Законодательный процесс и другие формы работы парламента

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РФ

 

НОУ ВПО

«ЮЖНО-РОССИЙСКИЙ ГУМАНИТАРНЫЙ ИНСТИТУТ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ

 

 

Кафедра государственно-правовых дисциплин

 

Курсовая работа

по

Теории государства и  права

на тему:

«Законодательный процесс  и другие формы работы парламента»

 

 

Выполнил: студент заочной формы обучения

Новожилов В.В.

 

Научный руководитель:

 

 

Зав. Кафедрой

Государственно-правовых дисциплин:

 

 

 

 

 

г. Ростов-на-Дону

2013г.

План

 

Введение……………………………………………………………………………..3

  1. Законодательный процесс в Российской федерации………………….…….5

1.1. Парламент как высший орган законодательной и представительной власти…………………………………………………………………………………5

1.2. Структура и порядок формирования парламента……………………….…….7

1.3. Внутреннее устройство палат парламента…………………………………..10

2. Законодательный процесс в зарубежных странах…………………………13

2.1. Парламент как носитель верховной законодательной власти.......................13

2.2. Классификация зарубежных парламентов…….……………………………..15

2.3. Порядок формирования парламентов………………………………………...21

2.4. Структура парламентов  и организация палат………………………………..25

Заключение………………………………………………………………………...31

Список использованной литературы…………………………………………..34

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность темы определяется ролью и значением законодательного процесса в современной государственной  и общественной жизни стран. Законодательный процесс (законотворчество) - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.

По общепринятому мнению отечественных и зарубежных правоведов, законодательная деятельность занимает центральное место среди всех направлений парламентской работы, определяет место и характерную  роль парламента в системе разделения властей.

В настоящее время важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной  работы могут негативно сказаться  на всей правовой системе. Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой. Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах.

Необходимо отметить, что в современной юридической науке и практике взгляды на понимание структуры, стадий и задач законодательного процесса в разных странах остаются различными: от узкого, сводящего законодательный процесс к процедуре принятия законов в парламенте, до самого широкого, включающего в это понятие правообразование, разработку законопроектов, прохождение их в законодательном учреждении.

Целью данной работы является исследование особенностей законодательного процесса в Российской Федерации  и зарубежных странах.

В соответствии с поставленной целью в работе будут решены следующие  задачи:

- изучить парламент как высший орган власти;

- рассмотреть структуру и порядок формирования парламентов в Российской Федерации;

- изучить внутреннее устройство палат  парламента;

- рассмотреть  классификации зарубежных парламентов;

- изучить структуру и порядок формирования парламентов в зарубежных странах.

Для решения указанных  задач, в работе использовались общенаучные  методы исследования: диалектико-материалистический, предполагающий объективность и  всесторонность познания исследуемых  явлений; анализ, обобщение, синтез и  логический метод, а также специально-юридические  методы исследования - сравнительно-правовой, формально-юридический и системный. Совокупность этих методов позволила  обеспечить объективное исследование поднятых вопросов.

 

 

  1. Законодательный процесс в Российской федерации

1.1. Парламент как высший  орган законодательной и представительной  власти

Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми  актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, и законов  принятия, опубликования и вступления в действие. [1] В широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок или совокупность действий парламента по созданию законов.

Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.

В соответствии со ст.94 Конституции  Российской Федерации Конституция  Российской Федерации от 12 декабря 1993 года: «Федеральное Собрание - парламент  Российской Федерации, является законодательным  и исполнительным органом Российской Федерации».

В соответствии с концепцией разделения властей первое место  среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнения закона. Законодательная власть — это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу. Законодательная власть осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом, а в субъектах федерации, в автономиях политического характера — также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия (народное, государственное собрание, конгресс, и т.д.), но за ним утвердилось обобщенное название "парламент", которое используется теперь в некоторых конституциях. Во всех современных конституциях парламент определяется как носитель верховной законодательной власти. Как институт государственной власти парламент породил две производных: парламентаризм и парламентское право, тщательно изучаемые доктриной права. Под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место.

Парламентаризм не может существовать без парламента, и в то же время парламент основан на нескольких принципах парламентаризма, основными из которых являются разделение властей, представительность и законность. Эти принципы нашли свое отражение и в Конституции РФ. Так, в ст.94 Конституции указано, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. Этой же статьей Конституции Федеральное Собрание характеризуется как законодательный орган Российской Федерации. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

 

    1. Структура и порядок формирования парламента

В Конституции РФ определена структура Федерального Собрания как  двухпалатного органа.[2] Аналогичная структура парламента получила значительное распространение в мире благодаря, двум преимуществам: возможности обеспечить наряду с общим представительством интересов всей нации также особое представительство коллективных интересов населения крупных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации), либо интересов иных групп общества, играющих в нем важную роль; возможности сделать оптимальным законодательный процесс, установив противовес возможным скоропалительным и мало продуманным законодательным решениям одной палаты. Конституция не называет палаты Федерального Собрания верхней и нижней, однако сложившееся в мировой практике различие между верхними и нижними палатами парламентов наблюдается и в Федеральном Собрании. Это дает основание характеризовать Совет Федерации как верхнюю, а Государственную Думу - как нижнюю палату Федерального Собрания.

