Взаимодействие органов государства и органов самоуправления в реализации функции государства. 2

ВВЕДЕНИЕ

Все цивилизованные государства  в современном мире, не зависимо от их естественных различий, сходятся сегодня в едином мнении, что достичь  достойного качества жизни каждого  члена общества можно лишь за счет эффективной и рациональной организации  управления этим обществом.

Государственное управление подразумевает не только управляющее  воздействие, но и организационное  сотрудничество государства и его  субъектов с местным самоуправлением, обеспечивающее целенаправленное  и эффективное функционирование  муниципальных образований. В прямых связях основными являются управляющие  воздействия. В обратных связях на первое место выдвигаются моменты сотрудничества и взаимодействия,  инициативы снизу, восприятия и результативность прямых связей. В системе государственного управления, важное значение имеет оптимальное сочетание прямых и обратных связей.

Взаимодействие органов  государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что  они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта  управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели – повышения  уровня и качества жизни населения  каждого муниципального образования  и региона в целом.

Особенно актуальное значение и звучание приобретает сегодня  проблема взаимодействия государства  и местного самоуправления, осмысление теоретических и правовых аспектов взаимодействия органов государственной  власти и местного самоуправления с  позиций научного анализа, соотношения  государства и общества, правового  государства и гражданского общества.

В курсовой работе используются работы таких ученых в сфере теории права, как Подсумкова А.А., Щепачева В.А., Игнатюк Н.А., и ряда других авторов.

Цель и задачи исследования вытекают из актуальности и степени научной  разработанности проблемы.

Целью работы является анализ политики государства по отношению  к местному самоуправлению. Для реализации поставленных целей необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить сходства и различия между государственным управлением и местным самоуправлением;
2. Проанализировать взаимодействия органов государства и органов самоуправления;
3. Обозначить вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями.

Курсовая работа состоит  из введения, двух глав, объединяющих в  себе два параграфа, заключения и  списка использованной литературы.

Глава 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: СХОДСТВО И РАЗЛИЧИЕ

Государственное управление – осуществляемая на основе законов  и других нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными  полномочиями.  Государственное  управление или управление делами государства  вообще осуществляют все ветви государственной  власти: законодательная, исполнительная и судебная власть.  Все они  реализуют единые цели государства, проводя определенную стратегическую линию внутренней и внешней политики.  Государственное управление представляет собой одну из форм этой деятельности.  Государственное управление носит  государственно-властный характер, является организующей, непосредственной деятельностью  в межотраслевой, социально-политической, социально-культурной, хозяйственной  деятельности и других областях и  осуществляется специально на то уполномоченными  субъектами управления.

Государственное управление имеет четко выраженный публичный  характер: проводит в жизнь содержащиеся в законодательных актах юридически властные предписания, осуществляет функции  текущего управления, представляет собой  государственную деятельность по управлению делами общества.   В процессе осуществления этой деятельности субъекты управления используют предоставленные  им распорядительные полномочия, права  по принятию властных актов управления, которые являются обязательными  и обеспечиваются мерами государственного принуждения.

Характеристика государственного управления:

- конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;

- деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных  нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);

- прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

- исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

- подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления и органы государственной власти - это структурно выделенные органы в системе управления; формы осуществления власти народа. Согласно Конституции Российской Федерации² органы местного самоуправления не входят с систему органов государственной власти, что означает их структурно-организационное обособление, но не функциональное. Органы местного самоуправления самостоятельны лишь в пределах полномочий, они находятся в системе государственно-властных отношений, действуют в русле единой государственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Как и всякая публичная власть, органы местного самоуправления имеют общую экономическую и организационно-правовую основу с органами государственной власти: у них общий источник власти - народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. Но вместе с тем деятельность органов местного самоуправления приобретает новые черты, связанные с возможностью самоорганизации и самодеятельности граждан. Органы местного самоуправления более приближены к населению, что определяет социальную направленность их деятельности.³

Конституция Российской Федерации  заложила основы взаимодействия органов  государственной и муниципальной  власти через систему гарантий и  защиты местного самоуправления. Конституция  Российской Федерации закрепила  участие органов местного самоуправления от имени населения в решении  задач на местном уровне, обязав государственные органы оказывать  им всестороннюю поддержку, создавая необходимые  правовые, организационные, материально-финансовые условия для функционирования и развития.

Глава 2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВА И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1. Государственная  поддержка местного самоуправления

Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства  на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга.

Крупный специалист в области  местного управления князь А.И. Васильчиков, учитывая опыт самоуправления других стран, сделал следующий вывод: “Самоуправление  не может быть предоставлено своему собственному произволу. Твердая и  полная организация законодательной  власти и податной (налоговой) системы  должны предшествовать во всякой стране введению местного самоуправления”.

