Валютный контроль в системе валютного регулирования

ВВЕДЕНИЕ

На сегодняшний день одной из самых актуальных, трудно разрешимых проблем в области  валютного регулирования является проблема обеспечения валютного  контроля за проведением экспортно – импортных операций в РФ. Возник вопрос, как сохранить валютные ресурсы государства, если в России до последнего времени наблюдается постоянное бегство капитала, в частности в иностранной валюте, за рубеж. Проблема решена путем введения жесткой системы таможенно – банковского контроля.

Валютное регулирование направлено на достижение и поддержание экономической стабильности в обществе, обеспечение экономической безопасности, установление порядка проведения операций с валютными ценностями.

В области валютного  законодательства за последние десять лет произошли радикальные изменения.

Важным стало принятие в конце 2003 года нового закона «О валютном регулировании и валютном контроле в Российской Федерации», что позволяет сказать, что законодательство нашей страны приводится во все большее соответствие с международными правилами и стандартами.

В настоящее время  реформа законодательства в области  валютного регулирования и контроля направлена на упрощение и постепенную  отмену ограничений при совершении резидентами и нерезидентами  операций с валютными ценностями.

Цель исследования – рассмотреть валютный контроль в системе валютного регулирования Российской Федерации.

Выделим следующие  задачи исследования:

1. Изучить сущность валютного контроля и валютного регулирования.
2. Рассмотреть правовые основы валютного контроля.
3. Раскрыть сущность системы валютного регулирования и валютного контроля в РФ.
1. СУЩНОСТЬ ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

1. Понятие и задачи валютного контроля

Независимо от юридического режима воздействия на валютные отношения, контрольные мероприятия всегда являются составной частью валютной политике государства. Однако их значение максимально, если государство использует для выравнивания платежного баланса и обеспечения устойчивости национальной валюты механизм валютного регулирования. В том случае число участников валютных отношений не ограничено, но их деятельность поставлена в жесткие рамки валютных ограничений, что создает потенциальную угрозу увеличения попыток обойти нормы валютного законодательства. Можно сказать, что расходы государства на создание системы валютного контроля – плата за экономическую эффективность валютного регулирования.

Валютный контроль в Российской Федерации в соответствии со статьей 22 Закона №173–ФЗ осуществляется Правительством Российской Федерации, органами и агентами валютного контроля.

Органами валютного контроля является ЦБ РФ и федеральная служба финансово–бюджетного надзора. Федеральная служба финансово–бюджетного надзора в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года №198 «Вопросы федеральной службы финансово–бюджетного надзора» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово–бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля [12, с. 138].

Валютный контроль осуществляется в целях реализации государственной политики, представляя собой вид государственного контроля. В таком качестве валютный контроль может быть рассмотрен в некоторых аспектах.

1. Валютный контроль является одной из функций государственного управления. Валютный контроль обеспечивает проверку деятельности участников валютных отношений для выявления случаев отклонения от выполнения управляющих предписаний государства.
2. Валютный контроль представляет собой стадию конкретных управленческих действий государства. Так, установив правило обязательного возврата в страну экспортной выручки резидентов, государство в лице органов и агентов валютно–экспортного контроля отслеживает движение выручки практически по каждому внешнеторговому контракту через систему паспортов сделок.
3. Валютный контроль – форма обратной связи в системе регулирования валютных отношений. Действующая в России система валютного контроля предполагает получение его органами и агентами информации не только о противоправный, но и о правомерных действиях лиц, совершающих операции с валютой. Тем самым, становится возможным оценка результатов валютных мероприятий государства и их своевременная коррекция. Например, получая информацию о многочисленных фактах приобретения резидентами недвижимого имущества за рубежом без оформления лицензии на вывоз капитала, Банк России принял решение о переходе к уведомительному порядку совершения таких операций, поскольку массовые нарушения нерационального требования подрывали уважение к любым правилам валютного регулирования как таковым.
4. Валютный контроль направлен на обеспечение соблюдения правил валютных операций. Тем самым валютный контроль есть способ поддержания правопорядка в валютной сфере [7, с. 67].

Анализ отдельных элементов  валютного контроля приводит к выводу, что валютный контроль является самостоятельным видом государственного контроля. Данный вид контроля обладает собственным предметом, особым кругом субъектов контрольной деятельности и подконтрольных объектов, специальными задачами и целями и определенным набором контрольных методов. Остановимся на каждом из элементов несколько подробней.

