Ответственность за земельные правонарушения

ВВЕДЕНИЕ

Охрана окружающей среды и земли как составной ее части – это одна из наиболее актуальных проблем современности. Научно-технический прогресс и усиление антропогенного воздействия на природную среду неизбежно приводят к обострению экологической ситуации: истощаются запасы природных ресурсов, загрязняется природная среда, утрачивается естественная связь между человеком и природой, теряются эстетические ценности, ухудшается физическое и нравственное здоровье людей, обостряется экономическая и политическая борьба за сырьевые рынки, жизненное пространство.

Земля - это уникальное богатство, дар природы. Статья 9 Конституции  Российской Федерации провозглашает, что земля и другие природные  ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Согласно положениям Земельного кодекса РФ, земля подлежит охране как главный природный объект. Одним из составляющих элементов обеспечения безопасного, надлежащего использования земли является институт юридической ответственности.

В последние годы отмечается заметное ухудшение состояния земель в России, рост их загрязнения. Научно-технический  прогресс и усиление антропогенного воздействия на земельные ресурсы, безусловно, приводят к обострению экологической ситуации. Однако негативные изменения качества земель часто происходят также и вследствие различных нарушений земельного и природоохранного законодательства, допускаемых не только юридическими и физическими лицами, но и органами государственного управления. Добиться сокращения количества земельных правонарушений возможно, помимо иных мер охраны земель, при эффективном применении мер юридической ответственности.

Статистические данные, касающиеся правонарушений свидетельствуют об их стабильно высоком числе. За 1999 г. в России было выявлено около 200 тысяч нарушений земельного законодательства, в 2000 г. - 210 тысяч; в 2001 г. - 200 тысяч; в 2002 г. - приблизительно 150 тысяч нарушений (причем снижение количества выявленных правонарушений в 2002 г. произошло вследствие уменьшения количества проведенных проверок контролирующими органами в связи с переходом к новому законодательству

Действующий Земельный  кодекс РФ предусматривает дисциплинарную, административную, уголовную ответственность, возмещение вреда, причиненного земельными правонарушениями как форму гражданско-правовой ответственности, а также прекращение прав на земельные участки как специальную земельно-правовую ответственность. Однако применение на практике названных мер довольно проблематично. Сложившаяся ситуация обусловлена во многом несовершенством российского законодательства, прежде всего земельного, гражданского и уголовного, в связи с чем, изучение вопросов юридической ответственности за нарушения земельного законодательства актуально.

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ.

1.1 ПОНЯТИЕ И ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ЗЕМЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ.

Важнейшая и главнейшая функция права — поддерживать субъекты земельных правоотношений в русле правомерного поведения, и важным рычагом, обеспечивающим это поддержание, является ответственность.

Понятие "ответственность" может рассматриваться как в  правовом, так и неправовом смысле.

Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения. Например, если гражданин использует земельный участок, предоставленный ему для огородничества, под строительство жилого помещения, то за это наступает ответственность в виде прекращения права пользования участком.

Ответственность в неправовом смысле лишена юридических мер воздействия и обычно носит характер морального внушения лицу, совершившему противоречащий нравственным ценностям проступок. Это лицо подвергается осуждению со стороны окружающих людей, хотя оно и не нарушило закон. Например, строительство увеселительного заведения на месте кладбища даже с разрешения уполномоченных на то государственных органов является аморальным.

Необходимо также разграничивать правомерное и неправомерное поведение участников земельных правоотношений. Например, выращивание зерновых культур на пашне влечет за собой расход почвенного плодородия. Несмотря на снижение плодородия почвы, данная земледельческая деятельность правомерна, а неправомерной она становится лишь тогда, когда землепользователь не повышает почвенного плодородия, а резко снижает его.

Поскольку общество и  государство заинтересованы в том, чтобы земельное право добровольно  и добросовестно исполнялось, законодательством установлены меры принуждения и наказания в виде сложного механизма юридической ответственности.

Юридическая ответственность  за земельные правонарушения регулируется нормами земельного, уголовного, административного, трудового, гражданского права, а также нормами соответствующих процессуальных отраслей. При этом в большинстве случаев положения земельного законодательства носят отсылочный характер, адресуя вопросы привлечения к юридической ответственности к специальному законодательству — Уголовному и Гражданскому кодексам, Кодексу об административных правонарушениях.

