Возникновение и формирование проблемы внешней задолженности

Содержание

Введение

Актуальность темы исследования. Проблема внешней задолженности является одной из наиболее острых и актуальных проблем современного мирового хозяйства. Возникновение этого явления уходит вглубь истории развития мировых хозяйственных связей, но именно на нынешнем этапе мировое хозяйство приобрело достаточно выраженный характер долговой экономики, и лидирующее место в этом процессе занимают «локомотивы» мировой экономической системы (как, например, США, Япония, Германия).

Причины, обусловившие использование заемных средств правительствами всех стран, заключаются в значительно меньших негативных последствиях для национальных экономик по сравнению с монетарными приемами балансирования государственных доходов и расходов (например, дополнительной денежной эмиссией), а также в более благоприятных внутриполитических последствиях по сравнению с практикой повышения налогов.

По степени влияния на финансово-экономическое положение стран-заемщиков внешний долг является сложным и противоречивым понятием. Внешние заимствования способствуют привлечению в страну дополнительных финансовых ресурсов, открывают доступ к достижениям в научно-технической сфере и современному управленческому опыту. Значительные размеры внешней задолженности стран неоднократно становились причиной обострения межстрановых отношений.

Однако вряд ли можно считать исчерпывающими попытки поисков причин долгового развития мировой экономической системы исключительно в несбалансированности финансовой сферы, в серии срывов и просчетов, допущенных в отдельных странах и регионах. Более продуктивным выявление причин такого глобального явления как международная задолженность представляется в исследовании глубинных изменений в системе функционирования мирового хозяйства, в характере эволюции рыночной экономики в целом, особенно в контексте происходящих в мире процессов глобализации, в том числе и глобализации мирового кредитно-финансового рынка. Болезненность «долговых взаимоотношений» во многом связана с присущей глобальному экономическому порядку трансграничностыо и мобильностью мирового спекулятивного капитала, вектор активности которого всегда направлен в сторону капиталодефицитных стран. Впрочем, какой бы подход ни превалировал в объяснении причин международной задолженности, бесспорным можно считать следующее: задолженность трансформировалась из валютно-финансовой в многомерную проблему, которая в той или иной степени затрагивает интересы практически всех государств (как должников, так и кредиторов), и дальнейшее вовлечение национальных экономик в мировую экономическую систему будет усугублять данную проблему и требовать совместных поисков ее решения.

Во многих странах решение задач в этой сфере заключено в рамки отдельного направления государственной политики, именуемого управлением внешним долгом.

Основная цель управления государственным долгом заключается в обеспечении удовлетворения потребностей правительства в финансировании и выполнении его обязательств по платежам при наименьших затратах в средне - и долгосрочной перспективе при разумной степени риска. Эффективная система управления внешним долгом, действующая во многих зарубежных странах, обеспечивает оперативное привлечение необходимого объема заимствований для удовлетворения финансовых потребностей; позволяет им экономить существенные финансовые ресурсы путем оптимизации структуры долга и рисуноков обслуживания долга; минимизирует риски, накладываемые заимствованиями в иностранной валюте. Несомненно, данный опыт заслуживает самого глубокого и всестороннего анализа.

Наличие значительного по объему внешнего долга является также одной из актуальных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики в частности. В 1990-х гг. Россия неоднократно сталкивалась со сложностями в обслуживании суверенного внешнего долга, были проведены несколько раундов переговоров по реструктуризации различных категорий задолженности. После финансового кризиса 1998г. Россия была вынуждена пересмотреть стратегию по осуществлению государственных внешних заимствований, и стала придерживаться политики ограничения роста внешнего долга.

В результате, благодаря жесткой кредитной политике, проводимой нашей страной в начале 2000-х гг., и высоким ценам на энергоресурсы, установившимся в этот период, к середине первого десятилетия XXI века удалось несколько снизить остроту проблемы государственного внешнего долга России.

В то же время структура внешнего долга России по-прежнему не является оптимальной для целей его эффективного управления. Анализ зарубежного опыта показывает, что в странах, достигших наибольшего прогресса в облегчении долгового бремени, используется тактика активного управления долгом, которая предполагает непрерывное приспособление его параметров к складывающейся ситуации на мировых рынках. В то же время, в нашей стране до сих пор не разработана эффективная система управления внешним долгом, а использование для этих целей современных инструментов мирового финансового рынка весьма ограниченно.

Постановка и научное обоснование проблемы реформирования системы управления внешним долгом РФ, разработка рекомендаций по её совершенствованию представляется важным разделом финансовой науки, имеющим очевидную возрастающую практическую ценность.

