Законотворчество в РФ. 2

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретические и правовые аспекты законодательного процесса в Российской Федерации

1.1.           Понятие законодательного процесса

1.2. Принципы законодательного процесса

Глава 2. Субъекты законодательного процесса

Глава 3. Стадии законодательного процесса

3.1. Законодательная инициатива

3.2. Обсуждение законопроекта

3.3. Принятие и утверждение закона

3.4. Обнародование принятого закона

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Законодательный процесс является одним из центральных конституционно-правовых институтов современного Российского демократического федеративного правового государства и обеспечивает главное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти - законодательной власти. Он формирует правовые основы общественной жизни - современные политические, экономические, социальные условия российского общества, которые определяют особенности и порядок осуществления деятельности, связанной с формированием национальной правовой системы. Без преувеличения можно сказать, что в наши дни в России впервые за всю ее историю складывается законодательный процесс в подлинном смысле этого слова. Он все более обретает черты подлинного парламентаризма, наполняется адекватным содержанием.

Актуальность избранной темы определяется ролью и значением закона, законодательства, законодательного процесса в современной государственной и общественной жизни России, имеющимися потенциальными возможностями законотворчества, как формы реализации правовой государственности. В России идет поиск путей совершенствования законодательной деятельности и выработки мер, направленных на повышение качества принимаемых законов, в рамках основ законодательного процесса, очерченных Конституцией Российской Федерации.

Место законодательного процесса как института современной российской политической демократии, определяется положением парламента Российской Федерации в системе политической организации общества, его соотношением и взаимодействием с другими ветвями власти, формированием баланса в системе сдержек и противовесов. И в то же время именно свойство закона, как акта наибольшей юридической силы в правовой системе российского государства, определяет исключительно важную роль и значимость законодательного процесса.

Несмотря на наличие довольно обширной научной правовой литературы - и общетеоретической, и специальной - до настоящего времени отсутствует всестороннее осмысление законодательного процесса в России - во всем объеме, на всех уровнях, на всех этапах и стадиях. В исследовании данной темы трудно переоценить значение научных работ известных ученых: С.С.Алексеева, Т.А.Анчуткина, М.В.Баглая, О.Е.Кутафина, Л.В.Лазарева, А.П.Любимова, М.Н.Марченко, Г.В.Мальцева и т.д.

Объектом курсовой работы является институт правотворчества.

Предметом исследования выступает законодательный процесс в Российской Федерации.

Целью исследования выступает теоретико-правовое изучение и раскрытие сущности законодательного процесса. Для достижения обозначенной цели требуется решить следующие исследовательские задачи:

- развернуто раскрыть понятие законодательного процесса и его принципов;

- рассмотреть вопрос о субъектах законодательного процесса;

- последовательно проанализировать стадии законодательного процесса в Российской Федерации;

- проанализировать актуальные проблемы, возникающие при реализации законодательного процесса и предложить пути их решения.

Структура работы подчинена содержанию избранной темы и логике исследования. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретические и правовые аспекты законодательного процесса в Российской Федерации

1.1. Понятие законодательного процесса

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает. Законотворчество является одной из важнейших сторон деятельности государства, которое ставит перед собой цель создания и (или) совершенствования единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы законодательных норм, регулирующих сложившиеся в обществе отношения. Одной из составляющих законотворчества является законодательный процесс.

В законодательстве Российской Федерации отсутствует определение законодательного процесса, в связи, с чем вопрос наиболее точного определения занимает ученых на протяжении многих лет. Некоторые исследователи определяют законодательный процесс как «процесс принятия, одобрения и обнародования законов Российской Федерации тремя его участниками: Государственной Думой, Советом Федерации Федерального Собрания и Президентом Российской Федерации».[1]

Однако подобный подход весьма уязвим. В приведенном определении не учитывается, что процесс подготовки и принятия законов должен быть регламентирован и не должен отождествляться только с законодательной властью, поскольку в нем принимают участие Президент и Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и политические партии.

Ряд ученых трактует законодательный процесс как «конституционно установленный ряд последовательно сменяющих друг друга этапов»[2]. С таким определением трудно согласиться в полной мере, поскольку в нем не нашлось места собственно закону, а также обойден вниманием тот факт, что регламентация законодательного процесса не ограничивается только положениями Конституции Российской Федерации.

По мнению А.П. Любимова, законодательный процесс - это «определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов»[3].

Достаточно широко понимает суть законодательного процесса П.В. Крашенинников. По его мнению, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничивать от общесоциального понятия законотворчества. Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значении: первое значение - порядок деятельности (в данном случае - по созданию закона) и второе - сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом при возможном в определенных случаях участии Правительства либо, в редких случаях, — посредством процедуры референдума. Законотворчество — более широкое понятие, охватывает деятельность, подчас не регулируемую, и не исчерпывается собственно созданием закона, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку[4].

В научной литературе понятие «законодательный процесс» рассматривается также с учетом социально-политического аспекта. Социально-политический аспект отражает понимание законодательного процесса как процесса выявления и реализации в законе социальных интересов.

Прежде чем давать определение понятия «законодательный процесс» в широком смысле, необходимо определить цели такого процесса. Процесс - это совокупность последовательных действий, направленных на достижение какого-либо результата. Результатом законодательного процесса является принятый закон. Что касается понятия «закон», то здесь также существуют различные подходы. Так, отечественный правовед Г.Ф. Шершеневич полагал, что "законом называется норма права, издаваемая государственной властью в установленном порядке"[5]. Н.И. Матузов и А.В. Малько под законом понимают «нормативный акт, принятый в особом порядке органом законодательной власти или референдумом, выражающий волю народа, обладающий высшей юридической силой и регулирующий наиболее важные общественные отношения»[6]. По мнению В.В. Лазарева, «закон - это принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни[7]».

