Содержание

Введение

      Система валютного регулирования в России со времен СССР претерпела существенные изменения. В СССР она основывалась на монополии государства, которая  заключалась в том, что права на совершение операций в валюте, включая само владение валютой, принадлежали исключительно государству. Все платежи и поступления в валюте осуществлялись в рамках валютного плана страны, а валюта как собственность государства продавалась и покупалась у советских организаций и граждан по фиксированному официальному курсу, установленному Госбанком СССР. Обращение валюты и валютных ценностей внутри страны, включая владение ими, преследовалось в уголовном порядке.

      Валютное  регулирование в СССР отражало все наиболее характерные черты валютной монополии государства. Наличие строго регламентируемого состава потенциальных участников внешнеэкономической деятельности, единственного банка (Внешэкономбанк СССР), осуществляющего международные расчеты, строжайшая централизация валютных поступлений и жесткий контроль за их использованием составляли систему валютного контроля без формального декларирования ее наличия и определения органов, осуществляющих такой контроль.

      Ситуация  изменилась во второй половине 80-х годов в связи с либерализацией в области внешнеэкономической деятельности, а следовательно, и появлением возможности использования предприятиями и организациями валютных средств, полученных в результате экспорта товаров, работ, услуг, либо приобретенных на внутреннем валютном рынке страны. Данные процессы активно стимулировались начавшейся в это же время широкомасштабной реформой банковской системы, приведшей к бурному росту разветвленной сети уполномоченных (получивших право на проведение валютных операций) банков, осуществляющих международные расчеты.

      Однако, происшедшие изменения структуры  государственного устройства СССР, образование  суверенного государства Российской Федерации изменили приоритеты реализации основных направлений развития экономической политики, в том числе и в области валютного регулирования. Встала необходимость скорейшей разработки единого нормативного акта в области валютного законодательства, именно 9 октября 1992 г. был принят Закон РФ « О валютном регулировании и валютном контроле» № 3615-1 (далее Закон).

      Введение  Закона впервые определило само понятие  «валютного контроля», при этом было установлено, что целью валютного контроля является обеспечение соблюдения валютного законодательства при осуществлении валютных операций, а также определены основные направления валютного контроля:

• Определение соответствия проводимых валютных операций действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий и разрешений;
• Проверка выполнения резидентами обязательств в иностранной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке РФ;
• Проверка обоснованности платежей в иностранной валюте;
• Проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валюте РФ.

Причины необходимости создания эффективного валютного контроля

      Появление в действующем законодательстве нормативной базы, регламентирующей валютные правоотношения резидентов и  нерезидентов Российской Федерации, было обусловлено особенностями экономического развития государства, попыткой защиты национальной валюты РФ, а также необходимостью систематизировать большое количество так называемых «валютных ограничений» (норм, не позволяющих в ряде случаев свободно осуществлять валютные операции), «разрозненное» существование которых создавало определенные трудности как для их толкования, так и для их практического применения.

      Конечно же, существование такой нормативной  базы нуждается в мощной практической поддержке, то есть подразумевает наличие административного механизма, способного в случае необходимости создать условия для контроля за исполнением действующего законодательства при осуществлении валютных операций и в случае выявления нарушений привлечь к ответственности нарушителей. Необходимо отметить, что валютный контроль является только надстройкой системы валютного регулирования в целом (если такая система предполагает наличие валютных ограничений) и решает вполне конкретный задачи, поставленные перед ним в тот или иной момент экономического развития общества.

      Итак, валютное регулирование, как часть денежно-кредитной политики государства, направлено на достижение и поддержание экономической стабильности в обществе, обеспечение экономической безопасности, установление порядка проведения операций с валютными ценностями и реализуется через механизм валютных ограничений и валютного контроля.

Компетенция таможенных органов в области валютного контроля

      Валютный  контроль активно использовался  абсолютным большинством государств в  критические для их экономики периоды, связанные с необходимостью восстановления хозяйства в послевоенные годы либо либерализации экономических отношений, в целях защиты финансовой самостоятельности, стабильности их денежной системы, укрепления курса национальной валюты, мобилизации валютных ресурсов.

