Закупки для государственных и муниципальных нужд

Содержание

Введение 3   

1. История развития  системы государственных закупок 6   

2. Общая характеристика  государственных и муниципальных  нужд 8    

2.1. Государственные  и муниципальные нужды 8     

2.2. Государственные  и муниципальные заказчики 11

3. Государственный контракт 13  

3.1. Понятие и  сущность государственного и  муниципального контракта 13   

3.2. Способы размещения  заказов для государственных  и муниципальных нужд 18 

Заключение 30  

Список литературы 31     
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

         Введение

       Актуальность  темы настоящей  работы объясняется  несколькими причинами. Во-первых, тем, что роль государственного и муниципального заказа достаточно велика: с его  помощью реализуются общественные потребности, проводится в жизнь  любая приоритетная политика государства и муниципальных образований. Госзаказы получили широкое распространение в странах с высокоразвитой рыночной экономикой, например, в США доля государственных закупок равна примерно 15% национального бюджета. В государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете составляет 50%. В нашей стране, по данным Министерства экономического развития, на долю государственных закупок приходится около 40% расходной части бюджета. Во-вторых, в настоящее время существует очень много проблем, связанных с поставками товаров, выполнением работ, оказанием услуг для государственных и муниципальных нужд. Это, нарушения государственными или муниципальными заказчиками законодательства в области закупок, в частности основных принципов конкурсного размещения заказов - открытости, прозрачности, равных условий и прав участников конкурса. По данным Госкомстата, за год федеральными органами проводится около 40 тысяч конкурсов на поставки различной продукции. Но лишь 9% закупок осуществлялись на конкурсной основе, остальные 90% с частью - это фактически результат личной договоренности заказчика и поставщика [26]. Проводить конкурсы с запланированным результатом позволяло нечетко регламентированное законодательство. Действовавший до недавнего времени ФЗ от 06.05.1999г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд»   детального описания процедуры конкурса не содержал. В Законе не было никаких критериев для определения победителей, что расширяло плацдарм для коррупции, не было упоминаний о внеконкурсных способах размещения заказа, которые регулировались другим нормативным актом - Указом Президента РФ от 08.04.1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» и созданным на его основе Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Именно поэтому Закон № 97-ФЗ не получил широкого применения в практике как государственных, так и муниципальных закупок, о которых в нем даже не упоминалось.

         Все эти проблемы и призван решить, вступивший в силу 1 января 2006 года Федеральный Закон от 21.07.2005г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [5] (далее - Закон № 94-ФЗ), который направлен на решение задач упорядочивания нормативной базы и сведение воедино всех процедурных вопросов в области закупок, рационального расходования денежных средств, устранение возможности злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов, стимулирования добросовестной конкуренции, а также урегулирование гражданско-правовых отношений в области государственных закупок «по вертикали», то есть на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. 

       В первую очередь Закон № 94-ФЗ был  направлен на устранение наиболее распространенных злоупотреблений. Что же касается изменений, то из наиболее значимых новшеств Закона № 94-ФЗ можно отметить: введение реестра недобросовестных поставщиков, установление требований к реестру заключенных контрактов; закрытый перечень случаев размещения заказа у единственного поставщика; кардинальное изменение процедуры запроса котировок, в том числе обязательное размещение информации на официальных сайтах в сети Интернет; заложены основы для размещения заказа на биржах и посредством электронных торгов; установлена ранее не применяемая процедура запроса котировок в целях оказания гуманитарной помощи и ликвидации чрезвычайных ситуаций; введен механизм защиты прав участников размещения заказа; установлена обязательность проведения аудиозаписи для заказчика, возможность проведения аудио- и видеозаписи для участников размещения заказа.

      В настоящее время на практике одной из наиболее острых и актуальных проблем остается применение Закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ , а также связанного с ним законодательства.

      Несмотря  на принимаемые федеральными органами власти меры по ужесточению контроля над выполнением требований законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, в Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) продолжает поступать большое число жалоб от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на нарушения при проведении конкурсов по государственным закупкам.

      Всего в 2009 г. в органы ФАС России поступило 14 344 жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии. Участников размещения заказов не допускали к торгам, задним числом извещали о проведении торгов, устанавливали неправомерные либо расплывчатые критерии оценки заявок и выбора победителей и т.д. В результате рассмотрения по существу обоснованными признаны 5664 жалобы (53% от общего числа рассмотренных жалоб). По результатам рассмотрения жалоб выдано 5184 предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о размещении заказов [27]. В то же время возникшие на практике проблемы в значительной степени были вызваны несовершенством Закона N 94-ФЗ, отсутствием необходимых подзаконных актов и единообразных подходов к толкованию неоднозначных норм.

       Цель  работы проанализировать институт поставок для государственных и муниципальных  нужд.

       В соответствии с указанными целями были поставлены следующие задачи:

       - рассмотреть историю развития  системы государственных закупок:

       -определить  понятие государственных и муниципальных  нужд, государственных и муниципальных  заказчиков;

       -исследовать  способы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в свете Закона № 94-ФЗ;

       Объектом  работы является правовое регулирование  процедуры заключения и исполнения государственных и муниципальных  контрактов.

       Предметом исследования являются государственные  и муниципальные нужды, способы, и порядок их удовлетворения.