Юридическая ответственность  — система принудительных мер, применяемых  к нарушителям земельного законодательства в целях наказания виновных, пресечения и предупреждения правонарушений и восстановления нарушенных прав. Это также одна из мер охраны земель, нацеленная на поддержание порядка землепользования, защиту субъективных прав на землю.¹

Одним из основных свойств  юридической ответственности является ее государственный принудительный характер, выражающийся в праве государства возлагать на соответствующего субъекта обязанность нести неблагоприятные последствия. Неблагоприятные последствия личного, имущественного, организационного и иного характера называются санкциями. Санкции включают дисциплинарные взыскания в виде замечания, выговора, увольнения, административные и уголовные штрафы, прекращение или приостановление права землепользования, возложение обязанности компенсировать нанесенный ущерб и др.

Одновременно юридическая ответственность — это правоотношение, одной из сторон которого выступает государство в лице уполномоченных органов. Другим участником этих отношений являются граждане, должностные лица либо организации, состав которых уточняется применительно к видам правонарушений.

      Таким  образом, юридическая ответственность  — государственное принуждение к исполнению требований права; правоотношение, одна из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной — обществом, государством.²

Учитывая, что отношения  юридической ответственности носят  конфронтационный характер, в законодательстве большое внимание уделяется разработке гарантий равноправной защиты участвующих в данных отношениях сторон. Такими гарантиями служат детально разработанные процедуры привлечения к ответственности, нарушение которых со стороны государственных органов и должностных лиц является основанием для признания действий по привлечению к ответственности незаконными. Дополнительно в интересах защиты прав граждан и организаций активно развиваются институт адвокатуры, механизмы обжалования решений о привлечении к ответственности в административном и судебном порядке.

Процессуальные отношения  также преимущественно находятся  за пределами земельного права. Так, при привлечении к уголовной ответственности за земельные преступления применяются нормы Уголовно-процессуального кодекса. В земельном законодательстве данные отношения не регулируются совсем. Однако имеются исключения. К примеру, порядок наложения административных штрафов установлен как административным законодательством — Кодексом РФ об административных правонарушениях, так и земельным — Положением о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации, Инструкцией о порядке работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных и юридических лиц к административной ответственности за нарушение земельного законодательства .³  

Юридическая ответственность  за нарушения земельного законодательства имеет ряд специфических признаков:

1. Нарушения, за которые применяется данный вид ответственности, всегда связаны с землей, например строительство объектов, отрицательно влияющих на состояние земель.

2. Связь с землей имеет различные формы, например потрава посевов, непринятие мер по борьбе с сорняками, нарушение правил по борьбе с карантинными вредителями, болезнями растений и сорняками, самовольное сенокошение и пастьба скота на землях гослесфонда и др.

3. Нарушения только тогда можно считать земельно-правовыми, когда связь с землей является непосредственной. Например, нельзя считать земельным нарушением несоблюдение водителями транспортных средств разметки проезжей части дорог, но следует отнести к числу земельных правонарушений умышленное повреждение дорог, нарушение участков, прилегающих к полосе отвода автомобильных дорог, нарушение правил содержания дорог и др.

4. Юридическую ответственность  можно подразделить на традиционную и специальную. К традиционным видам ответственности относится дисциплинарная, административная, имущественная (гражданско-правовая и материальная) и уголовная ответственность. К специальной юридической ответственности следует отнести меры правового воздействия на нарушителей земельного законодательства, предусмотренные ЗК РФ и дополняющим его земельным законодательством.

Такое подразделение  видов ответственности имеет  практическое значение. За одно административное земельное правонарушение может  быть назначено одно административное наказание (либо основное и дополнительное взыскание). Однако закон не запрещает применять наряду с административными иные специальные наказания (лишение права пользования земельным участком, обязанность снести самовольно возведенное строение и т.п.).

Обоснованием любого из видов наказаний за нарушения  земельного законодательства является наличие состава правонарушения, отсутствие которого в поведении виновного лица исключает применение к нему юридической ответственности.

Юридическая ответственность  наступает при наличии условий, именуемых в праве юридическими и фактическими основаниями.

Они включают:

• наличие нормы, запрещающей поведение или обязывающей предпринять то или иное действие;
• факт несоблюдения требований норм права, или правонарушение, имеющее негативные последствия либо создающее угрозу возникновения таких последствий; • наличие вины правонарушителя;
• наличие причинной связи между негативными последствиями и совершенным правонарушением.

1.2 ПОНЯТИЕ И СОСТАВ ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВОНАРУШЕНИЯ.

