Нижегородский государственный университет

им. Н.И. Лобачевского 

Юридический факультет

Заочное отделение 
 
 
 
 

Курсовая  работа по дисциплине  
Конституционное право Российской Федерации

  на тему: 

Законодательный процесс 
в Российской Федерации 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Нижний  Новгород

2011

Оглавление 

Введение

     На  современном этапе Россия превращается в демократическое правовое государство. Принятая в 1993 году Конституция при всех своих недостатках имела серьезнейшее достоинство – она закрепила этот прорыв в будущее, которое рождается уже сегодня. Наше будущее – в людях, которые не просто наделены многочисленными свободами, которые не просто слышали о своем праве на власть, но дорожат этим правом и умеют им пользоваться.

     Россия  стремится стать правовым демократическим  государством. Это означает, что государственная власть в любой своей ипостаси должна контролироваться обществом и быть зависимой от него. Одним из путей к этому идеалу является принцип разделения властей, согласно которому у каждой ветви власти – свои собственные, четко определенные задачи и цели. Судебная власть отвечает за правосудие, исполнительная – за исполнение законов, а законодательная власть создает законы и представительствует.

     Законодательная власть ответственна за то, насколько  полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах страны. Закон обязателен для всех именно в силу того, что он является актом парламента, представляющего интересы всех слоев и социальных групп. Но из общеобязательности законов вытекает и обратное: они должны соответствовать интересам общества, тем многочисленным и разнообразным чаяниям и потребностям, отстаивание которых становится целью разнообразных общественных объединений.

     Таким образом, законодательный процесс  в Российской Федерации напрямую затрагиваем интересы каждого гражданина нашей страны.

       Цель исследования - исследовать  основные этапы законодательного  процесса в Российской Федерации.

     В рамках указанной цели были поставлены следующие задачи:

1. Охарактеризовать понятие законодательного процесса.
2. Законодательная инициатива и предварительное рассмотрение.
3. Рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой.
4. Рассмотрение Советом Федерации законов, принятых Государственной Думой.
5. Рассмотрение законов в согласительной комиссии.
6. Президент РФ в законодательном процессе.

Объектом данного исследования стал процесс законотворчества в РФ.

1. Понятие и участники законодательного процесса, его нормативная база

     Под законодательным процессом понимается порядок внесения, обсуждения, принятия, одобрения, подписания и опубликования законов Российской Федерации. Этот порядок регулируется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации.

     В законодательном процессе участвуют  Президент Российской Федерации, Совет Федерации и другие субъекты права законодательной инициативы, Государственная Дума. В этом процессе участвуют также полномочные и официальные представители Президента в Государственной Думе и Совете Федерации, представители Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания, представители федеральных министерств (статс-секретарь в ранге заместителя министра), работники Администрации Президента Российской Федерации, аппаратов Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания, ученые, эксперты.

     Чтобы обеспечить взаимодействие федеральных  органов государственной власти в законодательном процессе, Указом Президента Российской Федерации от 15 января 1998 г. утверждена Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, основными направлениями деятельности которой являются:

• рассмотрение законодательных инициатив и выработка рекомендаций по организации работы над законопроектами;
• подготовка предложений по формированию блоков законопроектов, сходных по предмету регулирования;
• организация экспертизы законопроектов для установления их соответствия Конституции Российской Федерации, приоритетности принятия федеральных законов, их соотношения с другими нормативными правовыми актами в той или иной сфере правового регулирования.

     Вопросы взаимодействия Президента Российской Федерации с Государственной  Думой и Советом Федерации  в законотворческом процессе регулируются Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с  палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 1996 г. Положение определяет порядок реализации права законодательной инициативы Президента и его участия в законодательном процессе.

     Конституция¹ выделяет два вида федеральных законов:

1) федеральные  конституционные законы;

2) федеральные  законы.

     По  предметам ведения Российской Федерации  принимаются федеральные конституционные  законы и федеральные законы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов — федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации².

     Вне пределов ведения Российской Федерации  и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов³. К правовым актам субъектов федерации отнесены конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законы и иные нормативные правовые акты субъектов федерации.

     Указанные нормативно-правовые акты не должны противоречить  Конституции Российской Федерации, федеральные законы не могут противоречить  федеральным конституционным законам⁴. Законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации⁵.