      В соответствии с особенностями развития различных стран при определении  форм и методов валютного контроля существовали достаточно серьезные  различия. Кроме того значительные расхождения наблюдались в сроках действия систем контроля, тактике отказа от валютных ограничений. Тем не менее, такие государства объединяло понимание того, что на определенном этапе развития, при умелом использовании этого механизма, валютный контроль может служить одним из важных элементов экономической политики государства, обеспечивающих стабильность и поэтапность рыночных реформ, сохранение валютных ресурсов государства на стадии сложного переходного периода.

      Система валютного контроля достаточно успешно  реализовывалась в различные  периоды во Франции, Великобритании, Японии, Германии, Австрии, Италии, Новой Зеландии, Ирландии, Испании и во многих других государствах.

      Системы валютного контроля, ограничивающие валютные операции с использованием административных мер, в настоящий  момент функционируют, например, в Венгрии, Чехии и Словакии. В Греции и Португалии до настоящего момента существуют ограничения на операции, связанные с движениями капиталов. В Польше контроль за полнотой репатриации валютной выручки осуществляют уполномоченные банки при наличии либеральной заявительной системы открытия счетов резидентами за границей.

      Таким образом, можно говорить о широком  спектре тактических подходов при  организации валютного контроля, которым может воспользоваться  государство.

      Необходимо  отметить, что даже в случае формальной отмены валютного контроля, как правило, осуществляется хотя бы статистическое наблюдение за процессами, происходящими при движении капиталов, зачастую при этом используются механизмы ранее применявшиеся в валютном контроле (Германия, Япония). Эти же механизмы государства задействуют и для реализации задач, связанных с борьбой с «отмыванием грязных денег», чему в настоящий момент мировым сообществом уделяется чрезвычайно серьезное внимание.

      Учитывая  наиболее развитые механизмы валютного контроля, предлагается остановиться на рассмотрении опыта Бельгии и Франции в данном направлении.

Место таможенных органов  в системе органов  и агентов валютного контроля РФ

      Валютный  контроль осуществляется органами валютного  контроля (Центральным банком РФ, Государственным таможенным комитетом (ГТК) РФ и Правительством РФ) и агентами валютного контроля (организациями, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля).

      При этом налагать штрафы, предусмотренные валютным законодательством, за нарушение законодательства о валютном регулировании имеют право только органы валютного контроля (в том числе и по представлению агентов).

      Полномочия  органов и агентов валютного  контроля (статья 12 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле"):

      1. Органы валютного контроля в  пределах своей компетенции издают  нормативные акты, обязательные  к исполнению всеми резидентами  и нерезидентами в Российской  Федерации.

      2. Органы и агенты валютного  контроля в пределах своей компетенции:

      а) осуществляют контроль за проводимыми  в Российской Федерации резидентами  и нерезидентами валютными операциями, за соответствием этих операций законодательству, условиям лицензий и разрешений, а  также за соблюдением ими актов органов валютного контроля;

      б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерезидентов в Российской Федерации.

      3. Органы валютного контроля определяют  порядок и формы учета, отчетности  и документации по валютным  операциям резидентов и нерезидентов.

      Эти полномочия являются общими для всех органов валютного контроля. Помимо этого разные органы валютного контроля имеют отличные друг от друга полномочия, обусловленные их компетенцией, целями и задачами, а также структурно-организационной  формой.

      Рассмотрим полномочия отдельных органов и агентов валютного контроля.

      Согласно  Федеральному закону «О Центральном  банке Российской Федерации» от 2 декабря 1990 г. N 394-1 в части валютного регулирования и валютного контроля Банк России выполняет следующие функции: осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты; определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами; организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации являются агентами валютного контроля, подотчетными Банку России. Центральный Банк Российской Федерации устанавливает условия открытия и ведения уполномоченными банками счетов резидентов в иностранной валюте, устанавливает порядок открытия счетов резидентов в иностранной валюте за пределами Российской Федерации.