Правонарушение является вторичной категорией по отношению к праву. Оно представляет собой один из результатов действия права, выражающееся в его несоблюдении. Выявленное и зафиксированное в установленном порядке правонарушение является юридическим фактом, инициирующим процесс наказания, который заканчивается исполнением решения административного или судебного органа о наказании виновного лица.

Земельные правонарушения включают действия или бездействие, совершаемые по поводу земли и запрещенные законом. По сути, речь идет о нарушениях права собственности на землю, порядка землепользования или требований в области охраны земель. К земельным правонарушениям относятся также действия должностных лиц, связанные с неисполнением, ненадлежащим исполнением или нарушением возложенных на них полномочий и функций по управлению земельными правоотношениями.

Таким образом, земельное  правонарушение — общественно опасное, противоправное действие или бездействие, нарушающее земельное законодательство, приводящее к негативным последствиям или создающее угрозу возникновения таких последствий и наказуемое по закону такие действия или бездействие, предметом посягательства которых является земля.⁴

Земельное правонарушение состоит из элементов, которые характеризуют совершенное действие или бездействие как правонарушение. Совокупность этих элементов, к которым относятся объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона, образуют состав правонарушения.

Правовым основанием для привлечения к юридической  ответственности является совершение правонарушения. Земельное правонарушение, как любое другое, включает в себя четыре элемента (объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона), которые, в свою очередь, имеют сложное содержание.

Первым элементом состава  правонарушения является объект, на который совершено посягательство. В понятие "объект" земельного правонарушения входят:

- земельный участок,  на который совершено посягательство. Например, в качестве объекта  правонарушения участок выступает  при самовольном его захвате,  захламлении, заражении карантинными  организмами и т.п.;

- имущественные объекты, связанные с землей. К ним относятся строения и сооружения на земельных участках, посевы, дорожные покрытия и т.п.;

- правила использования земель, например порядок исполнения проектов внутрихозяйственного землеустройства, порядок возврата временно занимаемых земель, обязательные мероприятия по охране земель и др.;

- охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок.

В состав преступления входят только те элементы объекта, которые  находятся под охраной закона, предусматривающего уголовную ответственность по конкретному составу правонарушения. Например, уголовным законом караются корыстные злоупотребления должностных лиц, принимающих те или иные решения по поводу земли.

Вторым элементом состава правонарушения является субъект данного правонарушения, т.е. то лицо, которое его совершило и должно за это нести ответственность.

Субъектом правонарушения, как правило, являются лица физические либо юридические. Субъект должен отвечать признакам, без наличия которых не может считаться таковым.

Третьим элементом состава  правонарушения является объективная  сторона, которая включает в себя: а) противоправное деяние субъекта как  обязательный элемент, выражающееся в  действии, бездействии или ненадлежащем действии.

б) факультативные элементы объективной стороны — место  правонарушения, способ совершения нарушений, обстановка совершения правонарушения, средства, с помощью которых совершено  правонарушение, причинная связь  между деянием и вредными последствиями.

Четвертым элементом  состава правонарушения является субъективная сторона правонарушения, имеющая  также обязательные и факультативные признаки. Обязательным признаком является вина субъекта правонарушения в совершенном  им деянии, выражающаяся в умысле или неосторожности (ст. 2.2 КоАП РФ, ст. 25, 26 УК РФ).

К числу факультативных признаков состава правонарушения относятся:

а) цель совершения данного  деяния;

б) мотивы, под влиянием которых совершено правонарушение.

В большинстве случаев  земельных правонарушений ответственность наступает только при наличии всех четырех элементов. Однако для привлечения к ответственности предприятий — источников повышенной опасности наличие вины не требуется (см. ст. 1079 ГК). Так, аварийный разлив нефти из нефтепровода, вызвавший повреждение земель, является правонарушением, даже если в действиях правонарушителя не будут обнаружены признаки вины. Разъясняя данное правило, Пленум Верховного Суда РФ специально указал, что в случае причинения вреда предприятиями, учреждениями, организациями, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, ответственность наступает независимо от наличия вины, если причинитель вреда не докажет, что вред возник вследствие непреодолимой силы либо умысла потерпевшего.

Состав правонарушения может быть материальным и формальным.⁵ 

 При материальном  составе действие признается  правонарушением при наступлении предусмотренных законом последствий. Речь может идти о применении агрохимикатов в нарушение установленных правил, вызвавшем загрязнение земель. Искажение сведений о состоянии и использовании земель также будет земельным правонарушением, так как в нем есть признаки формального правонарушения, которое признается таковым с момента его совершения независимо от наступивших опасных последствий.

