Законодательный процесс в РФ. 11

Содержание

Введение

Сначала 90–х годов в России идет бурный процесс становления гражданского общества. Правовое пространство активно осваивается многочисленными партиями и политическими движениями. Не остаются в стороне и профсоюзные объединения. В связи с этим, становится ясно, насколько важен сам процесс создание закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, экономические , основы его существования и реального применения.¹

Вопросы законодательной деятельности, как важнейшие формы правотворчества, всегда вызывали живой интерес не только у ученых правоведов, политиков, но и у широкой общественности.

Взятый Россией курс на становление  демократического правового государства с эффективной экономикой в сжатые (в историческом масштабе) сроки требует от законодателей объемной, сложной и напряженной работы.

В настоящее время законодатель в большей мере занимается не законодательной, а политической деятельностью, что несомненно сказывается на качестве законодательного процесса в целом, и на качестве принимаемых законов.

Недостатком являются то, что зачастую не соблюдаются требования, предъявляемые к законопроектам, хотя эти требования достаточно подробно разработаны в общей теории права, в их числе: точность и определенность формулировок, выражений отдельных терминов (понятий); ясность и доступность языка закона, система построения закона.

Законодательная власть ответственна за то, насколько полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах государства. Законы должны соответствовать потребностям общества.

Курс на ускорение  реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию  общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Список проблем присущих нашему законодательному процессу позволяет  говорить об актуальности темы, избранной  для исследования.

Глава 1. Законодательный  процесс и его стадии

§ 1. Правотворческий и законодательный  процессы: понятие, соотношение

Право в практической жизни людей - явление, относящееся к обыденным  делам, к конфликтам, к согласованию сталкивающихся интересов. Выражается и реализуется оно в законах, правительственных постановлениях, судебных решениях, адвокатских документах и, затрагивая, так сказать, прозу жизни, текущие дела и заботы, связано главным образом с деятельностью законодателей, судей, нотариусов, следователей, других юридических работников.

Человеческое общество всегда нуждалось  в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.

"Право создается государством, которое вместе с тем, должно  быть им связано"². Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Реальность показывает, насколько  широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью.

Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и  о формировании многих принципиально  новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства.

Процесс правотворчества в России проходит в чрезвычайно сложной  обстановке. Растет озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные  распри и конфликты, растет преступность, рвутся хозяйственные связи. Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию  новых общественных отношений. Это  сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровн правовой защищенности граждан.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных - нормативных актов — постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется  теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права.

Правотворчество, создание или изменение  существующих правовых норм — одно из важных направлений работы любого государства.

Одним из важных направлений работы любого государства является правотворчество. Это специфическая интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций.

Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных  нормативных актов - постоянная задача законодателя. «Потребителями» законов  являются люди, общество, и нельзя допускать  принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.

Осуществляя властные полномочия, государство  использует разные приемы и методы руководства — оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе. Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.

Таким образом, «акт правотворчества» имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.

Одна из важнейших характеристик  правотворчества заключается в  том, что это государственная деятельность, т. е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы.

Смысл и значение правотворчества  состоят в том, чтобы избрать  такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).

Главная роль в определении времени  принятия, содержания и формы правового  решения должна принадлежать правовой науке. Именно наука обладает таким научно-познавательным инструментарием, который позволяет почти безошибочно выявлять проблемы общественного развития и юридические средства их решения.

Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.

Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение  творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или  опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.

В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.

Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает все  новые и новые задачи правового  опосредствования соответствующих  общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:

- исследования различных социальных  факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;

- выявления и тщательного учета  при формировании законов многообразных  интересов социальных и национальных  образований, общественных групп  и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;

- использования в процессе создания  закона соответствующих достижений  науки, техники и культуры;

- проведения сравнительного анализа  проектируемого закона не только  с аналогичными установлениями  прошлых и ныне действующих  законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;

- постановки в целесообразных  и возможных случаях специальных  экспериментов для определения  оптимального варианта правового  регулирования соответствующих  групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,

- определения связи, соответствия  и взаимодействия проектируемого  закона с данной правовой системой  в целом и прежде всего с  Конституцией;

- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т. д.

Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и  решения их законодателем.

Правотворчество характеризуется  органическим единством трех его  основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных  условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование  которых диктуется нуждами социального  прогресса.

Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.

Становление правовой системы - это  длительный процесс, который происходит поступательно, т. е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный  акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент.

Логично было бы сделать вывод о  том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т. д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой  официальный порядок осуществления  юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных  взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т. е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т. д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой /законодательная инициатива, принятие закона и т. д. /, так и административно-правовой характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект/.

Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.

В какой бы форме это решение  не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т. е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.

Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта  нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента  все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.

Несмотря на различные виды и  особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и  принципы.

Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный  этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных  между собой действий, которые  направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.

Другие, например, А. Г. Братко и  В. В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата. "³

В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.