Валютные операции, совершаемые  резидентами и нерезидентами на территории Российской Федерации, подвергают валютному контролю независимо от того, установлены ли законодательством ограничения на совершение тех или иных действий с валютой (валютные ограничения), однако наличие валютных ограничений сказывается на степени активности государственного контроля. Наиболее жестоко контролируют валютные операции, связанные с вывозом капитала. Как правило, совершение таких операций возможно только с согласия Центрального банка РФ. Получение разрешения Банка России всегда предполагает проверку сведений, заявлений лицом, обратившегося за разрешением.

Операции, проведение которых не ограниченно, тщательно документируются и подвергаются выборочным проверкам, преследующим цель выявить операции, ошибочно или умышленно отнесенные к текущим, но фактически направленные на вывоз капитала из страны. Кроме того, свободное совершение валютных операций, как правило, связано с выполнением ряда формальностей, представляющих собой меры пассивного контроля (например, предоставление статистических данных, составление паспорта сделки и т.п.). Такие меры позволяют организовать наблюдение органов валютного контроля за проведением любых валютных операций, накапливать информацию о движении валютных потоков и при необходимости корректировать валютную политику государства. Следовательно, предметом валютного контроля выступают любые валютные операции.

Субъекты валютного контроля – это те государственные органы, а в ряде случаев – негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения валютного законодательства.

По законодательству РФ субъекты валютного контроля делятся  на две группы.

1. Органы валютного контроля – государственные органы исполнительной власти специальной компетенции, наделенные полномочиями:
• устанавливать на основе законодательных норм правила совершения отдельных видов валютных операций и предоставления информации о них;
• проверять законность валютных операций;
• самостоятельно принимать решения о привлечении к ответственности лиц, нарушивших валютное законодательство.

Органами валютного  контроля в настоящее время являются Центральный банк РФ, Федеральная служба России по валютно–экспортному контролю и Государственный таможенный комитет РФ. Законодательством к органам валютного контроля причислено также Министерство РФ по налогам и сборам.

2. Агенты валютного контроля – как правило, негосударственные организации и учреждения, на которые законом возложена обязанность осуществления контрольных функций. Полномочия агентов исчерпываются правом вести наблюдение за валютными операциями и проверять исполнение валютного законодательства. Например, агентами валютного контроля выступает негосударственные банки, имеющие право на выполнение валютных операций. Совершая валютные операции по поручению клиентов, банки обязаны контролировать законность этих операций.

Полномочия агентов  валютного контроля по проведению проверок ограничиваются операциями, совершаемыми с их участием. Так, банк не вправе и не обязан проверять законность валютных операций своего клиента, осуществляемых через другой банк.

Подконтрольными объектами  выступают физические и юридические  лица, совершающие валютные операции. В системе управления валютными отношениями эти лица являются адресатами властных предписании, что вызывает необходимость контроля за выполнением таких предписаний.

Лица – участники  валютных отношений подразделяются на две группы в зависимости от их связи с государством:

• резиденты страны;
• нерезиденты страны;

Валютные операции резидентов подчиняются нормам валютного законодательства РФ независимо от территории их совершения. Например, действует правило, согласно которому резидент может открыть  счет в иностранном банке за пределами РФ только при наличии разрешения Центрального банка РФ. Очевидно, что деятельность резидентов в полном объеме подконтрольна российским органам и агентам валютного контроля. В приведенном примере органы валютного контроля будут вправе проверить наличие лицензии БР на открытие счета в зарубежном банке.

Что касается нерезидентов, то российские правила о валютных операциях распространяются на них  лишь постольку, поскольку они совершают  операции на территории РФ. При этом режимы операций, адресованные нерезидентами, отличаются от режимов, установленных для резидентов.

Соблюдение нерезидентами  таких специальных режимов и  правил может проверяться российскими  органами и агентами валютного контроля, хотя на практике это достаточно сложно. Тем не менее, нерезиденты наряду с резидентами могут быть признаны объектами валютного контроля при совершении ими валютных операций, подпадающих под действие российских правил валютного регулирования [23, с. 117].

Цель валютного контроля может быть определена как обеспечение законности при проведении валютных операций. В первую очередь, это выражается в проверке соблюдения режимов валютных ограничений. Однако контроль за законностью распространяется и на совершение действий, не подпадающих под запреты или ограничения. Речь идет об уже упоминавшихся нормативных требованиях по предоставлению информации о валютных операциях, совершаемых свободно.