Составы правонарушений или те действия, которые влекут применение к совершившим их лицам  мер юридической ответственности, определены законодательством. Применяются положения уголовного, гражданского, административного, трудового законодательства. Порядок прекращения прав на землю за ненадлежащее использование или другие нарушения установлен Земельным и Гражданским кодексами.

Для характеристики правонарушений применяется метод их классификации, которая проводится по различным  признакам.

Однако наиболее важное практическое значение имеет классификация по видам ответственности. В соответствии с данной классификацией выделяют уголовные преступления, административные и гражданско-правовые правонарушения, дисциплинарные проступки. Земельные преступления определяются как уголовно наказуемые посягательства на земли как объект земельных правоотношений. Административные правонарушения — такие действия или бездействие, которые влекут наказание виновных лиц в административном порядке. От уголовного преступления административное правонарушение отличает меньшая степень общественной опасности. Степень общественной опасности определяется путем выяснения обстоятельств, характеризующих составы правонарушений, последствия противоправного деяния, размеры причиненного ущерба.

В целях пресечения земельных  правонарушений современное земельное  законодательство наделило должностных  лиц, осуществляющих контроль за использованием и охраной земель, определенными  правами — приостанавливать любое  строительство, разработку месторождений полезных ископаемых, эксплуатацию объектов, проведение работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель и если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу, либо получившим отрицательное заключение. Кроме того, должностные лица органов государственного контроля за использованием и охраной земель составляют протоколы о нарушениях и направляют в соответствующие органы материалы для привлечения виновных лиц к ответственности и возмещению ущерба, причиненного ими в результате нарушения земельного законодательства.

ГЛАВА 2. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА.

2.1ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ.

Гражданско-правовая ответственность  за нарушение земельного законодательства является одним из наиболее действенных  правовых средств достижения разумного  баланса имущественных интересов  собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов и публичных интересов, состоящих в обеспечении рационального, эффективного и безопасного использования земель.

Общие принципы гражданско-правовой ответственности, закрепленные в гражданском  законодательстве, определены с учетом функционального назначения данного правового института. Гражданско-правовая ответственность выполняет компенсационно-восстановительную и охранительную функции. В сфере земельных правоотношений данные функции проявляются в обеспечении наиболее полного восстановления земельного участка (компенсационная функция) и защите нарушенных прав участников земельных отношений (охранительная функция).⁶ 

Сущностью правонарушения, как правило, выступает причиненный  вред в виде убытков, причиненных субъектам земельных отношений, определение которых дано в ст. 15 ГК РФ и ст. 76 ЗК РФ. Причинителями вреда могут быть субъекты, связанные с владельцами земельных участков договорами (арендаторы, временные пользователи и пр.) и иными основаниями и не связанные с потерпевшей стороной. Тогда правонарушение выступает в виде договорной ответственности. В последнем случае оно выступает как внедоговорное правонарушение.

Гражданское правонарушение, как правило, составляют следующие  условия: противоправность действия, наличие вреда, причинная связь между противоправным действием и причиненными убытками и вина причинителя вреда.

В статье 62 ЗК РФ говорится об ответственности  виновных лиц, однако возможна и безвинная  ответственность, установленная гражданским  законодательством по отношению к владельцам источников повышенной опасности. Основанием здесь служат нормы статей гл. 59 ГК РФ об обязательствах вследствие причинения вреда.

Органам государственного контроля за правильным использованием и охраной  земель необходимо различать правомерное причинение убытков и неправомерное, т.е. вследствие нарушения земельного законодательства. Для сторон, спорящих о размере возмещения убытков, различия могут заключаться в том, что при отсутствии нарушений законодательства, т.е. в тех случаях, когда убытки причиняются правомерно, на основании решения компетентных государственных органов (например, при изъятии земельного участка, при его резервировании) или в силу заключенного договора могут быть отступления от общего правила полного возмещения убытков. При неправомерном причинении убытков уменьшение объема их возмещения невозможно, так как в противном случае поощрялся бы правонарушитель, что, конечно, нелогично и несправедливо.

Субъекты Российской Федерации  не вправе устанавливать ограничения в объеме возмещения убытков, например изменить содержание ст. 15 ГК РФ и ст. 76 ЗК РФ, так как решение этих вопросов отнесено к исключительному ведению органов Российской Федерации. В законах, принимаемых субъектами РФ, в соответствующих статьях делаются отсылки к гражданскому законодательству РФ. И хотя вопросы земельного законодательства отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ, последние не вправе устанавливать ограничения, противоречащие федеральному законодательству. По мнению автора, такая система является вполне логичной и обоснованной.

