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных п. "в" ч. 3 статьи 286 УК и ст. 105 УК.

      Определенную трудность вызывает квалификация рассматриваемого деяния, если его последствием явилось причинение тяжкого вреда здоровью потерпевшего. Представляется, что в этом случае правовая оценка содеянного будет зависеть от конкретных обстоятельств совершения преступления. При этом следует учитывать, что ч. 3 комментируемой статьи устанавливает ответственность за причинение любого вреда здоровью потерпевшего, кроме тяжкого, ответственность за причинение которого предусмотрена ч. 3 и 4 ст. 111 УК. В этом случае деяние следует квалифицировать по совокупности преступлений, ответственность за которые предусмотрена соответствующим пунктом (пунктами) ч. 3 статьи 286 УК и ч. 3 или ч. 4 ст. 111 УК.

     В случаях, когда должностное лицо совершает убийство либо причиняет тяжкий или средней тяжести вред здоровью при превышении пределов необходимой обороны либо при превышении мер, необходимых для задержания лица, совершившего преступление, содеянное должно квалифицироваться только по ст. 108 или только по ст. 114 УК.

Глава 3. Соотношение  состава превышения должностных  полномочий со смежными составами преступлений.

      Для правильной юридической оценки должностных преступлений важное значение имеет разграничение злоупотреблений должностными полномочиями и превышений должностных полномочий.

     Наибольшую сложность вызывает вопрос об отграничении злоупотребления должностными полномочиями от их превышения по таким признакам объективной стороны, как "использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы" (ст. 285 УК РФ) и "совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий" (ст. 286 УК РФ). Рассмотрим подробнее содержание названных признаков.

     В юридической литературе отмечается, что использование должностным лицом своих служебных полномочий возможно как путем действия, так и путем бездействия, когда должностное лицо умышленно не исполняет свои обязанности.

    Профессор А.А. Тер-Акопов небезосновательно считает, что бездействие власти в качестве должностного преступления в новом УК РФ вообще не предусмотрено⁸.

     В ст. 285 УК РФ речь идет об использовании должностным лицом своих полномочий, а не "служебного положения", как это ранее указывалось в ст. 170 УК РСФСР 1960 г. Понятие "служебные полномочия" по своему объему уже, чем понятие "служебное положение". Полномочия должностного лица определяются его компетенцией, установленной в соответствующих нормативных актах, регламентирующих права и обязанности лица, занимающего ту или иную должность. Поэтому под использованием должностным лицом своих служебных полномочий следует понимать только такое деяние лица, которое вытекало из его полномочий и было связано с осуществлением вопреки интересам службы прав и обязанностей, которыми это лицо наделено в силу занимаемой должности. Именно такое узкое толкование дано в п. 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий"⁹. В тех случаях, когда должностное лицо, добиваясь нужного ему решения, использует не свои полномочия, а служебные либо личные связи, авторитет занимаемой им должности и т.п., состав преступления, предусмотренный в ст. 285 УК РФ, отсутствует.

     Использование служебных полномочий вопреки интересам службы - это прежде всего деяние, не вызываемое служебной необходимостью. Хотя оно и непосредственно связано с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако его совершение объективно противоречит как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату, в том числе аппарату военного управления, так и тем целям и задачам, для исполнения которых конкретное должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями.

     Уголовный закон характеризует превышение должностных полномочий как совершение действий, явно выходящих за пределы полномочий. При характеристике общественно опасного деяния и при установлении его в процессе квалификации необходимо учитывать следующие моменты.

     Видом общественно опасного деяния при превышении должностных полномочий являются только действия, т.е. активное поведение. Это вытекает из самого закона и сути данного преступления. Мнение некоторых ученых о том, что превысить должностные полномочия можно не только в форме действия, но и в форме бездействия, следует признать несостоятельным.

     В ст. 286 УК РФ говорится, что превышение должностных полномочий есть совершение должностным лицом действий. В связи с этим возникает вопрос, следует ли это понимать как необходимость совершения нескольких действий (их системы) либо для наличия состава преступления достаточно одного действия.