Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления РФ на современном этапе

Федеральное агентство по образованию

Государственное  образовательное учреждение

высшего профессионального образования

Тульский  государственный университет

Кафедра социологии и политологии

 

 

 

 

 

 

Курсовая  работа 

по дисциплине «Государственная политика и управление»

на тему:

«Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления РФ на современном этапе»

 

 

 

 

Студент гр. 830161 Мухина М. И.

Научный руководитель: канд. фил. наук, доц. Головатый  Ю. А.

 

 

 

 

 

 

 

Тула 2010

Содержание

 

Введение 3

Глава 1

Теоретико-методологические основы изучения института местного самоуправления 6

1.1 Основные теоретические подходы к изучению местного самоуправления 6

1.2 Особенности организации местного самоуправления 11

Глава 2

Организация местного самоуправления в современной России 16

2.1 Конституционные основы местного самоуправления 16

2.2 Государственная власть и местное самоуправление: проблемы взаимодействия 21

Глава 3

Перспективы и тенденции развития местного самоуправления в России 26

3.1 Основные тенденции развития местного самоуправления в России 26

3.2 Пути совершенствования системы местного самоуправления 29

Заключение 33

Список литературы 35

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии  развитой системы самоуправления. Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов демократической формы государственного устройства, одну из форм народовластия, дающую возможность местным сообществам самостоятельно и под свою ответственность решать определённый круг вопросов, выражающих общие интересы членов данного сообщества в пределах и в порядке, установленных действующими законами.

В силу относительной  новизны данного института для современной российской государственности в науке до настоящего времени не разработано общепризнанной теоретической концепции местного самоуправления, существуют различные мнения по вопросам его сущности, роли и места в системе Российского государства и общества. Конституция Российской Федерации предусматривает осуществление власти в государстве через институты государственной власти и властную составляющую местного самоуправления.

На этом фоне особый интерес начинает представлять вопрос о соотношении государственного и общественного элемента в современном государстве, то есть о соотношении государственной власти и местного самоуправления как институтов публичной власти. Не смотря на то, что Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Особенно остро эти проблемы проявляются в крупных городах (имеющих, как правило, районное деление), где существует конфликт между ограниченными полномочиями местных органов власти и высокой социально-экономической значимостью местной политики. На сегодняшний день эта проблема достаточно остро стоит перед российским обществом, так как институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования развитого гражданского общества, к которому так стремится наша страна. Это происходит в связи с тем, что все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Проблемам, связанным с развитием и функционированием  института местного самоуправления посвящен целый ряд фундаментальных и прикладных трудов отечественных и зарубежных авторов. Среди них можно назвать Авдонина В. С., Алпатова Ю. М., Бутитова Д. Ц., Васильева А. А., Верченова Л. Н., Гущина В. З., Игнатова В. Г. и многих других¹.

Объект: местное самоуправление в РФ

Предмет: взаимодействие государственных органов и местного самоуправления РФ на современном этапе.

Цель: рассмотреть особенности взаимодействие государственных органов и местного самоуправления в РФ на современном этапе.

Для реализации цели поставлен ряд задач:

1. Рассмотреть основные теоретические подходы к изучению  местного самоуправления.
2. Изучить особенности организации местного самоуправления.
3. Рассмотреть конституционные основы местного самоуправления в современной России.
4. Выявить основные проблемы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления в России.
5. Изучить основные тенденции развития местного самоуправления в РФ.
6. Рассмотреть различные пути совершенствования системы местного самоуправления в нашей стране.

Структура работы: данная курсовая работа состоит из введения, трех глав, в каждой из которых по два параграфа, заключения и списка литература.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1

Теоретико-методологические основы изучения института местного самоуправления

1.1 Основные теоретические подходы к изучению местного самоуправления

В отечественной  и зарубежной литературе до настоящего времени нет единого понимания  местного самоуправления, при его характеристике используются разные понятия. Так, понятие «муниципалитет» происходит от латинского «municipium» («munis» - «тяжесть», «тягота», «бремя», a «capio» или «pecipio» - «беру», «принимаю», что означает «взять бремя на себя»; управлять делами самостоятельно).

Не случайно, что термин «самоуправление» понимают по-разному в различных странах. В работах немецких ученых оно  встречается как «selbstverwaltung», иногда его заменяют английским «selfgovernment», но чаще всего в английской и американской литературе используется термин «local government», что означает местное самоуправление².