Степень научной разработанности темы. Проблема внешнего долга зарубежных стран и России неоднократно становилась предметом глубокого исследования как российских, так и зарубежных аналитиков. Очевидно, что свою роль в этом сыграло осознание необходимости предотвращения возникновения долговых и финансовых кризисов, вследствие накопленных значительных объемов внешнего долга во всем мире, а также деятельность международных финансовых организаций, прежде всего Всемирного банка и Международного валютного фонда.

При работе использованы фундаментальные труды, разработки отечественных и зарубежных экономистов, в том числе Л.И. Абалкина, М.И. Боголепова, А.Вагнера, К. Дицеля, Е. Домара, Дж. Кейнса, К. Маркса, П.П. Мигулина, Фр. Небениуса, А. Пасвольского, П. Роузенстейн-Родана, А. Смита, Р. Харрода, А.П. Вавилова, Ю.А. Данилова, Е.А. Звоновой, Л.3. Зевина, Е.Г. Ищенко, Е.А. Ковалишина, Л.Н. Красавиной, П. Кругмана, B.C. Кузнецова, В.И. Кушлина, Н.Н. Ливенцева,   Л.Н Лыковой, О.Н. Мисько, А.Д. Некипелова, В.В. Перской, Портного М.А., Г.П. Рыбалко, Д.В. Смыслова, Дж. Сороса, Дж.  Стиглица, В.А. Тепермана, Г.Ю. Трофимова,  Л.Н. Федякиной, В.Н. Шенаева, Б.А. Хейфеца, Е.Г. Ясина и др.

В исследованиях российских и зарубежных авторах освящены многочисленные проблемы исследования процесса внешнего заимствования на отдельных этапах исторического развития, изложены теоретические взгляды на понятие “государственное внешнее заимствование”, предложены методы оценки контрольных мероприятий.

Вместе с тем в этих источниках не представлена целостная концепция совершенствования системы управления государственным внешним долгом.

Цели и задачи работы. Цель исследования заключается в выявлении основных тенденций в сфере суверенных внешних заимствований и на этой основе пре основ системы управления внешним государственным долгом.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

• исследовать теоретические основы развития категории государственных внешних заимствований и обосновать принципы их государственного регулирования с целью обеспечения экономической безопасности и создания условий для устойчивого экономического развития;
• определить количественные и качественные характеристики, свойственные текущему состоянию внешнего долга;
• - проанализировать практику национальной политики государственных внешних заимствований в условиях либерализации национальных валютных и финансовых рынков;
• проанализировать современный инструментарий регулирования государственных внешних заимствований России и внести предложения по его совершенствованию с целью интенсификации взаимодействия и обеспечения его транспарентности;
• разработать основные направления совершенствования управления государственным внешним долгом Российской Федерации;
• раскрыть сущность, значимость, формы финансового контроля за государственным внешним долгом.

Объектом исследования является система суверенных внешних заимствований в России.

Предметом исследования служат принципы, методы и инструменты, используемые для управления государственным внешним долгом.

Теоретической основой исследования явились труды зарубежных и отечественных ученых в области экономической теории, теории финансов, проблем управления внутренними и внешними долгами государства, а также теории экономической эффективности и информатизации управленческих и экономических процессов.

Источниками фактических материалов стали статистические данные Министерства финансов РФ, Центрального Банка РФ, Внешэкономбанка, бюллетени Счетной палаты РФ, стенографические отчеты заседаний Совета Федерации и Государственной Думы, протоколы конференций, семинаров, круглых столов по долговой проблематике, проводимых под эгидой Федерального Собрания РФ и Правительства РФ, статистические сборники МВФ и Всемирного Банка.

Структура исследования. Логика исследования определяет структуру работы, которая состоит из: введения; трех глав; заключения; списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Возникновение и формирование проблемы внешней задолженности

1.1.Причины образования государственного  внешнего долга и критерии  управления внешней задолженностью.

Канкулов М.Х.  приводит  обоснование причинно-следственных связей и конкретных исторических предпосылок, побуждающих государство осуществлять внешние займы. Анализ причин возникновения потребности государств в иностранных кредитах и займах позволил дать объективную оценку реализации социально-экономических функций, которые свойственны государственным внешним заимствованиям.1

Разнокачественность обстоятельств по характеру возникновения и продолжительности действия потребовали построения классификации государственных внешних заимствований по типологическому признаку, объединив их в три разнородные группы (схема 1):

• объективные обстоятельства;
• субъективные обстоятельства;
• случайные обстоятельства.