Следует особо отметить, что целью контроля не являются воздействие  на режим осуществления той или  иной валютной операции. Выполнение требований контролирующий субъектов по предоставлению информации не должно затруднять или делать невозможным проведение законных операций с валютой.

По своим целям валютный контроль может быть назван скорее «валютным надзором», так как контролирующие органы не решают вопросов целесообразности проверяемых операций и не наделены правом вмешательства в оперативную деятельность проверяемых объектов. Например, уполномоченный банк как агент валютного контроля может отказаться выполнить поручение клиента на проведение незаконного платежа, однако он не может ни дать указание руководителю организации об отзыве поручения, ни повлиять на решение о заключении валютной сделки.

Для выполнения своей  основной цели – обеспечение правопорядка в валютной сфере – валютный контроль направлен на решение определенных задач, зависящих от проводимых государством мер валютного регулирования:

• обеспечение соблюдения режимов операций, связанных с движением капитала;
• обеспечение наблюдения за экспортом, проверка соблюдения требований, направленных на репатриацию экспортной валютной выручки и формирование валютного резерва страны;
• проверка соблюдения правил совершения операций с валютной и валютными ценностями внутри страны;
• обеспечение соблюдения правил перемещения валюты и валютных ценностей через границу.

К валютному контролю относится проверка исполнения валютных требований экономического (а не юридического) характера, а также различных правил, хотя и влияющих на состояние платежного баланса страны, но не относящихся к валютному регулированию.

Используемые субъектами валютного контроля методы – это, как правило, наблюдение и проверка. Наблюдение состоит в сборе информации, регулярно предоставляемой участниками валютных операций. Проверка предполагает привлечение дополнительных источников информации. Метод наблюдения позволяет реализовать функцию контроля как элемента обратной связи в системе валютного регулирования. Метод проверки используется там, где контроль направлен на пресечение нарушений валютных правил [24].

Валютный контроль представляет собой вид государственного контроля, состоящий в осуществлении органами валютного контроля и их агентами мероприятий, направленных на обеспечение законности при проведении валютных операций. Валютный контроль в России является составной частью системы валютного регулирования, обеспечивая эффективность устанавливаемых государством валютных ограничений.

2. Субъекты валютного контроля по законодательству РФ

В ст. 11 Закона о валютном регулировании проводится различие между двумя видами субъектов: органами и агентами валютного контроля.

По смыслу ст. 11, органы валютного контроля – это органы государственного управления, наделенные компетенцией в сфере валютного контроля. В числе таковых Законом прямо названы Правительством РФ и Центральный банк РФ. К агентам валютного контроля указанной статьей относятся «Организации, которые в соответствии с законодательными актами РФ могут осуществлять функции валютного контроля». Агентами в соответствии с Законом считаются уполномоченные банки, т.е. банки, имеющие лицензию БР на совершение банковских операций с иностранной валютой.

Тем самым можно провести границу между органами валютного  контроля как государственными органами и агентами контроля как негосударственными организациями, на которые Законом  возложены контрольные функции.

Подобный вывод подтверждается и распределением полномочий между  органами и агентами.

Органы валютного контроля вправе (ст. 12,14 Закона о валютном регулировании):

• издавать нормативные акты в размерах своей компетенции;
• контролировать валютные операции, проводить проверки;
• определять порядок и формы учета валютных операций;
• налагать взыскания за нарушение валютного законодательства.

Круг полномочий агентов  валютного контроля не так значителен и практически исчерпывается  правом проверять соблюдение валютного законодательства участниками валютных отношений: в своей деятельности агенты подотчетны органам валютного контроля. Статья 12 и 14 Закона агентам не предоставлено каких–либо юрисдикционных прав. Все это, на наш взгляд, свидетельствует о том, что возложение функций агентов валютного контроля изначально предполагалось исключительно на негосударственные организации, а именно, на коммерческие банки, совершающие операции с валютой по поручению своих клиентов и в силу этого располагающие объективной возможность осуществлять за законностью действия клиентов.

Однако необходимо констатировать, что в дальнейшем круг органов  и агентов валютного контроля был расширен, что привело к  размыванию границы между ними и, как следствие, к судебным спорам о полномочиях того или иного субъекта на осуществление контрольных действий [11, с. 17].