Двухпалатная структура  российского парламента принадлежит  к тому типу, который определяется сравнительной слабостью верхней  палаты. Это выражается в возможности для Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами по большинству законов, хотя Совет Федерации и имеет некоторые важные специальные полномочия.[3] Более того, Конституция предусматривает совершено различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации отводится роль своего рода, как своеобразно выразились Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин, тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.[4]

Совет Федерации основывается на равном представительстве субъектов  Федерации, каждый из которых представлен  в палате двумя членами - по одному от законодательного и исполнительного  органов государственной власти. Исходя из того что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, Российская Федерация имеет 83 субъектов, Совет Федерации должен состоять из 166 членов. Именно это общее число  служит основой для определения  долей, необходимых для принятия Советом Федерации решений или  реализации групповых инициатив  его членов. Член Совета Федерации - представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа субъекта РФ путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Совет Федерации не подлежит роспуску, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции РФ.

Конституция РФ устанавливает  численный состав Государственной  Думы – 450 депутатов.[5] Четырехлетний срок полномочий Государственной Думы представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его не следует считать слишком длительным. Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе политические симпатии и антипатии избирателей. В соответствии с Конституцией РФ выборы депутатов Государственной Думы назначает Президент РФ. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Депутаты Государственной  Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - депутаты Государственной  Думы) избираются гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного  и прямого избирательного права  при тайном голосовании. Участие  гражданина Российской Федерации в  выборах является свободным и  добровольным. Никто не вправе принуждать гражданина Российской Федерации к  участию или неучастию в выборах, а также препятствовать его свободному волеизъявлению.[6] Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы.[7]

Процедура законотворчества содержательно и структурно непроста. Это целый комплекс последовательных действий уполномоченных органов, аппаратных структур, отдельных депутатов и  государственных служащих по разработке, рассмотрению, принятию и введению в действие законов. Он включает в  себя несколько стадий.

СТАДИЯ 1. Поступление законопроекта, внесенного субъектом права законодательной  инициативы, в Государственную Думу.

СТАДИЯ 2. Первичное рассмотрение законопроекта, вносимого в порядке  законодательной инициативы, в депутатских  объединениях и профильных комитетах.

СТАДИЯ 3. Рассмотрение законопроекта  в первом чтении, которое, как правило, ограничивается рассмотрением концепции, определением актуальности и практической значимости законопроекта.

СТАДИЯ 4. Рассмотрение законопроекта  во втором чтении, внесение в него поправок по существу.

СТАДИЯ 5. Рассмотрение законопроекта  в третьем чтении — снятие внутренних противоречий, редакционная правка и  принятие проекта в форме федерального закона.

СТАДИЯ 6. Прохождение закона в Совете Федерации.

СТАДИЯ 7. Утверждение закона Президентом Российской Федерации, его подписание и публикация.

На всех этапах документ «сопровождают» ответственные работники  и должностные лица.

 

    1. Внутреннее устройство палат  парламента

В Конституции РФ не указывается  численный состав Совета Федерации. Однако, исходя из того, что палата формируется путем представительства по одному члену от представительного и исполнительного органов государственной власти каждого субъекта РФ[8] - на основании ч. 1 ст. 65 Конституции РФ - можно сделать вывод, что Совет Федерации должен состоять из 166 членов. В Конституции РФ структура Совета Федерации закреплена в ст. 101. В этой статье говорится о том, что "Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей"; "Председатель Совета Федерации и его заместители… ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты"; Совет Федерации образует комитеты и комиссии.[9] Возглавляет Совет Федерации Председатель, который избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием с использованием бюллетеней. Председатель и заместители Председателя Совета Федерации не могут быть представителями от одного субъекта РФ.[10] В Совете Федерации создается Совет палаты, который образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации, связанных с его постоянным функционированием. Совет палаты является постоянно действующим коллегиальным органом. В соответствии с Конституцией РФ в Совете Федерации образуются комитеты и комиссии.[11] Комитеты Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Численный состав комитетов определяется палатой, однако комитет должен насчитывать не менее 8 членов. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты. Совет Федерации может ликвидировать отдельные комитеты или образовать новые. Регламентом также предусмотрена постоянная комиссия Совета Федерации по регламенту и парламентским процедурам.[12]