      В соответствии со ст.15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О  Правительстве Российской Федерации", Правительство осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль. Помимо полномочий указанных в ст. 12 Закона "О валютном регулировании и валютном контроле", Правительство определяет порядок совершения сделок с драгоценными металлами, природными драгоценными камнями, а также жемчугом, по согласованию с Центральным банком Российской Федерации определяет порядок предоставления и получения резидентами отсрочки платежа на срок более 90 дней по экспорту и импорту товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности).

      Согласно  Указу Президента РФ от 24 сентября 1993 г. N 1444, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю (ВЭК) является центральным органом федеральной исполнительной власти, образованным для реализации функций Правительства Российской Федерации по валютному и экспортному контролю, главная задача которого - проведение единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций. При этом, в отличие от ЦБ РФ, Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю не наделена функциями по изданию обязательных для исполнения нормативных актов и установлению правил учета и отчетности по валютным операциям. Эти функции сохранены за Правительством России.

      Таким образом, основными функциями ВЭК являются:

      1) осуществление контроля за проводимыми  в России резидентами и нерезидентами  валютными операциями, за соответствием  этих операций валютному законодательству, условиям лицензий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля;

      2) проведение проверок валютных  операций резидентов и нерезидентов  в России.

      В соответствии с возложенными задачами и функциями ВЭК РФ имеет право  привлекать юридических и физических лиц в установленном порядке  к ответственности за нарушение законодательства РФ и ведомственных нормативных актов, регулирующих внешнеэкономические операции.

      Таможенные  органы осуществляют валютный контроль за перемещением через таможенную границу Российской Федерации, за исключением периметров свободных таможенных зон и свободных складов, валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютными операциями, связанными с перемещением через указанную границу товаров и транспортных средств.

      Таможенные  органы Российской Федерации осуществляют валютный контроль в соответствии с  валютным законодательством Российской Федерации и Таможенным кодексом применительно к таможенному контролю.

      При выявлении таможенными органами Российской Федерации в ходе осуществления  валютного контроля нарушений валютного  законодательства Российской Федерации, являющихся одновременно нарушениями  таможенных правил, либо правонарушениями, посягающими на нормальную деятельность таможенных органов Российской Федерации, лица несут ответственность в соответствии с Таможенным кодексом.

      В иных случаях ответственность за нарушения валютного законодательства Российской Федерации, выявленные таможенными органами Российской Федерации, наступает в соответствии с валютным и другим законодательством Российской Федерации.

      Согласно  Закону РФ от 24 июня 1993 г. N 5238-I "О федеральных  органах налоговой полиции", органы налоговой полиции имеют право пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными законодательством агентам валютного контроля. Статус налоговой полиции как правоохранительного органа может ввести в заблуждение относительно ее полномочий в сфере валютного контроля. Следует подчеркнуть, что налоговая полиция пользуется правом агента, а не органа валютного контроля, и, следовательно, она не имеет права применять меры ответственности за несоблюдение валютного законодательства. Однако, согласно п.8 Указа Президента РФ от 14 июня 1992 г. N 629 "О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин", за незачисление валютной выручки от экспорта товаров на счета в уполномоченных банках предприятия подвергаются штрафу, налагаемому Государственной налоговой службой Российской Федерации (в настоящее время Министерство по налогам и сборам) или Инспекцией валютного контроля, в размере всей сокрытой выручки в иностранной валюте или рублевого эквивалента суммы штрафа по курсу Центрального банка. Суммы штрафа поступают в федеральный бюджет Российской Федерации.

      Некоторыми  функциями и полномочиями обладают также Министерство финансов, Министерство торговли, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Гохран.

Компетенция таможенных органов  в области валютного контроля РФ

      ТК  России дано определение компетенции  таможенных органов в области  валютного контроля: "Таможенные органы Российской Федерации осуществляют валютный контроль за перемещением лицами через таможенную границу Российской Федерации, за исключением периметров свободных таможенных зон и свободных складов, валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютными операциями, связанными с перемещением через указанную границу товаров и транспортных средств".

      Важным  условием валютного контроля за осуществлением внешнеторговой деятельности является перемещение через таможенную границу  Российской Федерации предметов  внешнеторговой деятельности – товаров, работ, услуг, информации, результатов интеллектуальной деятельности.

