Выездная налоговая проверка: цель, содержание, порядок

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Налоговая сфера жизни  любой страны представляет собой  экономическую базу для существования  государства, при этом налоговые поступления составляют 85-95% доходов бюджета. В настоящее время в России идет становление современной налоговой системы, налаживание эффективной работы органов, призванных контролировать поступления налоговых средств в бюджет. Наряду с этим организованный характер приобретает и уклонение от налогообложения, превращающееся в одно из направлений криминальной деятельности. Именно поэтому на современном этапе одной из первоочередных задач, стоящих перед государством становится контроль за правильностью начисления и полнотой уплаты налогов и сборов.

Контрольная функция присуща  всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность  при ее реализации и специфические  формы выполнения. Необходимость контроля как функции социального управления очевидна, ее основная цель - блокирование отклонений деятельности субъекта управления от заданной управленческой программы, а при обнаружении таких отклонений - приведение управляемой системы в устойчивое положение при помощи всех социальных регуляторов. Однако специфика контроля состоит в том, что он имеет всегда вторичный, производный характер, поскольку касается деятельности, которая существует вне и независимо от его осуществления.

Налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов  по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном настоящим кодексом. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Налоговым Кодексом Российской Федерации (НК РФ).

Проверки соблюдения налогового законодательства (т.е. налоговый контроль), а так же соблюдение других нормативных  актов, т.е. весь спектр проверок отношений, в ходе которых формируются налоговые  доходы государства, составляют понятие  налоговых проверок. Существует несколько  видов проверок деятельности организаций. Одним из них является выездная налоговая проверка.

Цель данной работы состоит  в раскрытии содержания, определение  целей и рассмотрения порядка  выездной налоговой проверки.

Исходя из цели, были определены следующие задачи:

• изучение понятия и сущности выездной налоговой проверки;
• рассмотрение этапов проведения выездных налоговых проверок.

Глава I. Экономическое содержание выездных налоговых проверок.

1.1. Законодательная и нормативно-правовая база, регламентирующая организацию выездных проверок на современном этапе.

В соответствии с Законом РФ «О налоговых органах Российской Федерации»¹ и Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»² Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Именно в этих областях ФНС России участвует в проведении государственной политики, осуществляет управление налоговыми органами и взаимодействует  с федеральными органами исполнительной власти.

Правовой основой взаимодействия служат нормативные правовые акты, закрепляющие правовой статус органа, общие основы и формы взаимодействия, а также подзаконные акты (совместные приказы, соглашения), где определяются конкретные формы и виды взаимодействия, права и обязанности органов  в рамках взаимодействия.

Проведение налоговых  проверок регулируется следующими нормативно-правовыми  документами:

• Конституция РФ;
• Налоговый кодекс РФ;
• Кодекс РФ об административных правонарушениях;
• Арбитражный процессуальный кодекс РФ;
• Закон РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах РФ»;
• Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
• Постановление Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе»;
• Постановление Правительства РФ от 16.03.1999 № 298 «О порядке выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате свидетелям, переводчикам, специалистам, экспертам и понятым, привлекаемым для участия в производстве действий по осуществлению налогового контроля»;
• Постановление Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 «О порядке взаимодействия государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов»;
• «Основные направления налоговой политики Российской Федерации на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» (одобрено Правительством РФ 07.07.2011)
• Приказы и Письма Минфина РФ и ФНС РФ.

В соответствии со ст. 87 НК РФ налоговые органы проводят камеральные налоговые проверки и выездные налоговые проверки налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов.

Выездная налоговая проверка является важнейшим методом контрольной  работы налоговой инспекции. Этой работе уделяется повышенное внимание на всех уровнях налоговой системы, поскольку  она приносит в бюджет значительные суммы дополнительных поступлений. Право налоговых органов проводить  выездные налоговые проверки имеет  и определенный психологический эффект, стимулирующий организации более аккуратно и тщательно относиться к вопросам исчисления и уплаты налогов.

В НК РФ определение выездной налоговой проверки отсутствует, однако из описания ее процедуры можно понять, что это - проверка, проводимая по решению руководителя налоговой инспекции на на территории налогоплательщика, в ходе которой сведения, указанные плательщиками в налоговых декларациях, проверяются путем анализа первичных бухгалтерских документов предприятия, а также иной информации о деятельности предприятия, имеющейся у налоговых органов.

1.2.Возрастание роли выездных проверок.

Финансовый кризис привел к снижению доходов бюджета, в  т.ч. за счет уменьшения налоговых доходов. Однако государство нуждается в  финансовом обеспечении выполнения расходных обязательств, поэтому  особое значение уделяется эффективному налоговому контролю, мероприятия которого позволят выявить резервы повышения  налоговых поступлений. Налоговые  органы принимают меры по совершенствованию  форм и методов налогового контроля, причем важное место занимает такая  его форма, как выездная налоговая  проверка.