В первую группу вошли обстоятельства, обусловленные действием постоянных причин, определяющих закономерности развития системы рыночного хозяйства. Эти обстоятельства могут действовать как основная тенденция (финансирование экономических программ, государственное предпринимательство, активная социальная политика государства) или как периодическая компонента (циклические колебания в экономическом развитии государства, трансформация модели экономического развития и т.д.)

Вторую группу составляют обстоятельства, вызванные действием субъективного фактора – политикой государства: экономической, фискальной, политической, социальной и т.д.

Схема 12

Классификация государственных внешних заимствований по типу причин – обстоятельств

Третья группа обстоятельств отличается непрогнозируемым характером и определяется природно-климатическими условиям.

Причинно-следственные обстоятельства и предпосылки возникновения потребности государства в иностранных займах предопределили реализацию определенных социально-экономических функций, которые свойственны государственным внешним заимствованиям.

Система управления государственным внешним долгом – это система привлечения государством необходимых внешних финансовых ресурсов, и использования единого комплекса взаимосвязанных бюджетных, финансовых, учетных, организационных, контрольных и других процедур, направленных на эффективное регулирование объёма и структуры государственного долга и снижения влияния долговых обязательств на темпы социально-экономического развития национального развития.

Система управления государственным внешним долгом, как важнейший компонент финансовой системы государства присущи следующие функции:

- «дискретная», или «периодическая», функция государственных  внешних заимствований, воздействующая  на мотивацию государства обращаться  к внешним заемным средствам  в целях покрытия дополнительных (чрезвычайных) бюджетных расходов, вызванных форс-мажорными обстоятельствами и определенными причинами;

- «контрциклическая», или  «антициклическая», функция государственных  внешних заимствований, критерием  реализации которой выступает  активизация спроса государства  на внешние заемные ресурсы для поддержания бюджетной системы страны, как правило, в периоды депрессионных кризисных ожиданий и под воздействием колебаний конъюнктуры в глобальной мировой экономике;

- «заместительная» функция  заключается в субституции налоговых  поступлений посредством увеличения объемов государственных внешних заимствований с целью финансирования бюджетного дефицита, что оказывает сглаживающий эффект на деловую активность в стране.

Государственные внешние заимствования, являясь составной частью системы заимствований в целом, оказывают разностороннее влияние на экономическое развитие государства. Анализ различных подходов к определению форм рассматриваемой экономической категории, позволил автору обозначить классификацию форм государственных внешних заимствований в зависимости от критериев субъектности и целевого назначения привлекаемых заимствований (табл. 1).

Дифференциация форм заимствований по различным критериям, причинно-следственные обстоятельства и предпосылки возникновения заимствований и исследование их функциональной принадлежности позволили диссертанту выявить макроэкономические факторы, играющие существенную роль в реализации национальной политики государственных внешних заимствований.

Таблица 1

Классификация форм государственных внешних заимствований

Среди основных факторов, по нашему мнению, целесообразно выделить следующие:

- уровень политического риска  страны;

- динамику валютного курса национальной  денежной единицы страны;

- степень открытости национальной  экономики;

- уровень развития инфраструктуры.

Анализ деятельности государств в области регулирования процесса государственных внешних заимствований был проведен в сочетании с изучением структурных элементов государственной экономической политики, в том числе сферы бюджетного, денежно-кредитного и валютного регулирования экономического развития национальных хозяйственных систем. Исследование показало, что регулирование государственных внешних заимствований страны во многом взаимозависимо от избираемых направлений реализации политики в области бюджетного планирования, денежно-кредитного и валютного контроля как составных частей государственной экономической политики в целом.

Комплекс причин возникновения государственных внешних заимствований, макроэкономические факторы, играющие наибольшую роль в осуществлении заимствований, формы привлечения внешних займов и международных кредитов, а также их функциональное назначение обусловливают разработку и реализацию национальной политики государственных внешних заимствований, которая определяет специфику направлений и средств регулирования данных заимствований для:

- обеспечения макроэкономической стабильности и ограничения воздействия возможных внешних негативных факторов;

- содействия экономическому росту страны и повышения уровня жизни населения.

Начало 1990-х гг. ознаменовалось быстрым ростом внешнего долга России. Отчасти это было обусловлено отсутствием продуманной стратегии экономического и политического реформирования России. Действительно, в условиях практического отсутствия в стране в этот период системы управления государственным внешним долгом принимавшиеся решения зачастую носили хаотический характер и были обусловлены необходимостью преодоления возникших проблем начального этапа экономических реформ.

Правительство рассчитывало с помощью внешних заимствований добиться финансовой стабилизации, сбалансированного бюджета, создать предпосылки для последующего экономического роста. Не последняя роль в этом отношении отводилась заимствованиям международных финансовых организаций.