     Федеральные конституционные законы принимаются  по вопросам, предусмотренным Конституцией. К ним относятся следующие:

• о порядке изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта (ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137);
• о референдуме (п. «в» ст. 84) — принят 10 октября 1995 г. (новая редакция 2004 г.);
• об Уполномоченном по правам человека (п. «д» ст. 103) — принят 26 февраля 1997 г.;
• о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ч. 2 ст. 114) — принят 17 декабря 1997 г.;
• о судебной системе Российской Федерации (ч. 3 ст. 118) — принят 31 декабря 1996г.;
• о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации (ст. 128) — принят 21 июля 1994 г.;
• о полномочиях, порядке образования и деятельности Верховного Суда Российской Федерации (ст. 128);
• об арбитражных судах в Российской Федерации (ст. 128) — принят 28 апреля 1995г.;
• о военных судах Российской Федерации — принят 23 июня 1999 г.;
• о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137);
• о государственных флаге, гербе и гимне Российской Федерации (ч. 1 ст. 70);
• об обстоятельствах и порядке введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации и в отдельных ее местностях (ч. 2 ст. 56);
• о режиме военного положения (ч. 3 ст. 87);
• о Конституционном Собрании (ст. 135).

     Конституция предусматривает принятие федеральных  законов, затрагивающих практически  все сферы государственной, экономической, социально-культурной жизни.

     Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»⁶ предусматривает еще одну форму нормативного правового акта, а именно, закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Следует иметь в виду, что законы и другие правовые акты, которые действовали на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 года, применяются в части, не противоречащей ей.

2. Стадии  законодательного  процесса

     Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.⁷

     Схема 1.⁸

     Стадии  законодательного процесса в Российской Федерации

 
2.1. Подготовка  проекта

     Первый этап правотворчества — предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Этот этап начинается с принятия решения о подготовке проекта и находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения Правительству РФ либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, других органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

     Вторая  стадия законодательного процесса —  предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего, определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, суть вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования.

     Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов по одним и тем же вопросам.

     На  данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется его состояние, практика применения. Разработка проектов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутреннюю противоречивость законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно готовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве по теме проекта.

     Анализ  состояния законодательства по проблемам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно  необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, экологические и другие, а также возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.п.

     На  начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима разработка его научной концепции.

     Следующая стадия — подготовка первоначального  текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов.

     В подготовке проектов обязательно участие  юридических подразделений органов  и организаций, разрабатывающих  проект. Это обеспечивает высокую  юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

     Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов  законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии.

     Подготовленные  проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической  и иной специализированной экспертизе, призванной способствовать повышению  качества подготавливаемых нормативных  решений, эффективности правотворческой работы.

     Важнейшие проекты могут быть вынесены на всенародное  обсуждение. Повысить действенность  всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Должен быть отлажен механизм учета и анализа поступающих предложений.

     После проработки замечаний и предложений  проект окончательно отрабатывается и редактируется.

2.2. Законодательная  инициатива и порядок  рассмотрения проекта  федерального закона  в Государственной  Думе

     Второй  этап правотворческой процедуры  начинается с работы, осуществляемой непосредственно правотворческим  органом.

     Второй этап — это возведение государственной воли в закон, т. е. придание ей формы. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в законодательный орган.

     Правом  официального внесения законопроектов в высший представительный орган  страны⁹ (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции.  

     Схема 2.

     Осуществление законодательной инициативы в Государственной  Думе

     Правом  законодательной инициативы обладают Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации и Верховный Суд Российской Федерации по вопросам их ведения¹⁰.

     Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения:

1. проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (законопроектов);
2. законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы или о признании их утратившими силу, либо неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства СССР;
3. поправок к законопроектам.

     При этом должны представляться:

• пояснительная записка к законопроекту;
• его текст с указанием субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;
• перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу;
• финансово-экономическое обоснование;
• заключение Правительства Российской Федерации в случаях, определенных ч. 3 ст. 104 Конституции.

     Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.¹¹

     Объяснительная записка должна содержать обоснование необходимости принятия законопроекта, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его применения.

     Совет Государственной Думы назначает  комитет, ответственный за законопроект, и включает его в примерную  программу законопроектной работы, устанавливает сроки подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной  Думой. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, субъектам права законодательной инициативы. Ответственный комитет назначает докладчика, который координирует подготовительную работу над законопроектом. Отзывы, предложения, замечания по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Обсуждение законопроекта в комитетах проходит открыто и может освещаться в средствах массовой информации.

     Рассмотрение  законопроектов Государственной Думой. Оно осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом Государственной Думы.

     В первом чтении обсуждаются концепция  законопроекта, его соответствие Конституции  Российской Федерации, его актуальность и политическая значимость. В постановлении  о принятии законопроекта в первом чтении определяется срок представления поправок к законопроекту (не менее 15 дней), который направляется субъекту права законодательной инициативы. Государственная Дума может принять решение о всенародном обсуждении законопроекта.