Во французской  литературе применяется ряд понятий: «les libertes locales», или местные свободы, выражение «la decentralisation administrative» - административная децентрализация и «pouvoir local», что означает собственно местное самоуправление, хотя дословный перевод означает локальную или местную власть, но способы формирования этой власти населением на муниципальных выборах, а также функции, ею выполняемые, позволяют нам в известной степени рассматривать понятие «pouvoir local» и «местное самоуправление» как тождественные, что впрочем, не означает, что между ними нет различий³. Подобная терминология раскрывает определенную установку исследователей, т.е. нечто непосредническое между государством и территориальной общностью.

Идея  местного самоуправления в России имеет  довольно длительную историю. Так, известный  историк М.Н.Покровский, считал, что  древнейшими единицами самоуправления на Руси, знакомыми еще по киевскому  периоду, но не дожившими до московского, являлись вервь и погост.

П. А. Кропоткин, отмечая традиции местного самоуправления, указывает на то, что городские  «концы» состояли из независимых  «улиц», из которых каждая, хотя и  была населена преимущественно работниками  известного ремесла, тем не менее, имела  среди своих жителей также  и купцов и земледельцев и составляла отдельную общину. Улица несла  общую ответственность за всех своих  членов в случае преступления, она  обладала собственной юрисдикцией  и администрацией, в лице «уличанских  старост», имела собственную печать (символ власти) и в случае нужды  собирала уличанское вече; у нее  была, наконец, своя собственная милиция, выбранные ею священники и она  имела свою собственную коллективную жизнь и свои коллективные предприятия»⁴.

Этой  точки зрения придерживались и немецкие ученые Э. Мейеро, О. Лабанда, О. Ресслера. Данные воззрения получили название теории «свободной общины», сущность которой сводилась к тому, что общины созданы не государством, а лишь признаны им. Следовательно, они уже по природе самостоятельны. Данная теория была воплощена на практике. Франкфуртская имперская конституция 1849 г. имела положение о праве общины на самостоятельное заведование общинными делами.

В конце  XIX в., в период отмены крепостного права в России существовали так же различные точки зрения на организацию местного самоуправления. Они оформились в два подхода: муниципальное, осуществляемое инициативами граждан и не связанное или слабо связанное с государственной властью, этатистское, вводимое «сверху».

 Они  оформились в два подхода: муниципальное, осуществляемое инициативами граждан и не связанное или слабо связанное с государственной властью, этатистское, вводимое «сверху».

Одним из известных представителей в 60—70 гг. XIX в. первой точки зрения был А. И. Васильчиков, по мнению которого, самоуправление есть «участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества; это участие в известном размере допускается во всех государственных организациях и при самых централизованных формах правления, местным жителям представляется все-таки обширный и многосложный круг действий, преимущественно по тем предметам ведомства, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления».⁵

Государственной теории местного самоуправления (этатистской) придерживался В. П. Безобразов, который считал, что «органы самоуправления, возникая на общественной почве под влиянием общественных интересов, тем не менее, не перестают быть государственными и для этого должны входить в общую систему власти и управления в государстве. Это самоуправление не есть общественное самоуправление..., а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое личное управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же организма, различные формы одной и той же власти»⁶.

Этой  же концепции — самоуправление как  разновидность государственного местного самоуправления — придерживались и  такие известные правоведы и  социологи того времени, как Б. Н. Чичерин, М. И. Лазаревский, С. Витте  и другие.

Английские  ученые, сторонники государственной  теории, под местным самоуправлением  понимали государственный строй, при  котором местные выборные органы осуществляли общественное управление под наблюдением центрального правительства. Государственным вмешательством являлось обращение к общим судам.

Немецкие  исследователи, в частности Рудольф  Гнейст, считали, что самоуправление создает гармоничное сочетание  государства и местных сообществ. С политической точки зрения это  рассматривалось как равновесие властей. Самоуправление есть осуществление  местными выборными учреждениями воли государства, местные же органы являются, прежде всего, агентами государства  и затем уже данной местности.

Последовательным  сторонником государственной теории самоуправления был Лоренц Штейн. Он считал, что «самоуправление есть первая форма, в которой достигает своего осуществления идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в функциях вообще и управления в особенности. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. Отсюда следует, что система самоуправления основывается на системе именно этих естественных факторов, ее порождающих»⁷.

Местное самоуправление в современной российской политической мысли трактуется чрезвычайно  широко и противоречиво, что находит  отражение в реальной практике.

Одна  из точек зрения, которая особо  проявляется на практике, заключается  в том, что местное самоуправление - это низовое звено вертикали  государственной власти. Иначе говоря, это местная власть, которой передали некоторые полномочия, позволяющие  проявить инициативу и характеризующие  ее проявления.

Вторая  точка зрения сводится к некоему  компромиссному варианту, что проявляется  в утверждении, что местное самоуправление - это власть «и государственная и не государственная одновременно».