Прежде всего, следует  отметить, что предусмотренное Законом  разделение на органы и агентов валютного  контроля в полной мере прослеживается лишь в отношениях между Центральным банком РФ и уполномоченными банками. Участие этих субъектов в проведении валютного контроля прямо предусмотрено Законом о валютном регулировании. Полномочия банка России как органа валютного контроля конкретизируется в ст. 4 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 394–1 «О Центральном банке РФ». Взаимоотношения БР с уполномоченными банками – агентами валютного контроля, а также взаимоотношения последних с клиентами при осуществлении контрольных функций регулируются нормативными актами ЦБРФ, принимаемыми совместно с иными органами валютного контроля. В качестве примера приведем Инструкцию ЦБРФ и Государственного таможенного комитета РФ от 13 октября 1999 г. № 86–И, 01–23/26541 «О порядке осуществления валютного контроля за поступлением в РФ выручки от экспорта товаров». В данной Инструкции подробно описаны права и обязанности банков по наблюдению за законностью экспортных платежей в иностранной и национальной валюте, установлено право банков взимать плату с клиентов за осуществление контрольных функций, а также урегулированы вопросы ответственности банка–агента за ненадлежащее исполнение своих функций.

Взаимоотношения банков–агентов с клиентами дополнительно регулироваться внутрибанковскими инструкциями по осуществлению валютного контроля.

К числу органов валютного контроля относится не только БРФ, но и другие государственные органы, не упомянутые в ст. 11 Закона о валютном регулировании. В настоящее время это – Государственный таможенный комитет РФ.

Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю, недавно также выступавшая органом валютного контроля, упразднена, а ее функции выполняет Министерство финансов РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ.

Что касается ГТК России, то его полномочия в данной сфере  подтверждаются прямым указанием ст. 198 Таможенного кодекса РФ. Федеральная служба России по валютному контролю представляла собой орган, которому Правительство РФ фактически были переданы полномочия на осуществление валютного контроля. Эта служба была создана на основе Указа Президента РФ от 30 сентября 1992 г. №1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти». Передача ее функций Минфину России означает, что данное министерство будет реализовывать полномочия Правительства РФ в области валютного контроля.

Круг агентов валютного  контроля расширялся за счет наделения  соответствующими функциями государственных  органов, что в принципе противоречит смыслу Закона о валютном регулировании.

Так, Постановлением Правительства  РФ от 6 марта 1993 г. №205 «Об усилении валютного контроля и о развитии валютного рынка» право проверять соблюдение валютного законодательства в 1 квартале 1993 г. было Государственной налоговой службы РФ. Еще раньше Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 629 «О частичном применении порядка обязательной продажи части валютной выручки и взимания экспортных пошлин» Госналогслужба России была наделена ограниченной компетенцией по проверке выполнения предприятиями требований о репатриации экспортной выручки и по применению штрафа за нарушение этих требований. Масса неточностей, допущенных в названных нормативных актах, привела к возникновению судебных споров с налоговыми органами. Предметом разбирательства становились вопросы о статусе налоговой службы при валютных проверках, о компетенции налоговых органов, полномочиях нового органа, выделенного из структуры налоговой службы,– Федеральной службы налоговой полиции РФ [25, с. 67].

В итоге сложилась  устойчивая практика, в которой преобладало  расширительное толкование норм ст. 11 Закона о валютном регулировании и п. 8 Указа Президента РФ № 629. было признано, что право проводить проверки по любым направлениям валютного законодательства принадлежит и налоговым органам, и подразделениям Федеральной службы налоговой полиции РФ, однако право самостоятельного применения штрафных санкций имеет лишь налоговая служба.

Новая редакция Закона о  Государственной налоговой службе РФ, получившего наименование Закона РФ «О налоговых органах РФ», внесло некоторую ясность в вопрос о  статусе налоговых органов как участников валютного контроля. С одной стороны, осуществление валютного контроля включено ст. 6 Закона в число главных задач Министерства РФ по налогам и сборам и его территориальных органов. С другой стороны, налоговые органы не получили права выносить решения о привлечении лиц к ответственности за правонарушение иных, чем налоговые.

Это означает, что налоговые  органы и ФСНП России – агенты валютного  контроля. Всей полнотой прав органов  валютного контроля они не наделены. Пример налоговых органов является скорее исключением, лишь подтверждающим установленный законом подход, предусматривающий наличие двух типов субъектов валютного контроля: государственных органов валютного контроля и их агентов.

3. Объекты валютного контроля по законодательству РФ

Объектами валютного контроля выступают те юридические и физические лица, действие которых в валютной сфере являются предметом валютного контроля. Закон о валютном регулировании и валютном контроле в полном соответствии с общепринятой в мире практикой исходит из разделении подконтрольных лиц на резидентов и нерезидентов, права и обязанности которых в отношениях с контролирующими органами существенно различаются.