Первый — Предпроектный этап — заключается в том, что в  обществе выявляется потребность в  урегулировании нормами права социальной проблемы, имеют значение лишь степень остроты вопроса. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством.

Второй этап называется проектным  этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий:

1. внесение в правотворческий  орган проекта закона субъектом  правотворческой инициативы. Инициатором  принятия того или иного закона  является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. Законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.

В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать  давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Российская политическая практика знает уже немало таких фактор: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.

2. рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.

3. обсуждение законопроекта по  палатам или на совместном  заседании палат законотворческого  органа. Цель такого обсуждения  заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:

а) принятие законопроекта в  I чтении;

б) возврат его на доработку с  последующим прохождением процедуры  обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.

4. принятие законопроекта правотворческим  органом во втором (окончательном)  чтении.

Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства. Выделение общего, особенного и единичного в процессе правотворчества позволяет, таким образом, избежать отождествления его с законодательным процессом.

"Законодательный же процесс  следует рассматривать в качестве  основы всего процесса правотворчества".⁴

Законодательный процесс, чаще всего характеризуется, как процесс деятельности высших органов государственной власти по созданию законодательных актов, состоящий из ряда стадий. Иными словами, законодатель ный процесс отражает последовательно сменяющиеся формы, этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. За ее пределами остается вся иная подготовительная работа - деятельность постоянных комиссий, всенародные обсуждения законопроектов и т.д.

Существует и другая позиция, это  так называемая позиция "расширительного толкования" процесса подготовки и принятия правовых актов, которая обосновывает такое широкое понимание законодательного процессам тем, что "целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции, до ее воплощения в конкретном законе или серии законов", что этот "процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти", так как "требуется в большей степени отразить все этапы создания закона, включая и его первоначальные стадии, аналитикосодержательные действия, весь процесс движения идеи к проекту, проекта к окончательному принятию закона".⁵

Таким образом, Ю.А. Тихомиров, характеризуя законодательный процесс, как важнейшую  часть общего процесса создания закона, дает следующее определение законодательного процесса: "законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования".⁶

Можно также привести и точку  зрения И.В. Котелевской, которая указывает  на то, что законодательный процесс "не сводится к регламентам и  процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования".⁷

Несмотря на это, в работе мы будем  придерживаться той точки зрения, что законодательный процесс - порядок  деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституциях и регламенте соответствующего представительного органа, так как для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.

§ 2. Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.

Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность  в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.

Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.⁸

Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически  целиком сосредоточено в руках  правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают. депутаты. В парламентской  практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.

По субъекту законодательной  инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.

По содержанию законопроекты  подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).

Прежде чем приступать непосредственно  к теме исследования, необходимо определить предмет исследования.

Понятие термина "правотворчество" в юридической науке неоднозначно, что порождает неудобство в его  понимании. Ряд ученых различают  понятие правотворчества в узком  смысле как процесс создания правовой нормы, в широком смысле как процесс возникновения правотворческого замысла и его реализации при подготовке, принятии и последующем действии правовой нормы.

Румынский правовед А.Нашиц⁹ придерживается той точки зрения, что процесс создания права делится на две стадии. Первую она характеризует как происходящий в обществе процесс познания, оценки психологических и волевых факторов, анализа правообразующих факторов и выражения на этой основе господствующей воли. На этой стадии процесс создания права отличается гибкостью, разнообразием и динамизмом, большим числом организационных форм, позволяющих проявлять инициативу в области законотворчества.

"Вторая стадия - стадия нормативной  переработки и обработки этой  воли, формулировании решений по  существу и выбора технических решений, придание государственного характера воле стоящих у власти социальных сил, возведение ее в ранг закона органами, наделенными нормотворческой компетенцией, и в порядке, предусмотренном законом".¹⁰

Следует отметить тесную связь обеих  стадий, поскольку при ее отсутствии первая стадия приобретает характер стихийного процесса, на что обращал внимание Ю.А. Тихомиров, который так же придерживается этой точки зрения.¹¹

И все же, в большинстве случаев  под правотворчеством понимается особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Нередко в правотворчестве выделяются две основные стадии: предварительное  формулирование государственной воли и официальное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права. Например такая точка зрения высказана И. Н. Сенякиным¹², который, говоря, что в процессе правотворчества выделяют две основные стадии, определял что, "первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта" и не порождают правовых последствий, а вторая - официальное закрепление государственной воли в нормах права превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. При таком подходе, как отмечает Ю.А. Тихомиров, затруднительно выявить типичные черты правотворчества, которые нельзя представить в виде простой суммы отдельных процедур.¹³

Вопрос о стадиях законодательного процесса представляет как научный, так и практический интерес. Анализ действующего законодательства, регламентирующего законодательный процесс и дальнейшее усовершенствование правовой регламентации этого процесса в большой степени зависит от правильного теоретического решения данного вопроса. В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о стадиях законодательного процесса, большинство авторов считают, что законодательный процесс состоит из следующих стадий: