Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии

Министерство образования  и науки Российской Федерации

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования 

«Курганский государственный  университет» (КГУ)

 

 

Юридический факультет

 

Форма обучения второе  высшее

 

Направление подготовки – Юриспруденция

 

 

 

 

Курсовая работа

 

по дисциплине: Конституционное  право 

Тема: Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии.

Слушатель :

Группа 

Номер зачетной книжки:

Преподаватель :

 

 

 

 

 

 

Курган 2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУБЪЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА, ЕГО значение…………………………………………………………..

ГЛАВА 2. СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА ………….

§ 2.1. Внесение законопроекта  – законодательная инициатива……………

§ 2.2 Обсуждение законопроекта  в Государственной Думе. …………….

§ 2.3 Принятие закона. ………………………………………………………..

§ 2.4 Рассмотрение и одобрение Советом  Федерации принятого Государственной  Думой федерального закона. …………………………

§ 2.5 Преодоление разногласий, возникших при отклонении Федеральных  законов Советом Федерации

§ 2.6 Подписание и обнародование (промульгации) Федерального закона Президентом  РФ……………………………………………………..

ГЛАВА 3 УЧАСТИЕ СУБЪЕКТОВ РФ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ ………………………………….

3.1 Законодательный процесс  в субъектах Российской Федерации………….

3.2 Процедуры участия субъектов  Федерации в федеральном законодательном  процессе 65

3.3 Пути совершенствования процедур участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе……………………………………….

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………….…45

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Законотворческий процесс  – главная составная часть  правотворческого процесса, являющийся его ядром. Именно принятие законов  характеризует данный процесс в  целом. Политические и экономические реформы, проводимые в России, требуют интенсивного законотворчества, в результате чего становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.

Процесс создания правовых норм начинается с возникновения  объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах.

Процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано  соблюдать. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные  прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе  в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает  степень общественного доверия.


Актуальность выбранной  темы, на мой взгляд, состоит в  том, что законодательный процесс  является одной из самых главных  государственных задач, состоящей  в повышении качества законотворчества как на федеральном, так и на региональном уровнях. Главное в законодательной деятельности – поиск и формулирование компромиссных решений, снижающих уровень общественных противоречий и обеспечивающих классовый мир, с одной стороны, а с другой – позволяющих органам исполнительной власти в рамках действующего законодательства принимать достаточно эффективные управленческие решения.

Позитивным в повышении  качества законодательного процесса следует  отметить тенденцию, появившуюся с  конца 90-х годов неуклонного повышения  роли Президента и Правительства  РФ как инициаторов и активных участников этого важного направления  государственной деятельности.

В своей работе я постараюсь раскрыть такие вопросы как: участники  законодательного процесса, субъекты права законодательной инициативы, его основные функции и принципы. Более подробно остановлюсь на раскрытии  стадий и процедур законопроектной  деятельности. Также необходимо будет  отразить планирование законодательной  инициативы, роль Президента и Правительства  РФ в законодательном процессе. Изложив  вышеуказанные вопросы и проанализировав  их, можно будет перейти к выводам  по теме курсовой работы.

 

 

ГЛАВА 1. Понятие и субъекты законодательного процесса, его значение

 

Законотворчество  является одной из форм правотворческой  деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.

В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам  и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта  и методов законодательного регулирования.1  Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных  действий (процедур), результатом которых  является создание закона.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность  перейти к следующему этапу2.

Существуют различные  мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта  и официальное возведение воли народа в закон3. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)4. У других юристов встречается шесть стадий5: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Однако, как правило, в  работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта  или законодательного предложения  (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта  в палатах, комитетах (комиссиях)  парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его  этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов  и регламентами.

Законодательный процесс  в разных странах имеет ряд  особенностей, но несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких  этапов (стадий), последовательность  и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными  субъектами;

3) результатом является  создание акта высшей юридической  силы — закона.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать  понятия «субъект законотворчества»  и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной  из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс6.