В отличие от Совета Федерации  Конституция РФ закрепляет численный  состав Государственной Думы – 450 депутатов.[13] Общие положения, касающиеся структуры Государственной Думы, так же, как и структуры Совета Федерации закрепляется в ст. 101 Конституции РФ. Подробно же, она изложена в Регламенте Государственной Думы.[14] Для совместной деятельности и выражения единой позиции, по вопросам, рассматриваемым Государственной Думой, депутаты образуют депутатские объединения – фракции и депутатские группы. Государственную Думу возглавляет Председатель. Кандидатов на должность Председателя Государственной Думы вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы. Государственная Дума принимает решение о числе заместителей Председателя Государственной Думы. Кандидатов на должности заместителей Председателя могут выдвигать депутатские объединения, депутаты Государственной Думы. Решение об освобождении от должности Председателя Государственной Думы, его первого заместителя и заместителей принимается большинством голосов общего числа депутатов. Важным руководящим органом Государственной Думы является Совет Государственной Думы, который создается для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности палаты. В его состав входят Председатель Государственной Думы, руководители депутатских объединений с правом решающего голоса. В работе Совета Государственной Думы участвуют с правом совещательного голоса заместители Председателя Государственной Думы и председатели комитетов Государственной Думы. На заседаниях Совета вправе присутствовать и депутаты Государственной Думы. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума образует из числа депутатов палаты комитеты и комиссии. Они формируются, как правило, на основе принципа пропорционального представительства депутатских объединений. Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Каждый депутат Государственной Думы, за исключением Председателя Государственной Думы, его заместителей, руководителей депутатских объединений, обязан состоять в одном из комитетов Государственной Думы. Депутат Государственной Думы может быть членом только одного ее комитета. Государственная Дума в соответствии с Регламентом ГД учреждает необходимые комитеты и комиссии. Комитеты Государственной Думы образуются на срок, не превышающий срок полномочий конкретного созыва Государственной Думы. Председатели комитетов избираются палатой. Должности председателей комитетов распределяются обычно по пакетному принципу, т.е. по договоренности между всеми депутатскими объединениями. Деятельность комитета, комиссии Государственной Думы основана на принципах свободы обсуждения, гласности. На заседаниях комитета, комиссии могут присутствовать представители средств массовой информации. [15]

Итак, парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом Российской Федерации. В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная ветви власти хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона. В Конституции РФ определена структура Федерального Собрания как двухпалатного органа. Изучив внутреннее устройство палат парламента, мы выяснили, что в Конституции РФ не указывается численный состав Совета Федерации, а Государственная Дума должна состоять из 450 депутатов.

 

  1. Законодательный процесс в зарубежных странах

 

    1. Парламент как носитель верховной законодательной власти

Общенациональное представительное учреждение демократического общества - парламент - имеет многовековую историю. Дальние прародители его - английский Парламент, испанские Кортесы - возникли еще в XII - XIII вв. Однако парламент демократического государства качественно отличается от сословных представительных учреждений эпохи феодализма. Поэтому и сама его история начинается с эпохи буржуазных революций.

Согласно теории разделения властей, которая в той либо иной степени нашла свое отражение  в конституционализме любой демократической  страны, парламент как носитель верховной  законодательной власти занимает привилегированное  положение в системе высших органов  государственной власти. Так, американская Конституция постановляет: "Все  законодательные полномочия, сим  установленные, предоставляются Конгрессу  Соединенных Штатов..." Согласно американской конституционной теории Конгресс является носителем законодательной власти. Подобное же положение содержит ст. 36 Конституции Аргентины: "Законодательная  власть нации предоставляется Конгрессу". Статья 26 Конституции Греции устанавливает: "Законодательная власть осуществляется Палатой депутатов и Президентом Республики". В несколько иной форме эта мысль выражена в ст. 70 итальянской Конституции: "Законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами". Весьма категорично определяет юридический статус Парламента Конституция Японии: "Парламент является высшим органом государственной власти и единственной законодательной властью государства". Наконец, в ст. 4 Конституции Федеративной республики Бразилии 1988 г. сказано: "Законодательная власть осуществляется Национальным конгрессом, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената". Согласно букве демократических конституций парламент является верховным законодательным органом государства, однако, в действительности его реальные полномочия иные.

В парламентарных странах  парламент испытывает эффективное  воздействие со стороны правительства, которое не только монополизировало законодательную инициативу, но и  оказывает сильное влияние на все стороны деятельности парламента.

В президентских республиках  парламент юридически более независим. Он не может быть распущен президентом, законодательная инициатива принадлежит  только депутатам. Тем не менее, президенты и в этих случаях располагают  богатым арсеналом средств воздействия  на парламент.

