Оглавление

Введение

     Актуальность  темы обусловлена тем, что создание в Российской Федерации подлинно демократического правового государства, основанного на признании и защите прав и свобод человека и гражданина и принципе разделения властей, невозможно без построения крепкого правового фундамента такого государства - системы законодательства, на котором будут существовать провозглашенные демократические ценности. Закон является основным инструментом государственного руководства. В современных условиях необходимо повышать уважение к закону как акту высшей юридической силы, восстановить его верховенство в системе права, в чем заинтересовано не только государство, но и каждый гражданин.

     Теоретической основой стали научные монографии и статьи современных российских и зарубежных правоведов как в  области осуществления законодательного процесса и решения его основных проблем, так и по вопросам признания, правового закрепления и практической реализации принципа разделения властей: А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, Н.Е. Андрианова, М.В. Баглая, A.M. Барнашова, И.Л. Бачило, Р.С. Болдыревой, А.Д. Градовского, И.В. Гранкина, Г.С. Гурвича, П.П.Гуреева, A.M. Давидовича, Ю.А. Дмитриева, И.А. Дубова, Б.П. Елисеева, А.В. и др.

     Особое  внимание уделено Постановлениям и  Определения Конституционного Суда Российской Федерации по исследуемым  вопросам.

     Объектом  являются общественные отношения, определяющие содержание и особенности осуществления законодательного процесса в условиях разделения властей в Российской Федерации и роль в нем органов государственной власти.

     Предметом являются правовые нормы, регламентирующие осуществление законодательного процесса, а также совершение отдельных действий в рамках законодательного процесса его субъектами.

     Целью является комплексное освещение  основной проблематики законодательного процесса в Российской Федерации, возникающей  на этапе предварительной законодательной деятельности и непосредственно в процессе реализации процедур законодательного процесса.

     Для достижения цели были поставлены следующие  задачи:

     1 рассмотрение законодательного  процесса;

     2 охарактеризовать стадии законодательного процесса;

     3 рассмотрение принятия и опубликования  законов.

     Научная разработанность заключается в  том, что в настоящей работе исследован порядок осуществления стадий законодательного процесса в Российской Федерации, принципы взаимодействия палат Российского Парламента в механизме принятия законов, особенности принятия федеральных конституционных законов, особенности рассмотрения предложений о поправках к Конституции РФ, установлены роль Президента РФ в законодательном процессе и роль Конституционного суда в законодательном процессе, определены процедуры участия субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе.

1. Законотворчество  – основная функция  парламента.

1.1. Понятие и содержание  законодательного  процесса.

     Законодательный процесс - порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Принятие закона состоит из нескольких последовательно следующих одна за другой стадий, совокупность которых называется законодательным процессом. Закон считается принятым и вступившим в силу, если он внесен, рассмотрен, принят двумя палатами парламента, подписан и обнародован главой государства в соответствии с установленным Конституцией порядком¹.

     Нарушение конституционного порядка прохождения  законопроекта хотя бы на одной из этих стадий лишает принятый акт законной силы. Поэтому Конституция РФ и  Регламенты палат детально регламентируют законодательный процесс. Споры  и разногласия по поводу неопределенности некоторых формулировок этих актов привели к рассмотрению соответствующих вопросов законодательного процесса Конституционным Судом РФ.

     С общепринятой точки зрения Конституция  РФ содержит неточное понимание "принятия" федеральных законов. Она устанавливает, что эти законы принимаются Государственной Думой (ч. 1, ст. 105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет законопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т. е. может считаться принятым. Однако такое понимание процесса перерастания законопроекта в закон в нашей конституционной системе отсутствует, в связи с чем приходится пользоваться закрепленной в Конституции терминологией.

     Конституционный Суд РФ в одном из своих решений  внес определенную ясность в этот вопрос, указав, что понятие "принятый федеральный закон", содержащееся в ч. 1 ст. 107 Конституции Российской Федерации, относится к результату законотворческой деятельности обеих палат и, следовательно, отличается от понятия "принятый Государственной Думой федеральный закон" (ч. 1, 2 и 3 ст. 105, ст. 106). Не совпадающее содержание этих понятий отражает специфику отдельных стадий законодательного процесса².

