Законодательный процесс и другие формы работы парламента. 2

Министерство  образования и науки 

Российской  Федерации

Московский  государственный областной университет

Юридический факультет

Кафедра государственно-правовых дисциплин

К У Р С  О В А Я   Р А Б О  Т А

 

 

По дисциплине: Теория государства и права

 

На тему:  Законодательный процесс и другие формы работы парламента

 

 

 

 

                                                     Выполнено: Козлова К.К.

                                                    Научный руководитель: Дерябина  Е.М.

 

 

                          К защите  __________________________________________

                                        (с доп./не доп., дата , подпись руководителя)

 

                                 Работа защищена с оценкой  ______________________________

                                                                                  (оценка, дата)

 

 

                                                Москва, 2008 г.

                                       Содержание:

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение.

 

          Тема законодательного процесса, на мой взгляд, очень актуальна в нашем государстве, как и в другом ином, поэтому мой выбор выпал именно на неё.

 Изменения, произошедшие в социально-политической и экономической сферах в Российском государстве с начала 90-х годов прошлого столетия породили необходимость срочного изменения текущего законодательства (отмена старых нормативно-правовых актов и принятие новых).

Процесс принятия новых  законов в Российской Федерации  именуется законодательным процессом  и именно ему будет посвящена  данная работа.

На взгляд Исакова  В., всю проблематику подготовки и принятия законов в правовом государстве можно разделить на три предметных сферы:

• проблемы политического характера, законодательной политики;
• проблемы регламентного уровня, иначе говоря, проблемы организации законодательного процесса;
• проблемы языка, стиля, терминологии, классификации, кодификации, систематизации - все то, что обобщенно называют "проблемами юридической техники"¹.

Целью данной работы является исследования именно сущности и содержание законодательного процесса.

Задачей выполнение которой  будет достижением указанной цели будет являться рассмотрение следующих вопросов:

1. Понятие законодательного процесса
2. Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение
3. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой
4. Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой
5. Рассмотрение законов в согласительной комиссии
6. Президент РФ в законодательном процессе.

7. Другие формы парламента

 

 

 

 

 

                 I. ПОНЯТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

 

Классическое понимание  законотворчества и законодательного процесса в парламенте демократического правового государства базируется на принципе верховенства высшего представительного органа власти в законодательной деятельности. Это соответствует разделению властей как принципу и институционально-функциональной форме организации государственной власти, когда выразителем народного суверенитета и, следовательно, суверенитета государства выступают высшие органы народного представительства. Именно они закрепляют законодательно общие интересы и потребности общественного развития.

Согласно Конституции Российской Федерации² Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является постоянно действующим представительным и законодательным органом, в соответствии с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издавать федеральные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим нормативным актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. "Федеральные законы принимаются Государственной Думой"³, - прямо установлено Конституцией. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатных парламентах основная законотворческая деятельность возлагается на палату, образуемую путем всеобщих прямых выборов.

В широком смысле процесс принятия законов в государстве не ограничивается лишь рамками парламента. Его истоки лежат в самом обществе, включаясь  в структуру иных процессов, прежде всего социального и политического. Вместе с тем "законодательный процесс" есть прежде всего юридическое понятие и правовое установление, в связи с чем его следует отличать от общего понятия законотворчества. Законотворчество как более широкое понятие включает в себя действия и отношения, предваряющие законодательный процесс, в частности такие, как выявление потребности в принятии закона, научная, экспертная и организационная подготовка законодательной инициативы, если это не регулируется нормами о законодательном процессе. Законотворчество не всегда имеет правовое регулирование и не исчерпывается собственно созданием закона, а может включать оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. А более широкое понятие – правотворчество – охватывает процесс создания всех видов источников права, не только законов, но и подзаконных актов, а также становление норм и традиций обычного права.

Таким образом, в широком  смысле законодательный процесс  рассматривается именно как порядок  деятельности Федерального Собрания по созданию законов – федеральных  и федеральных конституционных законов. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, законодательный процесс можно представить как конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов. Следуя логике парламентского права, законодательный процесс является строго регламентированной процедурой принятия закона, которая, в свою очередь, включает в себя ряд парламентских процедур, начиная от внесения законопроекта в парламент и кончая опубликованием принятого закона и его вступлением в силу.