При проведении проверки особое внимание должно уделяться анализу:

• нетипичных для данного налогоплательщика сделок;
• сделок, осуществленных нетипичным для организации образом (наличный расчет или оплата векселем);
• убыточных сделок;
• сделок с фирмами, зарегистрированными в офшорных зонах;
• сделок, заключенных по значительно завышенным или заниженным ценам;
• заключения договоров на оказание информационных, консультационных, маркетинговых, транспортных услуг на значительную для организации сумму при отсутствии явно выраженного результата.

В настоящее время результативность выездных налоговых проверок напрямую связана с их эффективным планированием, а значит, с выбором объектов проверки.

В условиях финансовой нестабильности особое значение приобретает выбор  для выездных налоговых проверок именно налогоплательщиков, не в полной мере выполняющих налоговые обязательства, в т.ч. применяющих различные схемы ухода от налогов.

В Концепции системы планирования выездных налоговых проверок, утвержденной Приказом ФНС России³, выделяются двенадцать общедоступных критериев самостоятельной оценки рисков для налогоплательщиков, используемых налоговыми органами в процессе отбора объектов для проведения выездных налоговых проверок:

1. налоговая нагрузка у данного налогоплательщика ниже ее среднего уровня по хозяйствующим субъектам в конкретной отрасли (по виду экономической деятельности);
2. отражение в бухгалтерской или налоговой отчетности убытков на протяжении нескольких налоговых периодов: в течение двух календарных лет и более;
3. отражение в налоговой отчетности значительных сумм налоговых вычетов за определенный период: выше 89% за 12 месяцев;
4. опережающий темп роста расходов над доходами от реализации товаров (работ, услуг);
5. выплата среднемесячной заработной платы на одного работника ниже среднего уровня по виду экономической деятельности в субъекте РФ;
6. неоднократное приближение к предельному значению установленных НК РФ величин показателей, предоставляющих право применять налогоплательщикам специальные налоговые режимы;
7. отражение индивидуальным предпринимателем суммы расхода, максимально приближенной к сумме его дохода, полученного за календарный год: превышение доли профессиональных налоговых вычетов, предусмотренных ст. 221 НК РФ, в общей сумме доходов 83%;
8. построение финансово-хозяйственной деятельности на основе заключения договоров с контрагентами - перекупщиками или посредниками без наличия разумных экономических или иных причин (деловой цели);
9. непредставление налогоплательщиком пояснений на уведомление налогового органа о выявлении несоответствия показателей деятельности;
10. неоднократное снятие с учета и постановка на учет в налоговых органах налогоплательщика в связи с изменением места нахождения;
11. значительное отклонение (на 10% и более) уровня рентабельности по данным бухгалтерского учета от уровня рентабельности для этой сферы деятельности по данным статистики;
12. ведение финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском: ФНС России по результатам контрольной работы, с учетом досудебного урегулирования споров с налогоплательщиками и сложившейся арбитражной практики определяет наиболее распространенные способы ведения этой деятельности, направленные на получение необоснованной налоговой выгоды.

На практике в 2010-2011 гг. особенно тщательно проверялись следующие лица:

• налогоплательщики, систематически представляющие уточненные налоговые декларации (на предмет их добросовестности);
• налогоплательщики, через счета которых проходили значительные средства, но по факту налоговые отчисления поступают в бюджет по минимуму;
• налогоплательщики, регулярно мигрирующие из одной инспекции в другую;
• основные дебиторы и кредиторы крупнейших должников по налогам (по созданию фиктивного (преднамеренного) банкротства) и т.д.

С увеличением налоговой нагрузки на заработную плату с 1 января 2011 года особое внимание уделяется, устанавливающим заработную плату ниже определенного уровня (среднего по отрасли в данном регионе).

Считается, что в таких  организациях при проведении выездной налоговой проверки следует выявлять «зарплатные схемы»: выдачу «в конверте», схемы с использованием аутстаффинга, выплаты по фиктивным договорам страхования жизни. При этом важно проводить опросы свидетелей.

Среди убыточных в первую очередь проверяются компании, которые  показывают убытки в отчетности более  двух налоговых периодов. Более эффективное  направление в этой области - работа с организациями, показывающими убытки при значительной величине выручки. Большое внимание налоговики уделяют дебиторам и кредиторам крупнейших недоимщиков и «мигрирующим» налогоплательщикам с большим оборотом денег на счетах. Выделяются высокодоходные отрасли, где работают организации (крупные торговые и автомобильные центры, туристические фирмы, организации, осуществляющие сделки с недвижимым имуществом), и среди них выбираются налогоплательщики, имеющие низкую выручку.