Безобразов В. П. в своей  книге “Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть” делает вывод о том, что  “государство и самоуправление неразделимы  и что попытки разъединения могут  привести к разрушению или самоуправления, или государства, так как первое не может же сделаться во втором, - государством в государстве”. По его  мнению, “самоуправление не может  быть иначе рассматриваемо, как в  совокупности с общим организмом всего государственного механизма  управления, в состав которого оно  входит, как органическая часть единого  целого”.

Федеральные органы государственной  власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации  создают необходимые правовые, организационные, материально - финансовые условия для  становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права  на местное самоуправление.

Ввиду конституционной независимости  местного самоуправления от органов  государственной власти существенное значение имеют формы складывающихся между ними взаимоотношений. Контроль "сверху" не должен быть административно - жестким, это скорее наблюдение за реализацией законов на местах. Надзор прокуратуры - главное русло воздействия. Особо выделяется государственная поддержка как способ укрепления гарантий и стимулирования местного самоуправления. Она осуществляется как по инициативе государственных органов, так и по просьбам органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Поддержку оказывают органы государственной власти Федерации и ее субъектов, Президент Российской Федерации, законодательные (представительные) и исполнительные органы (правительства, администрации, министерства, государственные комитеты, службы, агентства, департаменты, управления, отделы). Обязанность оказания поддержки является всеобщей для государственных органов, и они призваны неукоснительно ее выполнять.

Предусмотрено два этапа  исполнения Программы государственной  поддержки местного самоуправления:

1) 2000 - 2002 гг.: создание базовых  условий для комплексного социально-экономического  развития муниципальных образований;

2) 2002 - 2014 гг.: выполнение программных  мероприятий, направленных на  кодификацию законодательства о  местном самоуправлении, а также  на решение задач инвестиционного  характера, способных обеспечить  устойчивое развитие муниципалитетов  и общий социально-экономический  подъем муниципальных образований.

Программа государственной  поддержки местного самоуправления состоит из следующих разделов:

1. содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения;
2. основные цели, задачи, сроки и этапы реализации Программы;
3. мероприятия по государственной поддержке местного самоуправления;
4. основные направления и механизмы реализации Программы;
5. ресурсное обеспечение Программы;
6. организация исполнения Программы и контроль за ходом ее реализации;
7. оценка эффективности реализации Программы.

В Программе были определены две основные цели:

Во-первых, формирование условий  для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;

Во-вторых, содействие эффективной  реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Для достижения данных целей  сформулированы следующие задачи:

• совершенствование территориальной и структурной организации местного самоуправления;
• выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
• создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований (доработка налогового законодательства, совершенствование межбюджетных отношений, решение вопроса о муниципальной собственности на землю, развитие системы подготовки и переподготовки кадров для финансовых органов местного самоуправления);
• совершенствование нормативно-правовой основы местного самоуправления;
• выработка механизмов эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с населением.⁴

В качестве основных исполнителей Программы государственной поддержки местного самоуправления определены министерства, службы, агентства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также ассоциации и союзы муниципальных образований.

Программа государственной  поддержки местного самоуправления предусматривает следующие основные направления:

1. совершенствование правовой основы местного самоуправления;
2. обеспечение исполнения законодательства о местном самоуправлении;
3. создание условий для финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления;
4. создание условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований;
5. завершение создания и обеспечения функционирования системы научно-методической поддержки развития муниципальных образований;
6. завершение создания и обеспечения функционирования системы информационной поддержки развития муниципальных образований;
7. совершенствование и обеспечение функционирования системы подготовки и переподготовки кадров;
8. организационная поддержка муниципальных образований.⁵

Финансирование Программы  государственной поддержки местного самоуправления осуществляется из средств  федерального бюджета и, по согласованию, из средств бюджетов субъектов РФ, а также местных бюджетов и  средств союзов и ассоциаций муниципальных  образований.

В целях стимулирования развития местного самоуправления на своей территории субъекты РФ принимают собственные  программы государственной поддержки.

Важнейшими оценочными показателями реализации программы являются:

• количество вопросов местного значения, решаемых органами местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований;
• степень укомплектованности органов местного самоуправления материально-техническими средствами для решения вопросов местного значения;
• степень выполнения плана переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов органов местного самоуправления;
• количество изданной информационно-методической и аналитической литературы по вопросам, касающимся деятельности органов местного самоуправления;
• оснащенность органов местного самоуправления методическими пособиями;
• количество муниципальных образований, имеющих установленные в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства границы и градостроительную документацию.

Таким образом, Программа  государственной поддержки местного самоуправления призвана способствовать осуществлению государственной  политики в отношении местного самоуправления, проведению реформ на местном уровне и содействию устойчивому социально-экономическому развитию муниципальных образований  в современных условиях.⁶

В вопросах согласованной  разработки планов и программ социально-экономического развития требуется постоянное взаимодействие всех уровней власти. Следовательно, органы местного самоуправления при  разработке муниципальных планов и  программ должны учитывать соответствующие  государственные планы и программы. Соответственно, государственные органы при разработке государственных  планов и программ должны учитывать  мнение органов местного самоуправления. Это позволило бы максимально  концентрировать ресурсы для достижения согласованных целей, а также использовать ресурсы более рационально.⁷

2.2. Наделение  органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями

В процессе осуществления  органами государственной власти своей  деятельности возникает необходимость  реализации ими полномочий на территориальном  уровне,  в следствии чего происходит наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (это исключение какого-либо полномочия из компетенции государственного органа и включение его в компетенцию органа местного самоуправления).

