Законодательный процесс в РФ. 12

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУБЪЕКТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА, ЕГО ЗНАЧЕНИЕ

ГЛАВА 2. СТАДИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

2.1. Внесение законопроекта в  законодательный орган

2.2 Обсуждение и доработка законопроекта  в законодательном органе

2.3. Принятие законов

2.4. Президентское вето. Суть права  вето

2.5. Опубликование закона и вступление  его в силу

ГЛАВА 3. УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

ВВЕДЕНИЕ

Политические и экономические  реформы, проводимые в России, требуют  интенсивного законотворчества, Большая  ответственность возлагается на процесс создания закона, выработки  первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных  социальных групп, соотношение с  другими нормативными актами, способность  будущего закона "вписаться" в  уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его  существования и реального применения.

"Право создается государством, которое вместе с тем, должно  быть им связано"1. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных, конституционно и нормативно, правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.

Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию  новых общественных отношений. Это  сказывается на качестве закона, его  системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.

Одним из важных условий совершенствования  законодательства является овладение  системой определенных требований, предъявляемых  к процессу создания законов и  подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков  различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой.

Проблемы, затронутые в данной работе, недостаточно разработаны в юридической  литературе, интерес усилился в начале 90-х, в то время появились публикации в журналах, стали проводиться "круглые  столы"1 с привлечением многих известных правоведов. В начале ХХI века продолжилась полемика по предмету исследования, были опубликованы и монографии, посвященные различным сторонам законотворческого процесса. Разработчиками данной темы являются как известные ученые-правоведы, так и начинающие авторы. Свой вклад в исследование внесли Алексеев С.С., Баранов В.М., Бабий А.Н., Витрук Н.В., Матузов Н.И., Пиголкин А.С., Сенякин И.Н., Шеремет В.К., Бошно С. В., Сильченко Н.В., Кудрявцев В.Н., Нашиц А., Ковачев Д. А Кривовенко Л.Т. Степанова Туманов В.А. Т.Я. Хабриевой Шувалов И.И. Лопатин В.Н. Студеникина М.С. Тихомиров Ю.А., Туманов В.А. и другие.

По теме данной работы было изучено  и обобщен теоретический материал, проанализированы результаты исследований и практических разработок по различным  направлениям, касающимся данной проблемы. В основу исследования положены результаты трудов ведущих ученых.

Анализируя, систематизируя и обобщая  основные положения, изложенные в работах  вышеуказанных авторов, следует  отметить возросшее внимание ученых за последний период времени к  изучению законотворческого процесса. Вместе с тем, состояние и степень  разработанности вопросов законодательной  техники находят недостаточное  отражение в современной научной  литературе. Это обусловливает необходимость  проведения исследований по аспектам законотворческого процесса.

Цель и задачи исследования. Основной целью исследования является изучение и совершенствование теоретических, методических основ и практики разработки и принятия федеральных законов, Уголовного кодекса Российской Федерации.

ГЛАВА 1. Понятие и субъекты законодательного процесса, его значение

Законотворчество является одной  из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.

В юридической литературе можно  встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию  «законодательный процесс», поскольку  не сводится к регламентам и процедурным  правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в  выборе объекта и методов законодательного регулирования.2Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.

С формальной точки зрения законодательный  процесс представляет собой сложную  систему организационных действий (процедур), результатом которых  является создание закона.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность  перейти к следующему этапу3.

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех  или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное  возведение воли народа в закон4. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)5. У других юристов встречается шесть стадий6: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Однако, как правило, в работах  концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта или  законодательного предложения (законодательная  инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в  палатах, комитетах (комиссиях)  парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов  и регламентами.

Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, но несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие  признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность  которых установлены, как правило,  законами и иными принятыми  в соответствии с ними нормативными  актами;

2) осуществляется специальными  субъектами;

3) результатом является создание  акта высшей юридической силы  — закона.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные  органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать понятия  «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит  более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной  из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс7.

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.

Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права  законодательной инициативы, т.е. участники  законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным  органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться  предоставленным ему правом, но может  и воздержаться от этого. Только наличие  объективного интереса в решении  какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому  предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право8.

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной  деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)9.