Рассмотрим правила  установления резидентства, предусмотренные  ст. 1 Закона о валютном регулировании  в отношении физических и юридических лиц.

Физическое лицо признается резидентом, если оно имеет «постоянное местожительство  в РФ», даже когда временно проживает  за пределами РФ. Соответственно к  нерезидентам относятся физические лица, имеющие «постоянное местожительство за пределами РФ», пусть даже и временно пребывающие на территории России. Тем самым делается попытка использовать экономический критерий (постоянное местожительство совпадает, как правило, с центром экономических интересов лица), однако отсутствие четкой границы между «постоянным» и «временным» пребыванием в России или за рубежом привело к тому, что на практике этот критерий заменяется критерием гражданства: российский гражданин «автоматически» признается резидентом, а иностранный гражданин или апатрид – нерезидентом [17, с. 108].

Между тем российскому законодательству известны случаи, когда экономическая  связь лица с территорией страны определяется достаточно четко. Так, п. 2 ст. 11 НК РФ относит к резидентам лиц, постоянно проживающих в  России не менее 183 дней в календарном году.

В итоге складывается ситуация, когда  в рамках единой отрасли финансового  права существует одновременно два  разных способа определения резидентства физических лиц, хотя никаких практических препятствий к их унификации не имеется.

Что касается юридических лиц, то резидентами  РФ признаются юридические лица, «созданные в соответствии с законодательством РФ, с местонахождением в РФ». Зарубежные филиалы и представительства юридических лиц – резидентов также отнесены Законом к резидентам, хотя, не обладая статусом юридического лица, такие подразделения не становятся и самостоятельными объектами валютного контроля.

В соответствии с Законом  о валютном регулировании резидентами  также являются дипломатические  и иные официальные представительства РФ, а также «предприятия и организации, не являющиеся Федерации и находящиеся в РФ. Упоминание последних является анахронизмом, поскольку действующим законодательством создание организации без статуса юридического лица не предусмотрено [30].

Нерезидентами в силу п. 6 ст. 1 Закона считаются юридические  лица, созданные по законодательству иностранных государств и находящиеся  за пределами России, а равно их филиалы и представительства  на российской территории. Также к  нерезидентам отнесены иностранные дипломатические и иные официальные представительства в России, а также не являющиеся юридическими лицами зарубежные предприятия и организации.

Таким образом, в качестве основы определения резидентства юридических  лиц и их обособленных подразделений в Законе использован формально  юридический критерий: создание по законодательству РФ или иностранного государства. Критерии нахождения за пределами или на территории России практически лишен самостоятельного значения.

Любая организация, создавая по российскому законодательству, будет считаться находящейся на территории России, а созданная по иностранному законодательству – расположенной за пределами России, поскольку Закону не известны критерии, позволяющие выделить организации, созданные в одном государстве, но фактически действующие в другом.

В Законе также не учитываются  финансовые взаимоотношения между  российскими и иностранными организациями. Так, если хозяйственное общество создано  по российскому законодательству, оно  будет считаться резидентом даже в том случае, если его владельцы – иностранные физические или юридические лица.

Все это позволяет  утверждать, что формально – юридический  критерий применительно к юридическим  лицам до настоящего времени является основным, и при определении резидентства организации решающее значение будет иметь ее регистрация в России по российскому законодательству.

Правила определения  резидентства в целях валютного  законодательства, действующие в  РФ, несколько отличаются от зарубежных. Так, во Франции действует следующий  подход: «Резидентами являются все физические лица, проживающие во Франции, и все французские или иностранные юридические лица по их предприятиям во Франции. Напротив, физические лица, проживающие за границей, в том числе французы, которые проживают там более 2 лет, и заграничные отделы французских или иностранных предприятий являются нерезидентами». Тем самым определяющим критерием выступает экономическая связь лица с территорией того или иного государства.

Следует отметить, что  на эффективность валютного контроля влияют правила определения нерезидентства в меньшей степени, чем на эффективность валютных ограничений. В ряде случаев контрольные полномочия органов и агентов валютного контроля по своему объему идентичны, идет ли речь о проверке деятельности резидента или нерезидента, а пределы реализации этих полномочий определяются территориальными пределами юрисдикции РФ, а не статусом подконтрольного субъекта. Так, ст. 13 и 15 Закона о валютном регулировании органам и агентам валютного контроля предоставлено право проводить проверки, истребовать документы и информацию об осуществлении валютных операций как у резидентов, так и у нерезидентов