Участие в законодательном  процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права  законодательной инициативы, т.е. участники  законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным  органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться  предоставленным ему правом, но может  и воздержаться от этого. Только наличие  объективного интереса в решении  какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому  предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право7.

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие  которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его  вида и меры)8.

Так, граждане, принимая решение  участвовать или не участвовать  в референдуме — всенародном  голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Если соблюдены все  нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом  путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко  считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит  Конституционный Совет Франции, который объявил себя некомпетентным высказываться о конституционности  законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что такие законы представляют собой «прямое волеизъявление национального  суверенитета»9.

Государственные органы и  должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно ст. 108 Конституции РФ Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее  чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка проекта новой  Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Комитеты, комиссии парламентов принимают  участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума  Российской Федерации участвует  в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»10, обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным  требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение о пересмотре  положений глав 1, 2 и 9 Конституции  РФ должно быть поддержано  при голосовании группой численностью  не менее трех пятых от общего  числа членов Совета Федерации  и депутатов Государственной  Думы;

2) граждане России могут  приобрести статус субъектов  законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством  рада стран, требует объединения  в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном порядке  участвующие в законодательном  процессе;

2) участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся  те, чье участие в законодательном  процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно  связанные с движением закона от реализации права законодательной  инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном  процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного  законодательного процесса. Последняя  может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями  сферы деятельности государства  и общества (реализация законодательной  инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют в этом  процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках  законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные  выполнением другими субъектами  процесса возложенных на них  полномочий, то есть действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость  и целесообразность только при  завершении всего процесса в  целом;

3) действуют в рамках  нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью  создания закона.

Значение законодательного процесса в первую очередь связано  с его ролью в механизме  законотворчества.

Всякое государство выполняет  социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе11, которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы  законов являются прямым результатом  деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько  точно были оценены возможность  и необходимость законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной  и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права12.

Право оказывает активное влияние на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих  субъектам общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные  интересы и потребности13. Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Таким образом, закон —  это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем  потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание  общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено  изменениями качественных и количественных характеристик другого.

С этой точки зрения, природа  законотворчества заключается в  выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс  является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.

Правотворческая деятельность парламентов претерпела исторически  серьезные изменения, однако принятие законов продолжает оставаться главной  функцией высших представительных органов  власти. Стабильная нормативная регламентация  процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень  подготовки формы и содержания  нормативного акта;

2) привлечение широкого спектра  мнений различного рода политических  сил с целью максимальное обеспечения  интересов различных социальных  групп;

3) эффективные механизмы  контроля деятельности высших  органов государственной власти  в процессе законотворчества.

Таким образом, законодательный  процесс имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

 

ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса

 

Законодательный процесс – регламентированный Конституцией РФ, законами и иными  нормативно-правовыми актами процесс  внесения на рассмотрение законодательного органа, принятия, опубликования и  вступления в действие законов.

Конституцией РФ и регламентами палат Федерального Собрания РФ предусмотрены  следующие стадии законодательного процесса:

 

§ 2.1. Внесение законопроекта – законодательная инициатива

 

Законодательная инициатива – это  конституционная возможность вносить  в Государственную Думу проекты  федеральных законов, конституционных  и просто законов, а также проекты  законов о внесении изменений  и дополнений в действующее законодательство, а равно о признании определенных законов недействующими, утратившими  силу.

Правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной  Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Это право  принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, Высшему  Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Перечисленные государственные  органы, должностные лица, члены  представительных органов именуются  субъектами права законодательной  инициативы. Определенные виды законопроектов, касающиеся финансов государства, могут  быть внесены только при наличии  заключения Правительства РФ. К ним  относятся законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства и иные законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые  за счет федерального бюджета.

Законопроекты вносятся в Государственную  Думу Федерального Собрания РФ.