Став членом Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) в 1991г., а также МВФ и Международного банка реконструкции и развития (МБРР) в 1992г., Россия открыла для себя возможность для привлечения ресурсов из этих источников. Заимствования у международных финансовых организаций осуществлялись в основном в форме финансовых займов, предназначенных для финансирования дефицита бюджета, и целевых (инвестиционных) кредитов.

МБРР предоставлял России средства на поддержание бюджета под согласованные программы структурных реформ как в рамках всей экономики, так и ее отдельных секторов (стабилизационные и секторальные стабилизационные займы), а также для финансирования инвестиционных проектов, на гуманитарные цели, развитие государственных и общественных институтов (инвестиционные займы). С 1992 по 2002 гг. Россия подписала с МБРР соглашений на общую сумму 8,96 млрд. долл., привлеченных для финансирования 41 проектов.3

ЕБРР выделял финансовые ресурсы только под реализацию конкретных инвестиционных проектов, причем основную часть кредитных ресурсов он инвестировал в частный сектор. Портфельное соотношение по вложениям в государственный и частный сектор экономики России составило на конец 2002г. соответственно 22% и 78%, а всего с 1991 по 2002 гг. ЕБРР предоставил нашей стране займов на 4,817 млн. евро (5,673 млн. долл.).

Средства МВФ выделялись в рамках согласованных экономических программ стабилизации экономики. Россия получила доступ практически ко всем существовавшим программам Фонда, за исключением программ помощи беднейшим странам.

Сделав ставку на выпуск ГКО и ОФЗ, Россия повторила неудачный опыт Мексики с выпуском краткосрочных валютных инструментов, так называемых «тесобон», в первой половине 1990-х гг. Эти краткосрочные долларовые бумаги, выпускавшиеся для удержания «горячих денег», во многом определили начало финансового кризиса в Мексике в 1994-1995 гг.

К сожалению, российское правительство не сделало из этого соответствующих выводов. Доходность по ГКО/ОФЗ постоянно росла, достигнув к концу июля 1998г. 200-250%, что отражало падение доверия со стороны инвесторов.

Внешний долг Российской Федерации в зависимости от категории кредиторов можно классифицировать на следующие 8 групп:

1. Долг Парижскому клубу кредиторов;
2. Долг Лондонскому клубу кредиторов;
3. Долг международным финансовым организациям (МФО);
4. Долг нерезидентам по государственным ценным бумагам;
5. Задолженность перед странами - не членами Парижского клуба и бывшими социалистическими республиками;
6. Задолженность по коммерческим поставкам;
7. Внешний долг субъектов Российской Федерации;
8. Косвенные обязательства Российской Федерации и ее уполномоченных органов.

Несмотря на то, что косвенные обязательства не относятся непосредственно к суверенным обязательствам страны, их объемы учитываются при оценке общей кредитоспособности страны.

1.2.Влияние состояния мировой  экономики на рост внешней  задолженности

Период с начала 1980х до середины 2000х годов был периодом быстрого развития и либерализации финансового сектора в широком круге стран, дополнительный толчок этому процессу дало совершенствование телекоммуникационных и IT-технологий. Активно развивались новые финансовые инструменты и институциональные формы. В результате, размер финансового сектора увеличился в несколько раз: с 109% мирового ВВП в 1980 году до 353% в 2007 г. Новые рынки, например, рынок CDS, развились до размеров, сравнимых с ВВП США. Так называемая «теневая банковская система» (хедж-фонды, фонды денежных рынков и т.д.) стала по размеру сравнимой с классической банковской системой. Значительно выросла долговая нагрузка экономических агентов: как населения, так и бизнес-сектора. Огромный уровень задолженности накопили и сами финансовые компании, к примеру, ведущие инвестиционные банки имели т.н. финансовый рычаг (уровень задолженности по отношению к капиталу) на уровне 30:1. Результатом кризиса стало снижение долговой нагрузки частного сектора. Этот процесс начался еще в 2007–08 годах, и продолжается до сих пор. В значительной степени он сопровождался ростом долговой нагрузки государств. В результате усилий политик правительств и центральных банков опасения относительно состояния финансовой системы несколько утихли, и на повестке дня – разработка реформ финансового сектора, чтобы избежать повторения подобных событий в будущем. Но полностью панические настроения на рынках не исчезли: у инвесторов опасения относительно последствий ухудшения состояния государственных финансов. С особенной силой в 2010 году эти проблемы стали проявляться в еврозоне, а затем и в странах Восточной Европы. Риску кризиса суверенного долга подвержены и многие другие регионы мира.