     В Государственную Думу может быть внесен альтернативный законопроект. Такие законопроекты рассматриваются одновременно с основным. Принимается тот, который наберет больше голосов; это так называемое рейтинговое голосование.¹²

     Принятый  в первом чтении законопроект передается в назначенный Госдумой ответственный комитет, который принимает и обобщает поправки к законопроекту, может провести независимую экспертизу поправок.

     Во  втором чтении с докладом выступает  представитель ответственного комитета, который сообщает об итогах рассмотрения законопроекта и поступивших поправках. Государственная Дума рассматривает поправки. После голосования по поправкам ставится на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий и для редакционной правки.

     Третье  чтение законопроекта назначается  Советом Государственной Думы для  голосования в целях его принятия в качестве закона. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статям, главам, разделам. Проект может быть принят только целиком.

     В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех из них, которые отклонены Президентом РФ. 
 

2.3. Порядок одобрения  закона в Совете  Федерации

     В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции  РФ принятые Государственной Думой  федеральные законы в течение  пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Если в документах и материалах, сопровождающих поступившие из Государственной Думы федеральные законы по вопросам введения или отмены налогов, освобождения от уплаты налогов, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, другие федеральные законы, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, отсутствует заключение Правительства РФ, Совет Федерации вправе сразу же отклонить такие федеральные законы.

     Федеральный закон считается одобренным Советом  Федерации, если за него проголосовало  более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации.¹³

     Комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, определяется Председателем  Совета Федерации или по его поручению  заместителем Председателя Совета Федерации. Эти лица вправе также передать федеральный закон нескольким комитетам, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах РФ и при наличии замечаний по федеральному закону направляют их в комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.

     Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный  срок, в течение которого Совет  Федерации рассматривает поступивший  из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации (исключая нерабочие дни).

     Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам¹⁴:

а) федерального бюджета;

б) федеральных  налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного  регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации  и денонсации международных договоров  Российской Федерации;

д) статуса  и защиты Государственной границы Российской Федерации;

е) войны  и мира.

     Однако  на практике в связи с трудностями  созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто "не укладывался" в 14-дневный  срок, возник вопрос, распространяется ли четырнадцатидневный срок, установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ для рассмотрения и одобрения федеральных законов в Совете Федерации, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст. 106 Конституции РФ. Соответствующий запрос был направлен Советом Федерации в Конституционный Суд РФ.

     Конституционный Суд РФ установил¹⁵:

     1. Рассмотрение в Совете Федерации  федерального закона, подлежащего  в соответствии со ст. 106 Конституции  РФ обязательному рассмотрению  в этой палате, должно начаться  согласно ч. 4ст. 105 Конституции РФ  не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.

     2. Если Совет Федерации в течение  четырнадцати дней не завершил  рассмотрения принятого Государственной  Думой федерального закона, подлежащего  в соответствии со ст. 106 Конституции  РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, этот закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

     3. Толкование, содержащееся в п. 1 и  2 настоящего постановления, не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению в Совете Федерации, если они приняты Государственной Думой по вопросам, не перечисленным в ст. 106 Конституции РФ. Следовательно, конституционный срок в четырнадцать дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало. Начав рассмотрение закона в четырнадцатидневный срок, предусмотренный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении либо отклонении закона. При этом истечение указанного срока не освобождает Совет Федерации от данной обязанности. Закон, принятый по любому из вопросов, перечисленных в ст. 106, не может считаться одобренным, если Совет Федерации не завершил его рассмотрения. Соответственно, закон в этом случае не подлежит подписанию главой государства. Если рассмотрение в Совете Федерации федеральных законов, принятых по вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции РФ, не завершено в установленный ч. 4 ст. 105 срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.

     Комитет (комитеты), ответственный за рассмотрение федерального закона, рассматривает  принятый Государственной Думой  федеральный закон и принимает по нему заключение. Рассмотрение комитетом закона происходит открыто. Комитет может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации. Заключение принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Комитет может одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать Совету Федерации рассмотреть закон на своем заседании.

     По  федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона, вправе рекомендовать Совету Федерации одобрить его или отклонить. В отношении законов, не подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, которые комитет предлагает одобрить и не вносить на рассмотрение палаты, Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить закон на рассмотрение Совета Федерации или отклонить решение комитета и включить закон в повестку дня заседания Совета Федерации. Председатель палаты не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или не менее двух членов Совета Федерации, представляющих один субъект РФ, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек установленный Конституцией РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения закона Советом Федерации.