Подготовленный к внесению в  палату законопроект направляется субъектом  права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает  обязательную регистрацию законопроекта  подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную  Думу со дня его регистрации в  Управлении документационного обеспечения  аппарата палаты, где заводится электронная  регистрационная карта, в ней  фиксируются сведения о законопроекте  и сроках его поступления к  палату, об этапах его прохождения  в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет  по предметам его ведения для  определения его соответствия требования ст. 104 Конституции РФ. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть  законопроект и направить его  в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий  комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение  о включении этого законопроекта  в примерную программу законопроектных  работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.

 

§ 2.2 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе

 

Оно проходит, как правило, в трех чтениях. Исключение составляет рассмотрение проекта закона о федеральном  бюджете, которое проводится в четырех  чтениях.

Первое чтение законопроекта представляет собой первоначальное рассмотрение законопроекта на планерном заседании  нижней палаты (обсуждаются его основные положения, вопрос о необходимости  принятия, концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции  РФ). Обсуждение начинается с доклада  инициатора законопроекта, затем следует содоклад представителя ответственного комитета. По результатам обсуждения Дума путем голосования может принять законопроект в первом чтении и продолжать работу над ним , может сразу принять его как закон, а может отвергнуть. В последнем случае законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Дума также может принять решение о проведении всенародного обсуждения закона, принятого в первом чтении.

В период между первым и вторым чтениями в установленный срок (он не может быть менее 15 дней, а для  законопроекта по предметам совместного  ведения – не менее 30 дней), ответственный  комитет вносит в проект поправки, составляет три таблицы поправок: рекомендуемых к принятию, к отклонению и поправки, по которым комитетом  не принято решений. Правовое управление Аппарата Государственной Думы проводит правовую и лингвистическую экспертизу и готовит заключение. Материалы  представляются в Совет Думы, который  назначает дату второго чтения, а  материалы рассылаются тому же кругу  лиц, что и при первом чтении.

Второе чтение законопроекта предполагает обсуждение на планерном заседании  палаты поправок, поступивших от субъектов  права законодательной инициативы на законопроект, и голосование о  принятии его за основу и в целом. Законопроект, принятый во втором чтении, направляется в ответственный комитет  для устранения с участием правового  управления внутренних противоречий, становления правильной взаимосвязи  статей и редакционной правки. По окончании  такой работы ответственный комитет  направляет законопроект в совет  палаты для включения в проект порядка работы палаты.

Третье чтение законопроекта – это заключительное обсуждение в Государственной Думе законопроекта без права внесения в него поправок и рассмотрения в целом. В случае если законопроект принят в третьем чтении, то дальнейшему рассмотрению он не подлежит, возможны лишь редакционные уточнения.

В третьем чтении закон принимается  в целом. В исключительных случаях  может быть поставлен вопрос о  возвращении ко второму чтению.

Государственная Дума может провести три чтения в один день, если предлагается бесспорный или срочный законопроект. «Так были приняты поправки к закону о противодействии экстремистской деятельности, к закону о гражданстве  РФ, в 2004 г. Закон о повышении налога на доходы от экспорта нефти»14

В практику работы Думы вошло  также так называемое нулевое  чтение, когда основные положения  президентских и правительственных  законопроектов предварительно обсуждаются  и согласовываются с руководителями (представителями) депутатских объединений.

 

§ 2.3 Принятие закона

 

Федеральные законы принимаются Государственной  Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании  по проектам федеральных конституционных  законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов  Государственной Думы.

 

§ 2.4 Рассмотрение и одобрение  Советом Федерации принятого  Государственной Думой федерального закона

 

Принятые Государственной Думой  федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной  Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные  законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты.

Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими  материалами направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету. Члены Совета Федерации  могут организовать обсуждение закона, принятого Думой, в субъектах  РФ и, если есть замечания, передают их в соответствующий комитет. Комитет  их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному  рассмотрению в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, комитет решает, рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить  закон. В случае если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает одно из следующих решений: рекомендовать  Совету Федерации не выносить его  на заседание или рекомендовать  вынести на заседание.

Законодательный процесс в РФ: понятие, стадии