Так, граждане, принимая решение участвовать  или не участвовать в референдуме  — всенародном голосовании, посредством  которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Если соблюдены все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается  принятым всем обществом путем прямого  и свободного волеизъявления. Его  юридическая сила нередко считается  выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит Конституционный  Совет Франции, который объявил  себя некомпетентным высказываться  о конституционности законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что  такие законы представляют собой  «прямое волеизъявление национального  суверенитета»10.

Государственные органы и должностные  лица могут приобрести статус субъектов  законодательного процесса в силу возложенных  на них обязанностей. Так, согласно ст. 108 Конституции РФ Совет Федерации  в обязательном порядке рассматривает  федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных  законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации  закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган  является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции  РФ.

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции  РФ требует одобрения (а значит, и  участия) законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка проекта новой Конституции  РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Комитеты, комиссии парламентов принимают  участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума  Российской Федерации участвует  в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»11, обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным  требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение о пересмотре положений  глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно  быть поддержано при голосовании  группой численностью не менее  трех пятых от общего числа  членов Совета Федерации и  депутатов Государственной Думы;

2) граждане России могут приобрести  статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

Институт народной инициативы, предусмотренный  законодательством рада стран, требует  объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей  из не менее 5 штатов).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной  инициативы, а также граждане и  их объединения, лица, обладающие специальной  правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые  тем или иным образом участвуют  в создании закона.

Все субъекты могут быть разделены  на следующие группы:

1) в обязательном порядке участвующие  в законодательном процессе;

2) участвующие в законодательном  процессе в силу специфики  конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье  участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни  государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно  связанные с движением закона от реализации права законодательной  инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют  в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье  участие в создании закона связано  со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана  видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы  деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса:

1) участвуют в этом процессе  в силу своих полномочий (прав  и/или обязанностей), установленных,  как правило, конституциями и  принятыми в соответствии с  ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного  процесса действия, всегда взаимосвязанные,  взаимобусловленные выполнением  другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно  определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания  закона.

Значение законодательного процесса в первую очередь связано с  его ролью в механизме законотворчества.

Всякое государство выполняет  социальную функцию. Его возникновение и существование связаны с наличием социальной асимметрии в обществе12, которую оно разрешает, совершая управленческие действия в отношении общества. Конкретные пропорции разграничения сфер влияния между государством и гражданским обществом зависят от уровня развития последнего, наличия у него надежных механизмов самоуправления. Однако в любом случае государство определяет «правила» (в том числе и в нормативной форме), в силу которых «игра» различного рода сил должна заканчиваться социальным консенсусом.

Правотворчество государства - одна из форм управления обществом. Нормы законов  являются прямым результатом деятельности институтов власти и их исполнение зависит от того, насколько точно  были оценены возможность и необходимость  законодательного регулирования процессов, происходящих в различных сферах государственной и общественной жизни.

Создание нормативного акта напрямую связано с выявлением потребностей общества, закономерностей его развития, поскольку в философско-правовом смысле целью законотворчества является согласование интересов различных социальных групп общества путем их перевода на язык норм права13.

Право оказывает активное влияние  на сознание общества в процессе взаимодействия с ним.

Введение в действие закона означает создание условий, позволяющих субъектам  общества беспрепятственно и эффективно удовлетворять многообразные интересы и потребности14. Это в свою очередь приводит к качественному и количественному изменению таких потребностей, что вызывает необходимость в установлении новых нормативных регуляторов (т.е. принятии новых законов для регулирования развивающихся отношений в обществе).

Таким образом, закон — это не только результат восприятия, познания и прогнозирования законодателем  потребностей общества: в отношениях «нормативная среда - правосознание  общества» поступательное развитие одного элемента взаимосвязанно и взаимообусловлено  изменениями качественных и количественных характеристик другого.

С этой точки зрения, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения.

Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он «отвечает» за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон - нормативный акт, создающий, изменяющий или отменяющий нормы права, а значит, влияющий на массовое правосознание общества.

Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов.

Правотворческая деятельность парламентов  претерпела исторически серьезные  изменения, однако принятие законов  продолжает оставаться главной функцией высших представительных органов власти. Стабильная нормативная регламентация  процесса создания закона обеспечивает:

1) качественный уровень подготовки  формы и содержания нормативного  акта;

2) привлечение широкого спектра  мнений различного рода политических  сил с целью максимальное обеспечения  интересов различных социальных  групп;

3) эффективные механизмы контроля  деятельности высших органов  государственной власти в процессе  законотворчества.