     В Российской Федерации законодательный  процесс состоит из следующих  основных стадий:

     1) законодательная инициатива и предварительное рассмотрение,

     - рассмотрение законопроектов и  принятие законов Государственной  Думой,

     - рассмотрение Советом Федерации  законов, принятых Государственной  Думой,

     - рассмотрение законов в согласительной  комиссии при возникновении разногласий,

     - повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Советом  Федерации,

     - повторное рассмотрение Государственной  Думой законов, отклоненных Президентом  РФ,

     2) повторное рассмотрение Советом  Федерации законов, отклоненных Президентом РФ,

     3) подписание и обнародование законов  Президентом РФ.

     Разумеется, некоторые из этих стадий являются только возможными, а не обязательными.

     Так, повторное рассмотрение закона в  Государственной Думе возможно только в случае неодобрения этого закона Советом Федерации или отклонения Президентом РФ, то же самое - в отношении повторного рассмотрения закона в Совете Федерации и создания двухпалатной согласительной комиссии. Однако Конституция РФ и Регламенты палат предусматривают для каждого такого случая порядок, составляющий самостоятельную стадию законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ особый порядок предусмотрен для одобрения в обеих палатах федеральных конституционных законов (эти законы соответствующим большинством одобряются двумя палатами и после этого подлежат подписанию Президентом и обнародованию, т. е. без возможности вето Президента).

     В последнее время Федеральное  Собрание Российской Федерации уделяет  большое внимание юридической форме  принимаемых законодательных актов, их простоте, точности и компактности. Более четко и единообразно оформляется структура законов, упрощается стиль изложения нормативных предписаний, упорядочивается терминология. Наблюдается тенденция принятия новой редакции законов, не отвечающих изменившимся условиям, вместо неоднократного внесения в них многочисленных изменений и дополнений.

     Вместе  с тем коренные изменения, происходящие в обществе, предъявляют повышенные требования к законодательной технике. Не секрет, что эффективность действия поспешно разработанных и принятых нормативных актов без строгого соблюдения юридической формы намного снижается, и более того - они способны приводить к существенным противоречиям всей системы российского законодательства, его отставанию от веления времени, к коллизиям правовых норм.

     Требования  к законодательной технике своеобразно  сформулировал еще Петр I: "Все  прожекты зело исправны должны быть, дабы казну изрядно не разорять и отечеству  ущерба не чинить. Кто прожекты будет  абы как ляпать, того чина лишу и кнутом драть велю - в назидание потомкам". Надо думать, подобные меры возымели бы свое действие и на нынешних чиновников, занимающихся правотворчеством.

     Анализируя  качество принятых за последнее время  федеральных законов, В.В. Путин в  ежегодном Послании Президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. указал на то, что позитивные результаты в законотворчестве не могут оправдать принятия законов, часто противоречащих друг другу. Одни законы, будучи принятыми, не исполняются. Другие же постоянно подвергаются изменениям, иной раз, даже не вступив в силу.

     А.С. Пиголкин определяет законодательную  технику как систему "основанных на практике правотворчества и теоретически осмысленных принципов и правил (приемов) оформления наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний мысли законодателя, доступность и легкую обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, внутреннюю согласованность и непротиворечивость системы законодательства"³.

     Таким образом, законодательный процесс - порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Для него характерна четкая юридическая регламентация. В РФ включает (чаще всего) пять стадий. Первая стадия - внесение законопроекта в Государственную Думу органом или лицом, обладающим правом законодательной инициативы. На второй стадии законопроект проходит рассмотрение в Государственной Думе, которое осуществляется в трех чтениях (если Дума не примет по данному законопроекту иного решения). Третья стадия - принятие закона Государственной Думой (обычный закон принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов, конституционный - большинством в 2/3).

1.2 Субъекты законодательного процесса.

     Необходимо  различать понятия «субъект законотворчества»  и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс⁴.

     Участие в законодательном процессе его  субъектов основано на их правах или обязанностях.

     Соответствующим правом, закрепленным в законодательных  актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право⁵.

     Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной  деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)⁶.

     Так, граждане, принимая решение участвовать  или не участвовать в референдуме  — всенародном голосовании, посредством  которого принимается государственное  решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

     Государственные органы и должностные лица могут  приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ⁷.

     Принятие  поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

     Разработка  проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

     Комитеты, комиссии парламентов принимают  участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими  отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

     Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»⁸, обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов,  их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.

     Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:

     1) предложение о пересмотре положений  глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

     2) граждане России могут приобрести  статус субъектов законодательного  процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

     Институт  народной инициативы, предусмотренный  законодательством рада стран, требует  объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).

     Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

     1) в обязательном порядке участвующие  в законодательном процессе;

     2)  участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

     К первой группе относятся те, чье  участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

     Указанные лица и органы всегда участвуют в  законодательном процессе, поскольку  это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

     Вторую  группу составляют те, чье участие  в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана  видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

     Все субъекты законодательного процесса:

     1)  участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий (прав  и/или обязанностей), установленных,  как правило, конституциями и  принятыми в соответствии с ней иными законами;

     2)  совершают в рамках законодательного  процесса действия, всегда взаимосвязанные,  взаимобусловленные выполнением  другими субъектами процесса  возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые  субъектами, в полной мере приобретают  логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

     3) действуют в рамках нормативно  определенных процедур, вызывают (как  правило) юридически значимые последствия;

     4) действуют с целью создания  закона.

     Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона. Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ  Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в Конституции. Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям.

2 Стадии законодательного процесса.

2.1. Законодательная  инициатива и рассмотрение  законопроекта.

     Законодательная инициатива - закрепленное в Конституции  Российской Федерации право определенных субъектов внести предложение об издании закона либо внести соответствующий законопроект в законодательный орган.

     Право законодательной инициативы - это  возможность вносить в законодательный  орган законопроекты, т.е. предварительные  тексты законов.

     Законодательная инициатива - сводится к внесению на рассмотрение Государственной Думы законопроекта. Право на совершение такого рода действий именуется правом законодательной инициативы.

     Согласно  ст. 104 Конституции право законодательной  инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Это право принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения⁹.

     Статья 104 Конституции устанавливает, что  законопроекты вносятся в Государственную  Думу. Причем законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

     Законопроекты, исходящие из государственных органов, общественных объединений, от граждан, не обладающих правом законодательной инициативы, могут быть внесены в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы.

     Согласно  Регламенту Государственной Думы право  законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов; законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам¹⁰.

     При внесении законопроекта в Государственную  Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены: пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104 (ч. 3) Конституции РФ).

     Законопроекты, внесенные в Государственную  Думу без заключения Правительства, внесение которых в соответствии со ст. 104 Конституции требует обязательного заключения Правительства РФ, могут направляться Советом Государственной Думы на заключение Правительства, которое в месячный срок подготавливает письменное заключение и направляет его в Совет Государственной Думы.

     Законопроект, подлежащий рассмотрению Государственной  Думой, направляется ее Советом в соответствующий комитет палаты, который назначается ответственным по законопроекту.

     Одновременно  законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту РФ, в Совет Федерации, в Правительство РФ, а также  в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

     При направлении законопроекта в  несколько комитетов Совет Государственной  Думы определяет из числа этих комитетов  ответственный комитет по законопроекту.

     Законопроекты по предметам совместного ведения  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации, установленным  ст. 72 Конституции РФ, Совет Государственной  Думы, как правило, не позднее чем  за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для подготовки предложений и замечаний. Совет Государственной Думы с учетом предложений ответственного комитета устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний (ст. 109 Регламента Государственной Думы)¹¹.

     Таким образом, Конституция РФ различает  две группы субъектов права законодательной  инициативы. В первую из них входят субъекты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками. Во вторую же группу входят те из них, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения.

2.2 Принятие и опубликование законов

     Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.

     Так, например, согласно ст. 196 Бюджетного кодекса  РФ¹², проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственная Дума рассматривает в четырех чтениях.

     Во  время первого чтения обсуждается  его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта  Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости.

     Обсуждение  начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады  и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту  с учетом всех высказанных замечаний и предложений.

     По  результатам обсуждения законопроекта  в первом чтении Государственная  Дума может принять законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений  и замечаний в виде поправок, или  принять закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или отклонить законопроект.

     После окончания обсуждения законопроекта  на голосование ставится предложение  о принятии законопроекта в первом чтении. При внесении альтернативных законопроектов Государственная Дума рассматривает их одновременно посредством рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосования несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия число голосов, то принятым в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если по итогам рейтингового голосования ни один из законопроектов не набрал достаточного для принятия числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов.

     Законопроект  считается принятым в первом чтении, если при окончательном голосовании  за него проголосовало более половины от общего числа депутатов. Результат  голосования оформляется постановлением Государственной Думы.