Особое внимание при выборе налогоплательщиков для ВНП уделяется  двенадцатому критерию - ведение финансово-хозяйственной деятельности с высоким налоговым риском. По этому критерию налогоплательщику предлагается самостоятельно оценивать свою финансово-хозяйственную деятельность на предмет выявления сделок с высоким налоговым риском.

Высокий налоговый риск - величина неопределенная, поэтому толкуется разными субъектами по-разному. В последнее время позиция судов и налоговых органов по данному вопросу стала схожа. Если раньше у налогоплательщиков еще была возможность отстоять свое мнение в суде по обоснованности деловой цели в своих действиях (с учетом проявления должной осмотрительности), то в период кризиса шансы на это стали ничтожны.

Проверяющие придерживаются точки зрения, что в большей  степени недостатки можно выявить, анализируя сделки с контрагентами.

Исходя из судебной практики, можно выявить основные признаки проблемных поставщиков (контрагентов). Это контрагенты:

• не зарегистрированные на территории осуществления деятельности;
• не представившие в налоговый орган бухгалтерскую и налоговую отчетность либо сдавшие «нулевую» декларацию;
• не зарегистрированные в ЕГРЮЛ;
• указывающие разный ИНН в разных документах;
• не уплачивающие налоги в бюджет;
• отсутствующие по юридическому адресу;
• не дающие ответы по результатам встречной проверки;
• применяющие особые формы расчетов (с использованием векселей, предоставлением рассрочки);
• не имеющие возможности для выполнения условий договора;
• с нарушениями оформляющие счета-фактуры.

Данный перечень обстоятельств, свидетельствующих о проблемных контрагентах, не является исчерпывающим. При этом арбитражная практика по каждому отдельному спору неоднозначна. 

Глава II. Организация проведения выездных налоговых проверок.

2.1. Цели, задачи и этапы проведения выездных налоговых проверок.

Как следует из п. 2 ст. 87 НК РФ, целью выездной налоговых проверок является контроль соблюдения законодательства о налогах и сборах налогоплательщиком.

В процессе проведения выездной налоговой проверки решаются следующие  задачи:

1. Всестороннее исследование  обстоятельств финансово-хозяйственной  деятельности проверяемого лица, имеющих значение для формирования  выводов о правильности исчисления, полноте и своевременности внесения  в бюджет и внебюджетные фонды  налогов и сборов;

2. Выявление искажений  и несоответствия содержаний  исследуемых документов, фактов  нарушения ведения бухгалтерского  учета, состояния отчетности и  налоговых деклараций;

3. Анализ влияния выявленных  нарушений на формирование налоговой  базы по различным видам налогов  и сборов;

4. Формирование доказательной  базы по фактам выявленных  нарушений и обеспечение документального  отражения этих нарушений;

5. Доначисление сумм налогов  и сборов, не уплаченных или  не полностью уплаченных в  результате занижения налогоплательщиком  налоговой базы, формирование предложений  по устранению выявленных нарушений  и привлечение налогоплательщиков  к ответственности за выявленные  налоговые правонарушения.

Выездной проверкой могут  быть охвачены только три календарных  года деятельность налогоплательщика, непосредственно предшествовавших году проведения выездной проверки, включая охват проверкой периодов текущего календарного года.

Выездная налоговая проверка может проводиться как по одному, так и по нескольким видам налогов, уплачиваемых одним налогоплательщикам. В качестве объектов проверки могут фигурировать как отдельные действия (например, «проверка правильности исчисления налога на добавленную стоимость» - в данном случае проверка будет тематической), так и соблюдение законодательства в организации в целом (например, «проверка правильности соблюдения законодательства о налогах и сборов» такая проверка будет комплексной).⁴

Налоговый орган не вправе проводить в течение одного календарного года две и более выездные налоговые проверки по одним и тем же налогам за один и тот же период. Исключением из этого правила являются случаи, когда такие проверки осуществляются в связи с реорганизацией или ликвидацией организации-налогоплательщика либо плательщика сбора, а также в порядке контроля за деятельностью налогового органа, проводившего проверку.

Планирование и подготовка выездных налоговых проверок являются первым этапом работы налоговой инспекции  по проведению таких проверок. Планирование и подготовка выездных налоговых  проверок проводятся в несколько этапов:

• сбор и систематизация информации о налогоплательщиках;
• камеральный анализ налоговых деклараций и бухгалтерской отчетности налогоплательщиков;
• анализ финансово-экономических показателей деятельности налогоплательщиков на контролируемой налоговой инспекцией территории;
• выбор объектов для проведения выездных налоговых проверок;
• подготовка и утверждение плана выездных налоговых проверок на предстоящий квартал;
• предпроверочный анализ информации о налогоплательщиках, отобранных для проведения выездных налоговых проверок, и подготовка перечней вопросов, подлежащих проверке.