Таким образом, законодательный процесс  имеет значение и только как процессуальная сторона законотворчества, отражающая его формальное содержание, но и  является стабилизирующим фактором правовой системы общества.

ГЛАВА 2. Стадии законодательного процесса

2.1. Внесение законопроекта  в законодательный орган

В рамках стадии законодательной инициативы происходит реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной  инициативы, т.е. права возбуждать перед  законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.

В юридической литературе нет единого  мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта  нормативного акта15, выявление потребностей в принятии закона16, или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса17. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению18. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня19. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками  правоотношений, составляющих законодательный  процесс, который протекает в  формах, как правило, жестко установленных  конституциями, законами, парламентскими регламентами20.

А.М. Мицкевич предлагает разграничение  понятий: «создание нормативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. Законодательная деятельность является более узким понятием (что следует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний является одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона21.

Таким образом, исследователи выделяют деятельность специально уполномоченных органов по созданию закона.

Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны  законотворчества, а также место  закона в системе нормативных  актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.

Круг субъектов права законодательной  инициативы не является одинаковым для  разных государств. Как правило, в  него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный  прокурор, Верховный суд и некоторые  другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или  же законодательная инициатива может  принадлежать только определенной группе депутатов.

Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъектов  права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено  депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному  комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному  верховному трибуналу по вопросам отправления  правосудия, Генеральной прокуратуре  по вопросам ее компетенции, а также  не менее чем 10 тыс. избирателей.

В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. Правительства  весьма активно участвуют в законодательном  процессе. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответственного правительства, которое  осуществляет право законодательной  инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.

В ряде стран существует институт народной инициативы. На практике это  означает, что проект, подписанный  определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народная инициатива довольно часто  применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется22. Нередко конституции ограничивают перечень общественных отношений, которые могут быть урегулированы законом, принятым на основе народной инициативы. Так, в Испании она запрещена по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, относящимися к налоговым или международным отношениям, а также к проблеме помилования.

В России есть примеры установления права законодательной инициативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы»23 правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.

Реализация права законодательной  инициативы может зависеть от вида законодательного акта.

В России предложения о поправках  и пересмотре положений' Конституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Как правило, круг субъектов права  законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры  закрепления соответствующих положений в иных нормативных актах. Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы для англосаксонской системы права.

Законодательной деятельностью, в  том числе на стадии реализации права  законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы  развития государства, выявить необходимость  в урегулировании общественных отношений  с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать  на потребности общества.

Субъективное право является гарантируемой  государством мерой возможного (дозволенного) поведения лица, обладающего данным правом. Содержание права законодательной  инициативы включает три элемента24:

1) возможность управомоченного  лица — субъекта права законодательной инициативы - внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;

2) возможность субъекта права  законодательной инициативы требовать  от парламента включения законопроекта  или законодательного предложения  в повестку дня или представления  мотивированного отказа, основанного  на соответствующих нормах;

3) возможность субъекта права  законодательной инициативы обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным  предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.

Очевидно, что обязанность законодательного органа:

1) является гарантией реализации  права законодательной инициативы;

2) определяет статус субъекта  законодательной инициативы, выделяя  его таким образом из круга  иных участников законодательной  деятельности;

3) с формально-юридической точки  зрения служит основой для  реализации механизма судебной  защиты в случаях нарушения  парламентом права субъекта законодательной  инициативы.

Содержание конкретных процедур, определяющих последовательность действий субъекта права законодательной инициативы, зависит от расстановки политических сил, а также от содержания самого нормативного акта.

В России законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных  займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Согласно Регламенту Государственной Думы для подготовки такого заключения установлен 14-дневный срок. Однако нормы Регламента не являются обязательными для Правительства. Кроме того, отсутствует точное указание на то, что считать датой начала исчисления такого срока25.

Порядок внесения законопроекта непосредственно  в законодательный орган имеет  ряд особенностей.

В некоторых странах они могут  быть представлены в любую из палат (Италия), в других - делается исключение для финансовых биллей: ими занимается нижняя палата (США); в ФРГ законопроекты  вносятся только в Бундестаг. В ряде случаев процедура внесения обусловлена  характером правоотношений, регулируемых актом: в Колумбии законопроект, касающийся международных отношений, вносится в верхнюю палату - Сенат.