Характерно, что практически во всех приведенных определениях понятия «закон» присутствует «государственная или народная воля», в то время как в ранее приведенных определениях понятия «законодательный процесс» этот элемент незаслуженно обойден вниманием. Исследователи либо отождествляют государственную волю с волей органов законодательной власти, либо отказывают в праве на существование в законодательном процессе объективных составляющих и, соответственно, таких этапов законодательного процесса, как разработка законопроектов и их реализация, без которых невозможно выявление социальных интересов, что является основной проблемой при осуществлении законодательного процесса.Несомненно, главными представителями интересов, выражающихся в принятых законах, являются основные участники законодательного процесса. Отдельные этапы законодательного процесса, содержатся в ряде норм федеральных законов, правовых актах Российской Федерации и ее субъектов. Так, порядок внесения, рассмотрения и принятия федерального закона о бюджете регламентируется Бюджетным Кодексом Российской Федерации, порядок ратификации международных договоров - Федеральным законом от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».[8]

Таким образом, несмотря на различные точки зрения на определение понятия «законодательный процесс», можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: 1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; 2) осуществляется специальными субъектами; 3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.

1.2. Принципы законодательного процесса

Законодательный процесс Российской Федерации основывается на определенных принципах. В научной литературе выделяют четыре основных принципа законодательного процесса:

1)     Демократизм и гласность законодательного процесса.

Суть принципа заключается в процедуре разработки и принятия нормативного акта законодательным органом. Большая роль при этом отводится привлечению граждан, трудовых коллективов к правотворческой деятельности, гласности ее осуществления, что выступает своеобразной гарантией от бюрократизма в реализации такой важнейшей функции. Распространена практика всенародного обсуждения законопроектов при помощи средств массовой информации: печати, радио, телевидения. Но высшим проявлением демократизма является референдум.

2) Также некоторые ученые выделяют в качестве принципа законодательного процесса - профессионализм[9]. Этот принцип прямо и непосредственно связан с качеством, эффективностью механизма принятия государственных решений. К такого рода деятельности должны привлекаться компетентные специалисты (юристы, социологи, политологи), которые обладают профессиональными знаниями и опытом в моделировании законопроектов.

3) Законность законодательного процесса.

Вся правотворческая работа по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должна осуществляться в рамках закона, и, прежде всего Конституции Российской Федерации. Содержание правовых актов не должно быть антиправовым, а призвано отвечать идеалам правового государства, началам демократизма и гуманизма, нормам международного права.

4) Научный характер деятельности осуществляемой при реализации законодательного процесса и её связь с правоприменительной практикой. Требования этого принципа в том, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни.

Исследовав принципы законодательного процесса можно сделать вывод о том, что не все из перечисленных принципов находят применение на практике при принятии законов в Российской Федерации.

Проанализировав выше изложенные точки зрения на определение понятия «законодательный процесс», изучив его принципы, законодательный процесс можно определить как, регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.

Глава 2. Субъекты законодательного процесса

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона, не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс[10].

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях. Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. [11]

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)[12]. Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в Конституции и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом. Если соблюдены все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления.

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции Российской Федерации (ст. 108) Совет Федерации Федерального Собрания в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в Конституции.

Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно Конституцией или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

2) граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 14 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

Все субъекты законодательного процесса могут быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (Конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса обладают следующими общими для них признаками:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

Глава 3. Стадии законодательного процесса

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата[13]. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Иными словами, стадии законодательного процесса представляют собой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[14].

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон[15]. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)[16]. У других юристов встречается шесть стадий: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.[17]

Известные ученые-юристы Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в учебнике «Конституционное право России» выделяют семь стадий законодательного процесса, которые именуют следующим образом: право законодательной инициативы; предварительное рассмотрение законопроектов; рассмотрение законопроектов в Государственной Думе; принятие закона; рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации; особая стадия законодательного процесса - преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания; завершающая стадия - подписание и обнародование закона[18].

На основе положений Конституции Российской Федерации, а также, исходя из приведенного в первой главе понятия законодательного процесса, можно выделить четыре стадии законодательного процесса в Российской Федерации:

1) законодательная инициатива (внесение законопроекта или законодательного предложения);

2) обсуждение законопроекта;

3) принятие и утверждение закона;

4) обнародование принятого закона.

3.1. Законодательная инициатива

Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую, как первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, «первого правоотношения», сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа.

Следует отметить, что в юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта[19], выявление потребностей в принятии закона[20], или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса[21]. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению[22]. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня[23]. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

Некоторые авторы полагают, что являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.[24]

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.)[25], т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме). На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы.

Право законодательной инициативы не является всеобщим, принадлежащим всем без исключения субъектам - гражданам, государственным органам или общественно-политическим организациям. Это особое, строго ограниченное конституционное право. Согласно ст. 104 Конституции России право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам, их ведения.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа[26].

Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган. Думается, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы.

Считаю, что логическим завершением стадии законодательной инициативы следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка — уже включенных и рассматриваемых по существу.

В рамках реализации рассматриваемой стадии подготовленный к внесению в палату законопроект направляется субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Регламент палаты предусматривает обязательную регистрацию законопроекта подразделениями ее аппарата. Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения аппарата палаты, где заводится электронная регистрационная карта, в ней фиксируются сведения о законопроекте и сроках его поступления к палату, об этапах его прохождения в палате и т. д. Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в соответствующий комитет по предметам его ведения для определения его соответствия требования ст. 104 Конституции Российской Федерации. В течение 14 дней комитет обязан рассмотреть законопроект и направить его в Совет Государственной Думы. Совет палаты назначает соответствующий комитет ответственным по законопроекту, а также принимает решение о включении этого законопроекта в примерную программу законопроектных работ палаты на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов на очередной месяц.