В тех странах, где существует конституционный контроль (США, Италия, ФРГ, Франции, Япония, Индия, Австралия  и др.), любой акт парламента может  быть отменен по причине несоответствия его конституции.

Парламент и парламентаризм - понятия взаимосвязанные и взаимообусловленные, но отнюдь не равнозначные. Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся  разделением труда, законодательного и исполнительного, при привилегированном положении парламента. Парламентаризм не может существовать без парламента, его основой является именно сильный и полновластный парламент. Но парламентаризм есть в то же время высшее качество парламента, которое может им утратиться. Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.

Парламент может существовать без существенных элементов парламентаризма, что характерно для авторитарных режимов. Юридическим выражением парламентаризма является контроль парламента за деятельностью правительства. Этот контроль по-разному осуществляется в парламентарных странах и президентских республиках, но в любом случае он является определяющей чертой парламентаризма и именно в нем находит свое выражение привилегированное положение парламента. Хотя в президентских республиках отсутствует институт парламентской ответственности, им известны определенные формы контроля над деятельностью правительства. Парламентаризм возник и оформился в тот период, когда избирательное право было цензовым и в категорию политически активных граждан входили только мужчины-собственники. Демократизация избирательного права шла параллельно с увяданием парламентаризма и падением роли представительных учреждений. На первый план выдвинулись правительства, практически осуществлявшие как исполнительную, так и законодательную власть.

В современный период в  ряде стран (Франция, Финляндия, США, Израиль) парламент начинает отвоевывать  утраченные позиции. Этот процесс по-разному  проходит в различных странах, ему  известны подъемы и спады. К примеру, во время Уотергейтского дела в США  резко возросла реальная власть Конгресса, т.к. президентская власть была скомпрометирована. Однако с приходом республиканской администрации Р. Рейгана в 1981 г. система сдержек и противовесов стабилизировалась за счет активизации президентской власти. В V Республике Франции после ухода Президента Ш. де Голля шел процесс возрастания реальных полномочий Национального собрания и восстановления парламентаризма. Этот процесс наиболее полное выражение получил в годы пребывания у власти Ф. Миттерана.[16]

    1. Классификация зарубежных парламентов

Для того чтобы понять роль, сущность, цели и задачи различных  парламентов, лучше всего применить  традиционный способ изучения материала - провести его классификацию. Встречаются  различные классификации парламента, но, чаще всего, начинают классифицировать парламенты по структуре. С этой точки  зрения парламенты делятся на однопалатные и двухпалатные. Однопалатные называются монокамеральными, а двухпалатные – бикамеральными.

Достаточно интересна  классификация зарубежных парламентов  по объему их компетенции. Компетенция - совокупность прав и полномочий - важнейший  фактор, который определяет роль и  значение парламента в жизни страны и взаимоотношения с другими  органами государства. В науке, чаще всего, зарубежные парламенты по объему компетенции делят на три группы.

К первой группе относят  парламенты с абсолютно неограниченной компетенцией. Их называют еще парламентами с абсолютно неопределенной компетенцией. К таким относят парламенты, для  которых юридически не определяется перечень полномочий. Они имеют право  издавать законы, касающиеся любой  стороны жизни. Это наименование - «абсолютно неограниченная компетенция» - довольно условное наименование, потому что всегда складывается круг реальных полномочий, но «де юре» эта компетенция не ограничена. Такой компетенцией гордятся члены парламента Великобритании, Новой Зеландии. В принципе, можно отнести к этой группе парламенты Италии и Ирландии, которые не имеют перечней своих полномочий в конституциях, они не ограничены какими-то сферами нормоустанавливающей деятельности.

Вторая группа - парламенты с абсолютно ограниченной компетенцией (более мягко она называется «абсолютно определенной компетенцией»). Это тип парламентов, для которых конституции и законы устанавливают точный перечень полномочий, т.е. устанавливают точный круг вопросов, по которым они могут принимать решения, и эти парламенты не могут превышать свои полномочия - принимать законы по тому кругу вопросов, который не назван в конституции. Классическим примером такого парламента является Конгресс США, поскольку раздел 8 ст.1 американской конституции включает перечень из 18 пунктов, которые разрешают Конгрессу совершать определенные действия. Раздел 9 этой же статьи перечисляет то, что Конгресс не может делать. Таким образом, деятельность Конгресса ограничена рамками этого высшего законодательного акта. Это объясняется тем, что США - федеративное государство, и при составлении конституции - «отцы-основатели» - позаботились о том, чтобы достаточный комплекс полномочий сохранился у отдельных штатов и их законодательных органах. Поэтому то, что перечислено, относится к федеральной власти, а то, что Конгрессу запрещается, относится к деятельности отдельных штатов.

Законодательный процесс и другие формы работы парламента