 В России органы  местного самоуправления всегда  исполняли некоторый объем государственных  полномочий и государственных  обязанностей. Так, к ведению земских  учреждений согласно Положению  о губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г. подлежали раскладка государственных денежных сборов, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений, участие в делах почтовой повинности и другие дела, которые вверялись на основании особых уставов, положений или постановлений.⁸

В нынешнее время, наделения  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями закрепляется в Конституции Российской Федерации. В соответствии с ней в компетенцию  органов местного самоуправления помимо вопросов местного значения могут входить  и отдельные государственные  полномочия, которые им передаются государством. До сих пор на федеральном  уровне вопрос о наделении органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями практически не регулировался. Закреплялось только, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления должна осуществляться с передачей денежных средств, необходимых для их осуществления.

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться  только законом: федеральным и региональным. Закон также содержит перечень требований, предъявляемых к законам о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Они должны содержать:

1. вид или наименование муниципального образования;
2. перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3. способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из государственных бюджетов для осуществления переданных полномочий;
4. перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных переданных государственных полномочий;
5. порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6. порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных переданных государственных полномочий;
7. условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Если в законе о наделении  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о сроке  наделения ничего не сказано и  иное не вытекает из действующего законодательства, то следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют  определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых  местным бюджетам субвенций из соответствующих  бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для осуществления  переданных им отдельных государственных  полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление  отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным  образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

 Признанное в судебном  порядке несоответствие федеральных  законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов  РФ, предусматривающих наделение  органов местного самоуправления  отдельными государственными полномочиями, вышеизложенным требованиям является  основанием для отказа от исполнения  указанных полномочий.

Наиболее часто на практике органы государственной власти субъектов  РФ передают органам местного самоуправления полномочия в следующих областях:

• государственной регистрации актов гражданского состояния;
• лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;
• лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;
• лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;
• назначения и выплаты компенсационных выплат;
• ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;
• медико-социальной экспертизы;
• установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;
• порядка пользования отдельными природными ресурсами;
• формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации и т.д.⁹

Представляется, что передача отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления допустима  в тех случаях, когда последние  способны более эффективно их реализовать.

В законах субъектов РФ чаще всего указывают следующие  основания прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий:

1. истечение срока, на который были переданы указанные полномочия;
2. признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
3. невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами;
4. систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
5. неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий;
6. принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере;
7. отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.¹⁰

Таким образом, наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основе следующих принципов:

• осуществление данной процедуры только посредством закона;
• соразмерность передаваемых государственных полномочий возможностям муниципального образования;
• материально-финансовая обеспеченность передаваемых государственных полномочий;
• контроль со стороны государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий.

Передача отдельных государственных  полномочий органам местного самоуправления позволяет решить ряд задач, актуальных не только для муниципальных образований, но и для региона, государства  в целом. Это, в частности:

1. содействие децентрализации государственной власти, развитию самоуправленческих начал в жизни общества;
2. обеспечение участия народа в осуществлении властных полномочий, властеотношений;¹¹
3. повышение эффективного реагирования на разнообразные интересы и устремления местных сообществ, отдельных граждан;
4. осуществление более качественного и компетентного руководства социальными процессами, процессами принятия и осуществления управленческих решений, реализации задач местного значения;
5. создание рычагов более гибкого реагирования на требования, формулируемые характером переходного этапа в стране.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, можно выделить три модели взаимоотношений государственной  власти и местного самоуправления: административной, децентрализованной и дуалистической. Первая модель характеризуется  прямым подчинением органов местного самоуправления органам государственной  власти. Она предполагает полное «встраивание»  местного самоуправления в систему  государственной власти, т.е. местное  самоуправление, в сущности, является продолжением государственной власти, превращается в местное управление. Децентрализованная модель предполагает полное отделение местного самоуправления от государственной власти, органы местного самоуправления формируются  исключительно местными сообществами и решают исключительно вопросы  местного значения. Местная власть в этом варианте является самостоятельной  в тех пределах, в каких это  определено государством, и связана  в своей деятельности с государством лишь рядом общих принципов, закрепленных в законодательстве. Наконец, дуалистическая модель является сочетанием первой и  второй форм. Местное самоуправление при такой модели контролируется государством в той степени, в  какой местная власть участвует  в решении государственных задач. В пределах собственной компетенции, определяемой законодательством, местное  самоуправление является самостоятельным, действующим независимо от государственных  институтов. В рамках данной модели местное самоуправление обладает дуалистической природой: с одной стороны, оно  является частью государственного механизма, с другой, - общественным институтом.