Иные стадии, связанны с работой комитетов и комиссий палат и поэтому называются комитетскими. В каждой стране законодательный  процесс имеет свои особенности, тем не менее возможно представить  его общую схему.

Как правило, выделяются следующие общие стадии законодательного процесса:

• внесение законопроекта или законопредложения (законодательная инициатива);
• рассмотрение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях);
• принятие закона;
• промульгация (подписание закона главой государства);
• опубликование закона.

Последняя из названных  стадий иногда разделяется на две:

а) санкционирование (подписание закона главой государства);

б) промульгацию с официальным опубликованием³.

Однако поскольку в  разных странах законодательный  процесс имеет свои особенности, стадии этого процесса также обладают своей спецификой.

В  странах,  где   существует  равноправие  палат  парламента  в законодательной   сфере,  участие  обеих палат  в законодательном процессе строится на  одинаковых  началах. Законопроект рассматривается параллельно обеими палатами (Италия) либо вносится в любую из палат (Бельгия, Бразилия, Швейцария), и его обсуждение в каждой из них проходит те же стадии.

В Российской Федерации, подобно другим странам с неодинаковым статусом палат парламента, основным законодательным органом является Государственная Дума. Ей принадлежит главная роль в законодательном процессе, в нее вносится законопроект.

_________________________________________________________

² Конституция Российской Федерации, ст.94.

 ³ Там же, ч.1 ст.105.

 

Обязательной является передача принятого одной палатой  закона другой палате. Иная особенность  законодательного процесса связана  с порядком прохождения законопроекта  в парламенте. Этот порядок зависит  от того, какой закон должен быть принят. В большинстве стран существует особая процедура принятия конституционных законов, внесения поправок в конституцию. Она гораздо сложнее процедуры принятия обычных законов. Вместе с тем конституции обеспечивают участие в обсуждении и принятии законопроектов также и других палат.

Конституция Российской Федерации как главный источник российского парламентского права  устанавливает основы законодательного процесса и определяет круг его субъектов. Детально весь законодательный процесс  определяется в регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, вступающего в этот процесс на стадии одобрения закона, уже принятого Государственной Думой. Регламенты палат принимаются постановлениями, соответственно, Совета Федерации и Государственной Думы. В Регламенте Совета Федерации, утвержденном постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 1996 г. N 42-СФ, выделена часть вторая, полностью посвященная участию Совета Федерации в законодательной деятельности. В Регламенте Государственной Думы имеется отдельный раздел – третий, который называется "Законодательная процедура".

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

_____________________________________________________________________________

⁴ Конституционное (государственное) право зарубежных стран. / Отв. ред. Б.А. Страшун. Общая часть. М., 1996. С.492-493

II. Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение законопроектов

 

В каждом государстве  желание внести законопроект в парламент присуще многим органам, организациям и должностным лицам, но если бы все они осуществили свое желание, то работа законодательного органа оказалась была блокированной, поэтому Конституция и законы ясно очерчивают круг субъектов, имеющих право на официальное внесение законопроектов в парламент. Такое право отличается от простого обращения в парламент тем, что автоматически порождает обязанность парламента начать рассмотрение внесенного законопроекта в соответствии с принятой процедурой.

Право законодательной  инициативы - это возможность вносить  в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.

Внесение законопроекта  в парламент, порождающее обязанность  парламента начать рассмотрение данного  законопроекта в соответствии с принятой процедурой, называется законодательной инициативой.

 Согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения.

В прежних, советских  конституциях право законодательной инициативы демагогически закреплялось за общественными организациями, хотя свободно пользоваться им они не могли. Но в плюралистическом свободном обществе это стало невозможным из-за резкого увеличения числа общественных организаций. Поэтому законопроекты, в которых заинтересованы общественные объединения, не представленные в Государственной Думе, могут быть внесены в Государственную Думу только через субъектов права законодательной инициативы, указанных в Конституции РФ.

Законопроекты согласно Конституции РФ вносятся только в Государственную Думу. Этим закрепляется привилегия Думы начинать рассмотрение любого законопроекта, что исключает аналогичную возможность для Совета Федерации.

Совет Федерации, включенный в круг субъектов законодательной инициативы, может реализовать это свое право только путем внесения законопроекта в Государственную Думу.