Третья  же точка зрения отражает полную самостоятельность, уверенность и качественную определенность местного самоуправления. Оно, по мнению академика Б. Н. Топорнина, не составляет и по своей природе не может  составлять компонент государственной  организации. Без преувеличения  будет правильной формула, согласно которой государственность заканчивается  там, где начинается местное самоуправление.

Конституции Российской Федерации определяет местное  самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственности»⁸.

В соответствии с положением Европейской хартии, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»⁹.

Таким образом, в российском законодательстве в  целом учтены основные признаки местного самоуправления в общеевропейском  понимании, так как перечень вопросов местного значения соответствует компетенции  органов местного самоуправления.

Вместе  с тем, в современных теориях  и на практике нет в чистом виде ни «общественной» концепции, ни «государственной». На сегодняшний день каждая из этих концепций несет в себе значительную долю истины и содержит положения, характеризующие  местное самоуправление, которые  в той или иной степени актуальны, но для понимания сущности современного местного самоуправления ни одна из них  в отдельности не является достаточной.

1.2 Особенности организации местного  самоуправления

Опыт  различных государств характеризуется  огромным многообразием форм организации  и деятельности местного самоуправления и местной власти. Еще более  разнообразны практические проявления этих форм в реальной жизни. Тем не менее,  принято считать, что существует определенный набор моделей местного самоуправления, которые сформировались в Европе и распространились в  определенных вариациях по всему  миру. При этом очевидно, что появление  тех или иных моделей было обусловлено  спецификой социальной организации  соответствующих обществ (в том  числе, их политической и правовой культурой).

Различие  между национальными (а иногда и  региональными, поскольку внутригосударственная  дифференциация муниципальной организации  в федеративных государствах достаточно высока) системами местного самоуправления принято проводить обычно по следующим  критериям:

• статус местного самоуправления в рамках государственной системы управления – автономия местной власти или их включенность в систему органов государства;
• степень детализации государством компетенции местного самоуправления;
• уровень свободы муниципалитетов  при оказании ими публичных услуг жителям;
• степень фискальной автономии местного самоуправления;
• возможности и формы государственного контроля деятельности муниципалитетов.

В качестве полярных моделей местного самоуправления принято обозначать англосаксонскую  и континентальную (романскую) модели.

Англосаксонская модель сложилась в странах с  традиционно высоким уровнем  гражданских свобод, относительной  слабостью бюрократического аппарата и характеризуется максимальным уровнем самостоятельности местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия):

• местное самоуправление рассматривается как отдельный институт относительно власти государственной; муниципалитеты признаются автономными территориальными образованиями, осуществляющими делегированную им власть; государство и муниципалитеты работают как бы параллельно: отсутствует возможность совмещения функций местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, при этом отдельные государственные администрации на местах также не создаются;
• предметы ведения местных властей определяются государством в качестве «закрытого списка», но в пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти  самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий»);
• муниципалитетов в качестве закрытого списка, но пределах закона, обычая, судебного прецедента местные власти самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства (принцип «действия в рамках предоставленных полномочий);
• свобода местных сообществ делать выбор, какие муниципальные услуги и в каком объеме они хотят иметь, считается более важной, чем желание обеспечить всем гражданам страны одинаковый набор социальных услуг;
• соответственно, в вопросах финансового обеспечения муниципалитетов основную роль играют собственные доходы местных бюджетов; фискальной автономии муниципалитетов отдается приоритет по сравнению с механизмами выравнивания уровня их бюджетной обеспеченности;
• государственный контроль местных властей осуществляется преимущественно судебными органами; специальные государственные органы и должностные  лица, уполномоченные контролировать на местах работу выборных органов, отсутствуют¹⁰.

Романская модель местного самоуправления, сложившаяся  в странах с исторически более  сильной ролью государственного аппарата (независимо от того, централизован  он или автономизирован по областям), отличается сочетанием государственного управления и самоуправления на местах:

• баланс «местного самоуправления» и «управления сверху» выстраивается на сочетании выборности (автономии) и назначения (централизации); обычной практикой является создание органов, одновременно подотчетных представительным органам и вышестоящим государственным администрациям; муниципальная власть в известной мере входит в иерархическую систему государства;
• формальный перечень компетенций местного самоуправления законодательно может быть открытым, но существенно ограниченным в интересах защиты рыночных институтов от избыточного вмешательства муниципалитета и пресечения нерационального использования средств налогоплательщиков; выход муниципалитета за пределы предметов своего ведения чреват предусмотренными законом санкциями;
• стандартизации муниципальных услуг, обеспечению единых условий жизни граждан отдается приоритет относительно права местного сообщества самостоятельно определять свои потребности;
• следовательно, финансовое выравнивание серьезно ограничивает фискальную автономию муниципалитетов;
• наконец, автономия местного самоуправления ограничивается необходимостью согласования муниципалитетами решения определенных вопросов своей компетенции, а также деятельностью на местах специальных органов и должностных лиц государства, уполномоченных на контроль муниципальных властей¹¹.