      Объектами валютного контроля для таможенных органов являются: перемещение через таможенную границу Российской Федерации валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также валютные операции, связанные с перемещением через указанную границу товаров и транспортных средств.

      В качестве субъектов валютного контроля выступают участники валютного рынка – физические и юридические лица, являющиеся резидентами и нерезидентами. Применительно к валютному контролю при экспорте товаров, субъектами являются участники внешнеэкономической деятельности – экспортеры и их контрагенты.

      Все таможенные органы осуществляют функции  валютного контроля в пределах своей компетенции (ст. 10 ТК России). С этой целью в их составе действуют специально созданные структурные подразделения:

• в ГТК России – Управление валютного контроля;
• в региональных таможенных управлениях – отделы контроля таможенной стоимости и валютного контроля или отделы валютного контроля;
• в таможнях – отделы таможенного оформления и таможенного контроля, а также отделы контроля таможенной стоимости и валютного контроля, отделы валютного контроля;
• в таможенных постах – действуют таможенные инспекторы по валютному контролю.

Организация контроля за поступлением валютной выручки от экспорта товаров

      Законодательное определение экспорта товаров дано в ст. 97 Таможенного кодекса Российской Федерации: «Экспорт товаров - таможенный режим, при котором товары вывозятся за пределы таможенной территории Российской Федерации без обязательства об их ввозе на эту территорию».

      Перечень  требования таможенного режима «экспорт товаров» установлен в ст. 98 Таможенного  кодекса Российской Федерации, при  этом указанный перечень не носит исчерпывающий характер, а диспозиция данной статьи носит не только описательный, но и бланкетный характер, так как: «экспорт товаров осуществляется при условии... выполнения других требований, предусмотренных настоящим Кодексом и иными актами законодательства по таможенному делу».

      Первым  ведомственным документом, разработанным  во исполнение Закона Российской Федерации "О валютном регулировании и  валютном контроле" и Таможенного  кодекса Российской Федерации в  области валютного регулирования, стала "Инструкция о порядке осуществления валютного контроля за поступлением валютной выручки от экспорта товаров", утвержденная 12 октября 1993 г. Банком России (№ 19) и ГТК России (№ 01-20/10283).

      Указанной Инструкцией установлена технологическая  схема контроля, в которой, задействованы экспортер, обслуживающий его уполномоченный банк (им может быть любой орган, имеющий лицензию Банка России на проведение валютных операций), таможенные учреждения, оформляющие вывоз товаров, ГТК России, Банк России или его главное территориальное управление.

      К актам законодательства по таможенному  делу, устанавливающим требования, предъявляемые при экспорте товаров, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 14.06.92 № 629 «О частичном  изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин», Указ Президента Российской Федерации от 30.12.91 № 335 «О  формировании  республиканского  валютного  резерва  РСФСР в 1992 году» и от 14.06.92 № 629 «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин», Постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 06.03.93 № 205 «Об усилении валютного и экспортного контроля и о развитии валютного рынка», Инструкция от 12.10.93 Банка России № 19 и ГТК России № 01-20/10283 «О  порядке осуществления валютного контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров» и ТК России.

      Таким образом, законодательными актами Российской Федерации установлено  не только требование об обязательном зачислении резидентами валютной выручки на счета в уполномоченных банках на территории  Российской  Федерации, но и конкретизировано это требование применительно к экспорту товаров.

      В целях  наиболее  полной  реализации  данных положений ГТК России был издан ряд нормативных актов (в т.ч. Приказ ГТК России от 24.07.95 № 467), дающих разъяснения по применению  действующих  норм валютного и таможенного законодательства Российской Федерации и регламентирующих служебную деятельность должностных лиц таможенных органов Российской Федерации по данному вопросу.

      В частности в п.1 Приказа ГТК  России от 24.07.95 № 467 предписано исходить из того, что «...обязательное зачисление в установленном порядке на счета  в уполномоченных банках всей валютной выручки от экспорта товаров в определенные законодательством сроки исполнения текущих валютных операций либо в сроки, определенные Центральным банком Российской Федерации для валютных операций, связанных с движением капитала (если иное не разрешено Центральным банком Российской Федерации), является требованием таможенного режима экспорта наряду с иными  требованиями,  установленными  ст. 98 Таможенного кодекса Российской Федерации». При этом необходимо отметить, что Приказ ГТК России от 24.07.95 № 467 зарегистрирован в Министерстве  юстиции Российской Федерации 08.08.95 № 923, законность его издания и регистрации подтверждена Верховным Судом РФ (Решение от 17.10.97 № ГКПИ 97-375).