Право законодательной  инициативы осуществляется в форме  внесения в Государственную Думу законопроектов и поправок к законопроектам, законодательных предложений о  разработке и принятии новых законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо признании этих законов утратившими силу; предложений о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

Необходимым условием внесения законопроекта является представление вместе с ним ряда разработок и материалов, в том числе текста законопроекта; обоснования необходимости принятия закона и прогноза последствий его принятия; перечня законов и иных нормативных правовых актов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данного законопроекта и др. В представленных материалах указываются фамилии депутатов Государственной Думы, являющихся инициаторами разработки законопроекта, государственные органы, общественные объединения, учреждения, организации, а также отдельные лица, принимавшие участие в их подготовке. В текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроках и порядке вступления закона в силу, об отмене, изменениях и дополнениях ранее принятых законов и других нормативных правовых актов в связи с принятием данного закона, предложение Президенту РФ и поручение Правительству РФ о приведении в соответствие с вновь принятым законом их правовых актов.

Законопроекты, внесенные  в Государственную Думу, подлежат регистрации Думой. Контроль за регистрацией осуществляет Комитет по организации работы Государственной Думы. Если форма представленного законопроекта не отвечает требованиям или не представлены необходимые материалы, такой законопроект может быть возвращен Советом Государственной Думы его инициатору для выполнения им установленных требований к законопроекту. Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной Думой, направляется Советом Государственной Думы в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту. В случае направления законопроекта в несколько комитетов Совет определяет один из них ответственным комитетом. Совет может установить срок для подготовки законопроекта. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы. В состав рабочих групп могут включаться депутаты, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и специалисты.

Законопроекты по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются субъектам РФ для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств и ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу. Обсуждение законопроекта и комитетах Государственной Думы происходит открыто, может освещаться средствами массовой информации. Подготовленный к рассмотрению законопроект направляется и Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.

 

Схема № 1

 

 

Субъекты права  законодательной инициативы

Президент Российской Федерации Совет Федерации Члены Совета Федерации Депутаты Государственной Думы Правительство Российской Федерации Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации   Конституционный Суд Российской Федерации Верховный Суд Российской Федерации                                        по вопросам их ведения Высший Арбитражный  Суд Российской Федерации

Законопроекты вносятся в Государственную Думу

 

 

 

 

 

 

 

 

III. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой

Рассмотрение законопроектов в Государственной Думе осуществляется в трех чтениях, если палатой применительно  к конкретному законопроекту не принимается другое решение. В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается общая оценка концепции законопроекта. Обсуждение начинается с доклад" инициатора законопроекта и содоклада ответственного комитета палаты. Рассмотрение законопроекта, внесенного Президентом РФ, Правительством РФ, субъектом РФ, начинается с обоснования их представителями необходимости законопроекта и заканчивается их заключительным словом с анализом высказанных в ходе обсуждения законопроекта предложений и замечаний. В ходе рассмотрения заслушиваются предложения и замечания фракций и депутатских групп, полномочного представителя Президента РФ, представителей Правительства РФ, субъектов РФ и других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом высказанных предложений и замечаний, отклонить законопроект или принять закон. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к законопроекту и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении.

Решение по законопроекту, рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него проголосовало большинство  от общего числа депутатов Государственной  Думы. Это решение оформляется  постановлением Государственной Думы.

Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации.

Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают  в соответствующий комитет Государственной  Думы. Такие поправки вправе вносить  Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.

Ответственный комитет  изучает и обобщает поправки. Комитет  вправе проводить независимую экспертизу поправок на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Лица, внесшие поправки, вправе уточнять их в ходе обсуждения в комитете. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. Вместе с законопроектом комитетом представляется таблица поправок, рекомендованных комитетом к отклонению, и таблица одобренных комитетом поправок. Таблицы направляются также Президенту РФ, субъекту права законодательной инициативы, внесшему данный законопроект, и Правительству РФ.

В начале второго чтения законопроекта с докладом выступает представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочный представитель Президента РФ, представители инициатора законопроекта, Правительства РФ. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций и депутатских групп или депутатов против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке. Если такие возражения имеются, то предоставляется слово для их краткого обоснования. Докладчик отвечает на возражения, после чего проводится голосование об одобрении или отклонении поправки.