Возмещение убытков является в  соответствии со ст. 12 ГК РФ одним из способов защиты прав граждан и организаций. Убытки, причиненные нарушением прав землевладельцев, землепользователей и собственников земельных участков, а также арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.⁷ 

На основании решения суда лицо, виновное в нарушении прав, может  быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, например восстановлению плодородия почв, восстановлению земельных участков в прежних границах, возведению снесенных зданий, строений, сооружений или сносу незаконно возведенных зданий, строений, сооружений, восстановлению межевых и информационных знаков, устранению других земельных правонарушений и исполнению возникших обязательств.

Убытки представляют собой прежде всего экономический (материальный) урон. В состав убытков входят реальный ущерб, т.е. стоимость утраченного имущества и те затраты, которые лицо, чье право нарушено, понесло или должно будет понести для восстановления своего права (п. 2 ст. 15 ГК РФ).

К числу убытков также  относятся неполученные доходы, которые  при обычных условиях могли быть получены. Такие доходы называют упущенной выгодой.⁸

Убытки могут быть причинены в результате как правомерных (например, в результате изъятия  используемого для выращивания  сельскохозяйственных культур земельного участка под строительство федеральной  дороги), так и неправомерных действий (например, уничтожение имущества путем поджога).

Кроме термина "убытки" при нанесении  урона в законодательстве используется термин "вред". Обычно о причинении вреда говорят, когда урон наносится  жизни и здоровью человека (физический и моральный вред) и окружающей природной среде (экологический вред). Однако термин "вред" может быть использован в качестве общего для обозначения урона любого вида. Именно в таком значении он применяется в гл. 59 ГК РФ.

При причинении вреда возникают  обязательства вследствие причинения вреда. Такие обязательства являются внедоговорными: они, как правило, возникают между лицами, не состоящими в договорных отношениях. Это является еще одним отличием вреда и убытков, которые причиняются друг другу сторонами в договорных отношениях.

Вред может быть причинен в результате действия или бездействия. Например, в результате загрязнения окружающей среды (действие) или при непринятии мер по предотвращению эрозии почв (бездействие).

Вред обычно причиняется в результате совершения противоправных действий. Помимо противоправности деяния основаниями (условиями) для возмещения вреда служат: причинная связь между действием (бездействием) и наступившим результатом (вредом), а также вина причинителя.

При определении размера возмещения убытков применяется общее правило: размер вреда устанавливается по ценам, существовавшим на момент возмещения вреда (ст. 393 ГК РФ).

Положения гражданского законодательства о возмещении вреда находят свое отражение в земельном законодательстве. Согласно ст. 62 ЗК РФ убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, в том числе упущенная выгода, подлежат возмещению в полном объеме в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Статья 76 ЗК РФ предусматривает, что  юридические лица и граждане обязаны  возместить в полном объеме вред, причиненный  в результате совершения ими земельных  правонарушений.

Следует отметить, что Земельный  кодекс РФ в двух разных статьях (62 и 76) регулирует один и тот же вопрос: возмещения убытков и возмещения вреда, рассматривая эти понятия как различные. Между тем традиционно в гражданском праве считается, что термин "ущерб" является синонимом термина "вред". С понятиями "вред" и "ущерб" соприкасается понятие "убыток". Убыток - это денежная оценка имущественного вреда.

Что касается гражданско-правовой (имущественной) ответственности за земельные правонарушения, то в ст. 76 ЗК РФ в перечне лиц, обязанных  возмещать причиненный ущерб, присутствуют только граждане и юридические лица.⁹

Гражданским кодексом РФ в составе субъектов гражданско-правовых отношений указываются не только граждане и юридические лица, но и РФ, субъекты РФ и муниципальные  образования, которые Земельным  кодексом РФ не включены в состав юридических лиц.

В соответствии со ст. 57 ЗК РФ государство и муниципальные  образования обязаны возмещать  ущерб, причиняемый изъятием земельных  участков для государственных или  муниципальных надобностей. Эти  случаи определяются как правомерно причиняемый ущерб. Однако ущерб может причиняться не только правомерным изъятием, но и неправомерными государственными актами либо действиями должностных лиц государства и органов местного самоуправления. И в этих случаях государство и его органы выступают субъектами земельных правонарушений.