      Данная  норма нашла свое подтверждение  и в Указе Президента Российской Федерации от 18.08.96 № 1209 «О государственном регулировании внешнеторговых бартерных сделок» (п.7): «При осуществлении таможенного оформления и таможенного контроля товаров, вывозимых с таможенной территории Российской Федерации по внешнеторговым сделкам (включая бартерные сделки) в соответствии с таможенным режимом экспорта, исходить из того, что обязательный ввоз товаров, работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности, эквивалентных по стоимости экспортированным товарам, либо зачисление на счета в уполномоченных банках валютной выручки от экспорта товаров в установленном порядке (если иное не предусмотрено настоящим Указом и иными актами законодательства Российской Федерации) является требованием таможенного режима экспорта товаров в соответствии со ст. 98 Таможенного кодекса Российской Федерации».

      Валютно-экспортный контроль основан на сопоставлении  информации, передаваемой таможенными  органами, о стоимости экспортируемого  товара и дате его перемещения  через российскую таможенную границу  и информации уполномоченных банков о размере валютных средств, поступивших за данный товар, и дате поступления валютной выручки (смотри Схему 1). Основой этого механизма является обязанность экспортера обеспечить зачисление валютной выручки от экспорта на свои валютные счета в уполномоченных банках Российской Федерации.

      Совместной  Инструкцией  Банка  России  и  Государственного таможенного комитета Российской Федерации от 12 октября 1993 г. № 19 и № 01-20/10283 (соответственно) "О порядке осуществления валютного  контроля за поступлением в Российскую Федерацию валютной выручки от экспорта товаров" (далее - Инструкция) предусмотрено оформление экспортером Паспорта сделки (ПС), являющегося базовым документом  валютного  контроля  и содержащего сведения о внешнеторговой сделке, необходимые  для осуществления этого контроля.

      С подписанием ПС экспортер принимает  на себя ответственность за полное соответствие сведений, приведенных  в ПС,  условиям контракта, на основании  которого был оформлен данный ПС, а  также за зачисление в полном объеме и в установленные сроки выручки от экспорта товаров по контракту, на основании которого был составлен ПС (пункт 3.2 Инструкции). 

      Ярким примером действия валютного законодательства является арбитражная практика, подтверждающая, что зачисление экспортной валютной выручки на счет в уполномоченном банке является обязательным условием таможенного режима экспорта (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда (ВАС) РФ от 22.07.97 N 2045/97).

      Акционерное общество "Барнаульский аппаратно-механический завод" обратилось в арбитражный суд Алтайского края с иском о признании недействительным постановления Алтайской таможни о взыскании штрафных санкций, предусмотренных ст. 273  Таможенного кодекса РФ за нарушение таможенного режима экспорта. Нарушение состояло в невыполнении обществом обязанностей по зачислению валютной выручки на счет в уполномоченном банке на территории РФ.

      Решением  суда исковые требования АО были удовлетворены. Однако постановлением апелляционной  инстанции решение суда было отменено, а обществу в иске отказано.

      В протесте заместителя Генерального прокурора РФ постановление апелляционной  инстанции предлагалось отменить, а  первоначальное решение суда оставить в силе. При этом в обоснование  отмены опротестованных судебных актов заместитель Генерального прокурора РФ ссылался на то, что, согласно ст. 200 , 201  Таможенного кодекса РФ, ответственность за нарушение валютного законодательства может быть применена к лицу таможенным органом лишь в случаях, когда данное нарушение одновременно является и нарушением таможенных правил. Заметим, что, согласно ст. 201 ТК РФ, при выявлении таможенными органами в ходе таможенного контроля нарушений валютного законодательства Российской Федерации, являющихся одновременно и нарушениями таможенных правил, виновные лица несут ответственность в соответствии с ТК РФ.