Организация муниципальной системы по «романскому» образцу характерна для Франции, Италии, Испании, Бельгии, стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки.

В прочих странах континентальной Европы функционируют модели местного самоуправления, находящиеся как бы между обозначенными  «полюсами». Идеологически они тяготеют к романской модели (видимо, по этой причине и получившей название «континентальной»), однако уровень реальной автономии  муниципалитетов в них обычно значительно выше. В Германии, например, в законодательстве реализован принцип  разделения местных администраций  на муниципальные (уровень сельской коммуны и внутрирайонного города; уровень района и не входящего  в район города) и государственные (уровень округа в земле) в сочетании  с контрольными полномочиями государственных  органов за местным самоуправлением (руководитель администрации округа осуществляет контроль сельских коммун и внутрирайонных городов, а министерство внутренних дел земли – контроль районов и не входящих в районы городов). В части компетенции  в Германии проведено разграничение  «обязательных» и «добровольных» задач, выполняемых коммунами и городами, что также подчеркивает «промежуточный»  характер ее муниципальной системы  по «шкале» моделей местного самоуправления. В целом же уровень автономии  муниципалитетов  в континентальной  Европе дифференцируется по оси «Север – Юг», достигая максимума в странах  Скандинавии (Финляндии, Дании) и Нидерландах. Очевидно, такое положение дел  связано как с ментальными  особенностями граждан различных  европейских стран (уровень гражданских  свобод и восприятия индивидуалистских  ценностей выше в Северной Европе), так и географической спецификой (степень физического освоения территорий и  плотность населения и коммуникационная доступность, напротив, выше в южно-европейских странах).

Важно, однако, отметить, что общими для стран  с развитыми демократическими институтами  являются тенденции как к сближению  названных моделей местного самоуправления, так и  к усилению децентрализации  управления, в том числе повышению  автономии местного самоуправления, его роли и влияния на решение  публичных дел.

Глава 2

Организация местного самоуправления в современной России

2.1 Конституционные основы местного самоуправления

В настоящее время  российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское  общество и построить правовое государство. Одним из главных условий является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Местное самоуправление составляет одну из основ  конституционного строя и является важным источником осуществления власти народом. В нашей стране на конституционном уровне признается и гарантируется местное самоуправление, оно является самостоятельным, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12)

Нормативной базой, устанавливающей общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в РФ, определяющей государственные гарантии его осуществления, помимо Конституции, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», вступивший в силу с 1 января 2006 г.

Местное самоуправление в Российской Федерации  — форма осуществления народом  своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций¹².

Граждане РФ осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. При этом в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

При этом население  даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный  Суд Российской Федерации в Постановлении  от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан, на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования¹³.

Как и другие права  граждан, права на осуществление  местного самоуправления могут быть ограничены исключительно федеральным  законом. И сделано это может  быть только в той мере, в какой  это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ; ч. 3 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»).

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной  собственностью (п. 1 ст. 130 Конституции РФ).

Вопросы местного значения — вопросы непосредственною обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным  законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления»  осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (например, установление, изменение  и отмена местных налогов и  сборов поселения; контроль за исполнением  данного бюджета и другие).

Под функциями  местного самоуправления понимается то, что характеризует основные направления  муниципальной деятельности. Функции  местного самоуправления обусловлены  самой его природой, а также целями и задачами, к достижению которых стремится местное самоуправление¹⁴.

Учитывая  полномочия органов местного самоуправления, можно определить его основные функции. Во-первых, органы местного самоуправления обеспечивают участие населения  в решении местных дел. Данное направление деятельности предполагает развитие муниципальной демократии, создание условий для поддержки инициатив и социальной самодеятельности граждан. Во-вторых, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка (п. 1-ст. 132 Конституции РФ).

Установление местных  налогов и сборов осуществляется в соответствии с законодательством самостоятельно представительными органами местного самоуправления. Население непосредственно или представительные органы с учетом мнения населения могут предусмотреть разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования мероприятия местного значения.

Также органы местного самоуправления обеспечивают развитие соответствующей территории (утверждение программы ее развития и т. д.); осуществляют защиту интересов  и прав местного самоуправления, которые гарантированы Конституцией РФ; обеспечивают потребности населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

Принципы   местного   самоуправления   —   основополагающие идеи, начала, лежащие в основе организации  и функционирования местного самоуправления. К ним относятся: самостоятельность решения населением вопросов местного значения; организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;   многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.