Законодательный процесс: понятие и стадии

Филиал НОУ ВПО «Московский институт государственного управления и права» в Псковской области

Заочное отделение

Кафедра гражданско-правовых дисциплин

 

КУРСОВАЯ РАБОТА

 

 

Дисциплина: Теория государства и права

Тема: «Законодательный процесс: понятие и стадии»

 

 

 Проверил:                                 Выполнил:

д.ю.н. Сидоров В. П.             Дмитриева Валентина Юрьевна

                                                              группа № 341

                                                             зачетная книжка № 541/21

                                                              место работы: Управление                                                           

                                                              Россельхознадзора по Тверской и

                                                              Псковской областям

                                                              место жительства: г. Псков, ул. Труда,  

                                                              д. 50, кв.76.                 

                                                              телефон: 8-911-39-43-006

 

Псков

2015

Оглавление

Введение………………………………………………………………………..3

Глава 1. Законодательный процесс в целом……………………………14

    1. Понятие и сущность законодательного процесса …..20
    2. Субъекты законодательного процесса ...……..…………………… 29

1.3. Значение законодательного процесса

Глава 2.  Стадии законодательного процесса ………..….33

2.1. Стадии законодательного процесса в целом

2.1. Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу. Стадия законодательной инициативы...........…………38

2.3. Обсуждение законопроекта в государственной Думе с его последующим принятием либо отклонением (полностью или частично)..а,б,в .чтения………………………………… …53

2.4. Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона либо его отклонение ……..…………………63

2.5. Подписание закона либо его отклонение Президентом РФ (наложение вето)…………………………………….

2.6 Опубликование закона и вступление его в силу. (Порядок введения закона в действие)………………………………….

2.7 Дополнительные стадии: рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации закона;

повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов,  отклоненных Президентом РФ

Глава 3 3.1 Основные проблемы совершенствования законодательной деятельности в РФ тоже в заключение и не делать главу отдельную

Заключение.……...…………………………………………………………… 64

Список использованной литературы......…………………………………… 67

Приложения……...………………………………………………................... 72

Введение

Законодательный процесс является одной из самых важных задач государства, которое должно не только принимать законы, но и постоянно совершенствовать их. Совершенствование правотворчества, а соответственно и законотворчества, как составной его части, является одним из путей повышения эффективности всего механизма правового регулирования. Закон должен соответствовать окружающей действительности, а также отвечать интересам субъектов права. Интерес человека - главный ориентир для совершенствования законов, повышения их эффективности и качества.

Актуальность выбранной темы состоит в том, что законодательный процесс (законотворчество) - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы. В Российской Федерации в настоящее время происходят процессы демократизации всего общества, что неразрывно связано с признанием такого основополагающего принципа правового государства, как принцип верховенства закона. Осуществление данного принципа неразрывно связано с проблематикой законотворчества, так как эффективность реализации закона, достижение целей законодательного регулирования зависит от его качества.

Верховенство закона как необходимый принцип правового государства означает не только признание за Конституцией и иными законодательными актами высшей юридической силы, их способность устанавливать исходные, первичные нормы правового регулирования в обществе, но и безусловное подчинение всех членов общества и государства в целом действующему закону, как регулятору общественных отношений.

Политические и экономические реформы, проводимые в России, требуют интенсивного законотворчества, большая ответственность возлагается на процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.

Вопросы процедур законодательного процесса в Российской Федерации на сегодняшний день являются одними из самых дискуссионных в конституционном праве.

Таким образом, законодательный процесс – это деятельность по созданию закона и совершенствованию его в процессе реализации путем внесения изменений в ходе работы с законопроектом, целью законодательного процесса  является создание управомоченными субъектами совместного продукта сопряженной интеллектуальной деятельности – закона.

В российской научной литературе проблемы законодательного процесса в Российской Федерации рассматриваются в монографиях, диссертациях, статьях, учебниках. За последние  годы опубликовано большое количество статей, посвященных порядку взаимодействия палат Российского Парламента, процедурам участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе, вопросам разрешения разногласий по рассматриваемым законопроектам.