Рисунок 1. Внешний долг РФ и его структура

Рисунок 2 Укрупненная структура российского внешнего долга на начало года, млрд. долл.. Источник: построено по данным ЦБ РФ.

1.3. Регулирование долговых проблем  на международном уровне: субъекты  и инструменты внешней задолженности.

Государственному долгу принадлежит одна из ключевых ролей в бюджетной политике государства, используемой в качестве основного инструмента регулирования экономики.

Основные причины долгового финансирования государственных расходов состоят в необходимости мобилизации дополнительных финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей общества, которые объективно не могут быть удовлетворены за счет бюджетных средств, ограниченных принятым уровнем налогообложения; в меньших негативных последствиях займов для экономики по сравнению с дополнительной эмиссией денег; в том, что правительству политически комфортнее использовать кредитное финансирование своих расходов, чем повышать налоги.

Концепции управления государственным долгом подчеркивают:

- возможности стабилизационного воздействия долговой политики на реальный сектор экономики (уровни потребления, сбережений и инвестиций) и денежный сектор (на состояние денежного обращения). Эффект воздействия государственного долга на уровни потребления, сбережений и инвестиций во многом зависит от фазы экономического цикла: мобилизация государством накопленных денежных средств (с помощью реализации ценных бумаг) и финансирование государственных мероприятий могут оживить совокупный спрос и оказать стимулирующее воздействие на экономику во время экономического спада; при экономическом подъеме активизация государственной деятельности на финансовом рынке в качестве заемщика вытесняет частные инвестиции, что в конечном итоге оказывает сдерживающее воздействие на экономику в целом. Последствия финансирования бюджетного дефицита за счет привлечения кредитов и займов на рынке капитала во многом определяются-общим состоянием экономики. Во время экономического спада размещение государственных долговых обязательств в банковском секторе может поглотить избыточные резервы, накопленные там из-за разницы между уровнем сбережений и спросом на кредитные ресурсы, и тем самым оказать положительное воздействие на объем безналичных платежных средств в банковском секторе и денежное обращение в целом. Привлечение государством средств небанковского сектора, когда происходит простое перераспределение ресурсов между частным и государственным секторами, практически не оказывает влияния на состояние денежной массы;

- стимулирующее  воздействие дефицитного финансирования на экономический рост;

- распределительное воздействие государственного долга, реализуемое через эффект вытеснения и перекладывание долгового бремени на будущие поколения;

- обусловленность  долгового управления качеством  деловой среды, юридической системы, уровнем институционального развития, в том числе степенью зрелости финансовых рынков и корпоративного сектора, политическими, культурологическими и другими факторами.

Политика управления долгом активно использует теоретико-методологические наработки современной науки. В частности, национальная.: практика управления государственным долгом ориентируется на законодательно утвержденные долговые показатели, предотвращающие чрезмерный рост государственного долга. Наиболее широко используются в международной практике следующие долговые коэффициенты: внешний долг/ВВП(ВНП)1; внешний долг/экспорт; государственный долг/государственные доходы; платежи по внешнему долгу/ВВП; платежи по внешнему долгу/экспорт - "коэффициент (норма) обслуживания долга" ("Debt Service Ratio"); платежи по государственному долгу/государственные доходы; резервы/платежи по внешнему долгу. Использование долговых показателей приемлемого (безопасного) уровня долга снижает риски возникновения в стране долгового кризиса, по

1 В российской  статистике показатель ВНП не используется. вышает возможности выполнения обязательств по погашению и обслуживанию накопленного объема долга перед внешними кредиторами без ущерба для социально-экономического развития страны.

Финансовая глобализация и возрастающая неустойчивость рынков потребовали выработки новых правил, позволяющих на национальном, региональном и глобальном уровнях решить проблемы, вызванные плохой прозрачностью, чрезмерным использованием политических рычагов, слишком крупными финансовыми учреждениями, укрытием от налогов, плохими стимулами для финансовых директоров и конфликтом интересов кредитных рейтинговых агентств, слабым участием региональных учреждений в процессах кредитования национальных экономик.

Диссертант предлагает для совершенствования практики международного кредитования улучшить координацию национальных экономических политик, создать механизмы, блокирующие опасные для международной финансовой системы решения членов мирового сообщества; реформировать процесс принятия решений в международных финансовых учреждениях с учетом возросшей экономической роли развивающихся стран; улучшить деятельность рейтинговых агентств, на чьих кредитных рейтингах строится доверие на финансовом рынке; активизировать участие региональных учреждений в кредитовании национальных экономик.

Усиливающаяся конкуренция национальных государств в условиях глобальной экономики, стремление использовать бюджетную политику государства в интересах экономического роста и социального развития повысили требования к качеству управления государственным долгом.