По результатам анализа  отделом налоговой инспекции, ответственным  за его проведение, готовятся рекомендации об отборе конкретных организаций для  проведения выездных налоговых проверок с указанием причин, послуживших  основанием для такого вывода. Они  являются одним из оснований для  включения соответствующих организаций  в план проведения выездных налоговых  проверок на предстоящий квартал.

На этапе выбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок формируется «черновой» список налогоплательщиков, которых целесообразно включить в план проверок на предстоящий квартал. В этом списке фигурируют две категории плательщиков:

• налогоплательщики, подлежащие обязательной проверке в соответствии с действующим законодательством, указаниями вышестоящих налоговых органов, поручениями правоохранительных органов;
• налогоплательщики, анализ деятельности которых позволяет сделать вывод о наличии повышенной вероятности обнаружения у них налоговых правонарушений.

Окончательный отбор налогоплательщиков для включения в план проверок начинается с определения количества организаций, которые могут быть включены в квартальный план на соответствующий  период.

В соответствии со ст. 89 НК РФ выездная налоговая проверка организаций и индивидуальных предпринимателей проводится на основании решения руководителя налогового органа или его заместителя.

Единая для всех налоговых  органов форма решения о выездной налоговой проверке утверждена Приказом ФНС РФ «Об утверждении форм документов, используемых налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах»⁵.

Выездная проверка проводится в течение двух месяцев, но этот срок может быть продлен до четырех  или в исключительных случаях - до шести месяцев (п. 6 ст. 89 НК РФ) или, наоборот, приостановлен на срок до шести (девяти) месяцев (п. 9 ст. 89 НК РФ).

Основания и порядок продления  срока проведения выездной налоговой  проверки установлены в Приложении 2 к Приказу ФНС России от 25.12.2006 № САЭ-3-06/892@:

• отнесение налогоплательщика к категории крупнейших;
• получение в ходе выездной (повторной выездной) налоговой проверки информации от правоохранительных, контролирующих органов либо из иных источников, свидетельствующей о наличии у налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента нарушений законодательства о налогах и сборах и требующей дополнительной проверки;
• наличие форс-мажорных обстоятельств (затопление, наводнение, пожар и т.п.) на территории, где проводится проверка;
• проведение проверок организаций, имеющих в своем составе несколько обособленных подразделений;
• непредставление налогоплательщиком в установленный п. 3 ст. 93 НК РФ срок документов, необходимых для проведения выездной (повторной выездной) налоговой проверки и иные обстоятельства.

Срок проверки начинает исчисляться  с даты вынесения руководителем налогового органа решения о проведении выездной проверки. Окончание срока определяется днем составления справки о проведенной выездной проверке - п.п. 1, 8 ст. 89 НК РФ.

В эти сроки налоговики должны провести все мероприятия  налогового контроля, а после его  истечения покинуть территорию налогоплательщика.

Согласно ст. 89 НК РФ при необходимости в ходе выездной проверки могут проводиться следующие мероприятия налогового контроля:

• истребование документов у налогоплательщика, а также у его контрагентов и иных лиц, которые обладают необходимыми документами или информацией о деятельности налогоплательщика (ст. 93 и 93.1 НК РФ);
• инвентаризация имущества налогоплательщика (п. 13 ст. 89 НК РФ). Цель инвентаризации - определить, соответствует ли фактическое финансово-имущественное положение налогоплательщика данным его бухгалтерского учета;
• выемка документов (подп. 3 п. 1 ст. 31, п. 14 ст. 89, п. 8 ст. 94 НК РФ). Основаниями для этого, к примеру, могут служить допросы свидетелей, показания которых имеют существенные расхождения с документами заявителя, представленными для проверки;
• осмотр производственных, складских, торговых и иных помещений и территорий, используемых налогоплательщиком для извлечения дохода либо связанных с содержанием объектов налогообложения (ст. 92 НК РФ). Осмотр может производиться в случае, если существует необходимость выяснить какие-либо обстоятельства, которые имеют значение для полноты проверки. О производстве осмотра не принимается специальное решение;
• допрос свидетелей (ст. 90 НК РФ). Для дачи свидетельских показаний может быть вызвано любое физическое лицо, которому предположительно могут быть известны обстоятельства, имеющие значение для осуществления налогового контроля. Вероятность того, что лицо может обладать необходимой информацией, налоговики оценивают самостоятельно и обосновывать свои выводы они не должны;
• назначение экспертизы (п. 1 ст. 95 НК РФ). Налоговики вправе приглашать экспертов в любых случаях, когда им не хватает для выводов по проверке специальных познаний в науке, искусстве, технике или ремесле. Экспертиза назначается специальным постановлением;
• привлечение специалиста, переводчика (ст. 96, 97 НК РФ).

Этот список не является исчерпывающим, и налоговики могут  проводить и другие мероприятия, которые не противоречат действующему законодательству РФ.