При рассмотрении возражений против поправок, включенных ответственным комитетом в законопроект при его доработке, проводится голосование о принятии проекта за основу. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов. В случае принятия законопроекта за основу председательствующий ставит на голосование вопрос об утверждении рекомендации комитета по отклонению соответствующих поправок. При утверждении данной рекомендации на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении.

Если же законопроект за основу не принят, то на голосование ставится вопрос о продолжении обсуждения или его отклонении. Если принято решение о дальнейшем обсуждении, Дума переходит к рассмотрению поправок, отклоненных ответственным комитетом. После принятия решения по отклоненным поправкам проводится голосование о принятии законопроекта во втором чтении. В результате голосования Государственная Дума принимает законопроект во втором чтении либо отклоняет его.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный  комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимосвязей статей и редакционной правки ввиду изменения тек ста законопроекта при втором чтении. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.

 При третьем чтении  не допускаются внесение в  законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Только в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, возможно возвращение к процедуре второго чтения законопроекта.

Федеральный закон принимается  Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.

Конституционные формулировки "большинство голосов от общего числа депутатов Государственной  Думы" вызвали различные толкования. Поскольку "число фактически избранных депутатов" может быть меньше установленного состава палаты (как оно и было в Думе первого созыва), то и большинство от этих разных чисел тоже будет отличаться. В связи с обнаружившейся неопределенностью Государственная Дума обратилась с запросом о толковании соответствующих статей Конституции РФ в Конституционный Суд РФ.

Конституционный Суд  РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. разъяснил, что цель установления в Конституции Российской Федерации  числа мандатов в Совете Федерации  и Государственной Думе — обеспечение представительного характера высшего законодательного органа Российской Федерации. Отсюда следует, что принятие предложенной Государственной Думой интерпретации понятия "общее число депутатов" как числа только фактически избранных в Государственную Думу депутатов, за исключением тех, чьи полномочия на момент голосования прекращены в установленном порядке, может привести к тому, что Государственная Дума будет правомочна принимать федеральные законы и иные важные для страны акты по вопросам своего ведения, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантное значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты как нарушающие ст. 94 Конституции Российской Федерации окажутся нелегитимными. Акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства. Конституция РФ не установила требований к численному составу избранных парламентариев, при котором палаты Федерального Собрания вправе осуществлять свои конституционные полномочия. В этих условиях представительный характер Государственной Думы (и Совета Федерации) и легитимность принимаемых законов могут быть гарантированы только истолкованием понятия "общее число депутатов" как конституционного их числа — 450 депутатов Государственной Думы (всех членов Совета Федерации). При определении порядка принятия законов и постановлений палатами Федерального Собрания Конституция РФ исходит из названного общего числа депутатов Государственной Думы (общего числа членов Совета Федерации). Принятые большинством от данного числа решения во всех случаях учитывают волю представителей не менее чем половины избирательного корпуса, вследствие чего наличие вакантных мандатов депутатов не может сказаться на итогах голосования.

Таким образом, предлагаемое в запросе Государственной Думы отождествление понятий "общее число  депутатов" и "число фактически избранных депутатов" не отвечает требованиям Конституции РФ гарантировать народное представительство в Федеральном Собрании и может воспрепятствовать реализации конституционных положений об организации палат Федерального Собрания и законодательном процессе.

Следовательно, при любой  численности избранных депутатов и при любом количестве депутатов, участвующих в заседании (а их по разным причинам обычно бывает на 100— 150 чел. меньше), федеральный закон не может быть принят числом депутатов меньше, чем 226 чел. — это и есть конституционное большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

В случаях, если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст. 106 или ст. 108 Конституции РФ и, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации, то в течение пяти дней данный федеральный закон направляется Государственной Думой Президенту РФ для подписания и обнародования. Следует отметить, что Совет Федерации несколько раз нарушил установленный для него 14-дневный срок, что породило протест Думы Конституционный Суд РФ в одном из своих решений указал, что в случаях, когда Совет Федерации пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, его несогласие с принятым Государственной Думой федеральным законом, т. е. заявленное по истечении этого срока, не считается отклонением закона в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. Конституционный Суд РФ в то же время отметил, что Президент РФ в силу возложенных на него конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти обязан принимать необходимые меры по обеспечению непрерывности законодательного процесса, в том числе по соблюдению палатами Федерального Собрания предусмотренного Конституцией РФ срока направления принятого федерального закона главе государства.

 

 

 IV. Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.