Проблемы, затронутые в данной работе, недостаточно разработаны в юридической литературе, интерес усилился в начале 90-х, в то время появились публикации в журналах, стали проводиться "круглые столы"1 с привлечением многих известных правоведов. В начале ХХI века продолжилась полемика по предмету исследования, были опубликованы и монографии, посвященные различным сторонам законотворческого процесса. Разработчиками данной темы являются как известные ученые-правоведы, так и начинающие авторы. Свой вклад в исследование внесли Алексеев С.С., Баранов В.М., Бабий А.Н., Витрук Н.В., Матузов Н.И., Пиголкин А.С., Сенякин И.Н., Шеремет В.К., Бошно С. В., Сильченко Н.В., Кудрявцев В.Н., Нашиц А., Ковачев Д. А, Кривовенко Л.Т., Степанова, Туманов В.А. ,Т.Я. Хабриевой, Шувалов И.И., Лопатин В.Н., Студеникина М.С., Тихомиров Ю.А., Туманов В.А. и другие.

По теме данной работы было изучен и обобщен теоретический материал, проанализированы результаты исследований и практических разработок по различным направлениям, касающимся данной проблемы. В основу исследования положены результаты трудов ведущих ученых.

Теоретическую и методологическую базу исследования составляют научные труды отечественных авторов и нормативно-правовые акты, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в процессе законотворческой деятельности. Исследование проводилось с помощью следующих методов: анализа, синтеза, аналогии, системного и функционального подхода.

Основу исследования составили труды таких теоретиков, как М.Н. Марченко, А.В. Малько, В.Н. Червонюк, В.С. Нерсесянц, а также ученых, известных своими трудами в области конституционного права, таких как М.В. Баглай, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин.

Анализируя, систематизируя и обобщая основные положения, изложенные в работах вышеуказанных авторов, следует отметить возросшее внимание ученых за последний период времени к изучению законотворческого процесса. Вместе с тем, состояние и степень разработанности вопросов законодательной техники находят недостаточное отражение в современной научной литературе. Это обусловливает необходимость проведения исследований по аспектам законотворческого процесса.

Объектом исследования является законодательный процесс Российской Федерации и его организационно-процедурная форма.

Предмет исследования составляют понятие, принципы и стадии законодательного процесса, процедура внесения и обсуждения законопроектов, принятия, подписания, обнародования и вступления в силу законов, а также полномочия и роль различных органов государственной власти в законодательном процессе Российской Федерации.

Цель работы состоит в том, чтобы в ходе комплексного исследования проанализировать теоретические основы законотворческого процесса и наиболее полным образом показать все основные черты законодательного процесса в Российской Федерации на современном этапе, как одной из функций государства, а также проблемы сопутствующие законодательному процессу и пути их возможного решения.

В соответствии с целью выделяются следующие задачи:

  • раскрыть понятие законодательного процесса;
  • проанализировать признаки и принципы законодательного процесса;
  • определить круг субъектов законодательного процесса;
  • дать определение понятию стадий законодательного процесса;
  • детально рассмотреть стадии законотворческого процесса;
  • рассмотреть дополнительные стадии законодательного процесса;
  • выяснить, каким образом происходит введение закона в действие;
  • выявить проблемы сопутствующие законодательному процессу и пути их возможного решения.

Данная работа состоит из оглавления, введения, двух глав, 10 параграфов, заключения и списка использованной литературы и приложений. В первой главе рассматриваются основные понятия законодательного процесса, его: признаки, принципы, субъекты и значение. Во второй главе детально освещены основные и дополнительные стадии законодательного процесса.

 

 

 

 

Глава 1. Законодательный процесс в целом

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни личности и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы личности и прогресса общества.

Законодательный процесс в России регулируют Конституция Российской Федерации, регламенты палат Федерального Собрания Регламент Государственной Думы, постановление ГД от 22 января 1998г. №2134-2ГД; Регламент Совета Федерации, утвержденное Постановлением СФ от 6 февраля 1996г. № 42-СФ Российской Федерации, федеральный закон от 14 июня 1994г." О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" и иные федеральные законы. Конституция Российской Федерации характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст.94), в соответствии, с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Только Федеральное Собрание имеет право принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает его активную роль в политическом и законодательном процессе. Однако роль палат в законотворчестве неодинакова. В Конституции (ч.1 ст.105) говориться о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой Российской Федерации. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатном парламенте основная законодательная деятельность возлагается на палату, образуемую на основе всеобщих прямых выборов. В мировой практике существуют два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило такое понятие законодательного процесса, в котором закон принимается законодательным органом.

 

1.1 Понятие и суть законодательного процесса

В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение законодательного процесса. Приведём одну такую достаточно исчерпывающую формулировку. "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, и законов принятия, опубликования и вступления в действие".2

Также в юридической литературе имеются различные терминологические варианты наименования процедуры принятия законов, В. Е. Чиркин, например, говорит о законодательном процессе и других формах работы парламента, полагая, что главной формой работы парламента является законодательствование. При этом он использует термин «процесс законодательства».3 Конечно, законодательный процесс отражает и является проявлением форм деятельности парламента. Однако сводить деятельность парламента только к этой форме деятельности - явно не достаточно.

Более широко понимает суть законодательного процесса Б. А. Страшун. По его мнению, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от обще социального понятия законотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: 1) порядок деятельности (в данном случае - по созданию закона) и 2) сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом - парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо, в редких случаях, - посредством процедуры референдума. Законотворчество - более широкое понятие, ибо охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку.4. Если продолжать анализ проблемы с точки зрения терминологического ее обозначения, то, например, в Регламенте Государственной Думы применяется термин «законодательная процедура». Такой вариант также возможен, имея в виду семантическую близость терминов «процесс» и «процедура» В свое время усилиями проф. В. М. Горшенева предпринималась попытка рассматривать эти понятия применительно к разным видам государственной деятельности.

Иногда в юридической литературе можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс, который протекает в формах, как правило, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими регламентами.5 Такова и  точка зрения И.В. Котелевской, которая не отождествляет эти два понятия и указывает на то, что законодательный процесс "не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования".6 Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание                             нормативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта.                             Законодательная деятельность является более узким понятием (что следует из соотношения «нормативный акт» - «закон», где последний является одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона.7

Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства. Выделение общего, особенного и единичного в процессе правотворчества позволяет, таким образом, избежать отождествления его с законодательным процессом.

"Законодательный же  процесс следует рассматривать  в качестве основы всего процесса правотворчества". 8

Законодательный процесс, чаще всего характеризуется, как процесс деятельности высших органов государственной власти по созданию законодательных актов, состоящий из ряда стадий. Иными словами, законодательный процесс отражает последовательно сменяющиеся формы, этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. За ее пределами остается вся иная подготовительная работа - деятельность постоянных комиссий, всенародные обсуждения законопроектов и т.д.

Существует и другая позиция, это так называемая позиция "расширительного толкования" процесса подготовки и принятия правовых актов, которая обосновывает такое широкое понимание законодательного процессам тем, что "целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции, до ее воплощения в конкретном законе или серии законов", что этот "процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти", так как "требуется в большей степени отразить все этапы создания закона, включая и его первоначальные стадии, аналитикосодержательные действия, весь процесс движения идеи к проекту, проекта к окончательному принятию закона".

Таким образом, Ю.А. Тихомиров, характеризуя законодательный процесс, как важнейшую часть общего процесса создания закона, дает следующее определение законодательного процесса: "законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования".9

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.

Законотворчество определяют как вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, стоящих у власти, получает всеобщее внешнее выражение в виде закона. Законотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу. Это одна из форм государственного руководства обществом. Как любой социальный процесс - это сознательная, целенаправленная деятельность, осуществляемая через право и правовые нормы. Говоря о законотворчестве как о явлении социальном и юридическом, нельзя его ограничить лишь изданием нормативных актов. Оно охватывает более широкий круг процессов: подготовка нормативного акта, выявление потребностей в правовом регулировании тех или иных право образующих общественных отношений и др. Поэтому зачастую законотворчество отождествляют с другим процессом - правотворческим. Пожалуй, следует согласиться с тем, что такое отождествление не совсем верно. Законодательный процесс является частью правотворческого процесса, входящего в свою очередь в состав правообразования. Под правообразованием понимают естественно-исторический процесс формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний. Правотворчество - это деятельность, прежде всего, государственных органов по принятию, изменению и отмене юридических норм. Согласно традиционной точке зрения, правотворчество - это деятельность государства, направленная на создание юридических норм. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

Правотворчество выступает как завершающий этап правообразования.10 Правообразование же включает в себя не только правотворческий процесс, но и предшествующий ему подготовительный процесс формирования права. Необходимость существования подготовительного процесса обусловливается постоянно возникающей потребностью повышения качества издаваемых актов. Ведь качество зависит не только, а зачастую и не столько от уровня собственно самой правотворческой деятельности государственных органов, сколько от уровня проводившихся до принятия того или иного правового акта подготовительных работ.11

Законотворчество - правотворчество высших представительных органов - парламентов, в процессе которого издаются нормативные акты высшей юридической силы - законы, принимаемые в соответствии с усложненной процедурой. Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина.12 Этот процесс характеризуется именно принятием законов.

В данной работе мы будем придерживаться той точки зрения, что законодательный процесс - порядок деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституциях и регламенте соответствующего представительного органа, так как для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.

Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок или совокупность действий парламента по созданию законов - федеральных и федеральных конституционных, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, как совокупность последовательно сменяющих друг друга этапов, установленных Конституцией.

 

1.2. Признаки и принципы законодательного процесса

Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, но несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких  этапов (стадий), последовательность  и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными  принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными  субъектами;

3) результатом является  создание акта высшей юридической  силы - закона.

Законотворчество прежде всего нацелено на обоснование, совершенствование, а также обновление и изменение законодательства. Для того, чтобы данные цели были успешно достигнуты, законодатель обязан руководствоваться основными принципами законотворчества.

Принципы законотворчества - это основополагающие идеи, руководящие начала, исходные положения деятельности, связанной с принятием, отменой или заменой юридических норм, это ориентир для органов, творящих право. Разногласия авторов в выделении принципов законотворчества несущественны, поэтому, обобщив мнения таких теоретиков, как Алексеев С.С., Малько А.В., Червонюк В.И., Марченко В.Н., Макуев Р.Х. и др., можно выделить несколько основных принципов.

Первым принципом, который можно назвать основополагающим, является гуманизм. Иначе говоря, правотворческая деятельность должна соответствовать гуманистической природе права. Этот принцип означает, что принимаемые акты, в данном случае - законы, призваны формулировать и защищать общечеловеческие ценности, естественные права человека, создавать юридическими средствами условия и механизмы их претворения в жизнь. Естественные, личные, неотчуждаемые права человека закреплены в действующей Конституции Российской Федерации.

Следующий принцип законотворчества - законность. Предполагается, что осуществляться законотворческая деятельность должна в рамках Конституции, иных законов и подзаконных актов. Нормативные акты издаются только правомочными на то органами, принимаются в соответствии с установленными законом правотворческими процедурами.

Ещё один принцип - демократизм. Демократизм предполагает активное участие представителей всех слоев общества в законотворческом процессе, характеризует уровень развития процедурных норм и институтов в обществе. Высшим проявлением демократизма является референдум. Так, Конституция РФ 1993 года была принята в результате проведения референдума. Ещё одним из примеров проявления демократизма является создание Общественной палаты. На основании федерального закона от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.. Таким образом, напрямую осуществляется контроль граждан за деятельностью органов государственной власти, в частности, высшего органа законодательной власти, непосредственно осуществляющего законотворческую деятельность. Также немаловажную роль в осуществлении принципа демократизма играют средства массовой информации. Их участие в подготовке и обсуждении законопроектов может предупредить лоббирование и коррупцию.

 Ещё средства массовой информации имеют большое значение при обеспечении реализации следующего принципа законотворческой деятельности - принципа гласности, предполагающего открытость, «прозрачность» законодательного процесса для широкой общественности.

К принципам законотворчества относится также научность. Данный принцип означает использование научных методов и способов на всех стадиях законотворческой деятельности. Законотворчество «призвано отображать объективные потребности общественного развития при принятии, отмене, изменении нормативных актов, придании им той или иной юридической формы; учитывать достижения юридической науки и потребности общественной практики; основываться на компетентном мнении ученых-правоведов, их непосредственном участии в разработке и подготовке законопроектов».

Принцип профессионализма, или компетентности, предполагает «привлечение к законотворческой работе специалистов, обладающих специализированными, профессиональными познаниями и опытом в области правотворчества, в совершенстве владеющих технологией законопроектной работы. Использование такого рода специалистов (юристов, социологов, лингвистов, политологов, экономистов, финансистов и т.д.) должно обеспечивать подготовку качественного законопроекта, свободного от законотворческих ошибок как социального, так и юридического свойства».13

Законодательный процесс: понятие и стадии