       Методологическая  основа исследования. В работе использованы общие и частные методы исследования, в том числе, историко-юридический, системно-правовой и другие, системный  анализ изучаемых явлений и результатов.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

       1 История развития системы государственных закупок

       Торги были известны еще в Древнем Риме, уже тогда это был весьма широкий  круг отношений, притом с элементами публичного характера, например торги  по сдаче в аренду городских земель. Для успешного достижения своей цели торги должны были обладать публичностью и состязательностью, которая и давала возможность объявить победителя [20].

       История Российских торгов начинается с «Указа о подрядной цене на доставку»  царя Алексея Михайловича, регламентировавшего цены на доставку продовольствия в Смоленск, а первой официальной датой можно считать 7 июля 1654 г[16].

       Вопросами поставок и продаж в то время ведала Канцелярия подрядных дел, которая  занималась не только регулированием всех торгов, разоблачением недобросовестных торговцев, но и исками, касающимися итогов несправедливых торжищ.

       В дальнейшем, при Петре I и Екатерине II, издается значительное число Указов и регламентов, направленных на борьбу с коррупцией, фиктивными ценами поставок и подрядов, сокращением числа посредников. Следует также отметить «Регул провиантского направления», можно сказать первый документ «в поддержку мелкого и среднего бизнеса», согласно которому ужесточались бюрократические требования в отношении крупных купцов, а мелкопоместным дворянам и крестьянам предоставлялись преимущества и льготы при получении заказов на поставку. Впоследствии эти указы обрастают приложениями и поправками, но значимых изменений существующего законодательства не происходит вплоть до начала XX века.

       Лишь  при Александре I, появляются правительственные  акты, регламентирующие и корректирующие проведение торгов и государственных  закупок, появляются документы, определяющие разницу между поставками и подрядами, что в свою очередь должно было облегчить подготовку документов для торгов. В итоге, лишь за первую половину XX века было издано более 100 законопроектов и указов, касающихся проведения торгов и государственных поставок.

       Революционные события 1917 года и последовавшая  за ними гражданская война ликвидировали саму необходимость публичных торгов. Яркая тому иллюстрация отсутствие заметок в газетах, например, в июле 1928 в газете «Известия» было опубликовано 38 объявлений, в декабре 1930г. - ни одного объявления о торгах.

       Только  в 1990-х с началом адаптации России к рыночной экономике появляется упоминания о публичных торгах, и первым документом, ознаменовавшим начало перехода к свободному рынку в области закупок, был Указ Президента РФ «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году», который отменил централизованную систему распределения. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства - путем конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный и муниципальный контракт. Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса РФ, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа, документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994г. Принимается закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», регулировавший вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой продукции.

       С 1 января 2006 года вступил в силу   закон о государственных закупках - Федеральный Закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», принятый 21 июля 2005 года. Закон является процедурным и охватывает исключительно этап размещения заказов. Вступление в силу нового закона направлено на достижение: единства экономического пространства на территории РФ при размещении заказов, поскольку предусматривает абсолютно одинаковые принципы и процедуры независимо от уровня бюджета на всей территории РФ; эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;  расширения возможности участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;  развития добросовестной конкуренции;  совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов; обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов;  предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов[15].

       Коренная  реформа системы государственных  закупок, начало которой ознаменовалось вступлением в силу Федерального закона от 21 июля 2005 года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», была направлена в первую очередь, на изменение ситуации в отношениях между представителями государства и коммерческими структурами в указанной сфере. Законодатель попытался максимально расширить конкуренцию в данной области, позволив участвовать в процедурах размещения заказов любым заинтересованным лицам.

       Закон регулирует круг действующих лиц  процедур размещения заказа и определяет правовой статус каждого субъекта.

       2 Общая характеристика  государственных  и муниципальных  нужд

       2.1 Государственные  и муниципальные  нужды

       Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация.

       Под государственными нуждами субъектов РФ понимаются потребности субъектов РФ, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ. Таким образом, понятие «государственные нужды» объединяет понятия «федеральные нужды» и «нужды субъектов РФ».

       Действующее законодательство (статья 525 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определяет государственные нужды как потребности РФ или субъектов РФ, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Понятие государственные нужды формально несколько шире, чем понятие государственный заказ, поскольку и в широком, и в узком смысле этого слова государственный заказ является должным образом обобщенным и оформленным выражением государственных нужд. На практике эти понятия без ущерба содержанию используются равнозначно[14].

       В широком понимании государственный  заказ - это потребность органов государственного управления в товарах, работах и услугах, которая удовлетворяется за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов, то есть за счет средств налогоплательщиков. Например, строительство и ремонт школ, приобретение лекарств для пенсионеров и ветеранов, покупка компьютерной техники для органов государственной власти, создание и выпуск новых образцов вооружений и военной техники для вооруженных сил РФ. В узком смысле государственным заказом называют конкретный перечень товаров, работ и услуг, которые закупаются конкретным органом государственной власти. Например, Правительство Ярославской области размещает заказ на строительство детской поликлиники.

       Государственный заказ отличается прежде всего тем, что закупки и поставки по нему оплачиваются за счет средств налогоплательщиков, которые аккумулированы в соответствующих бюджетах и внебюджетных фондах. Это так называемый принцип источника средств». При этом совершенно неважно, кто является конкретным получателем продукции - тот, кто ее приобретает или тот, кто является ее конечным потребителем. Например, конечным получателем закупаемых в рамках государственного заказа лекарств могут быть комитет здравоохранения, государственный аптечный склад или аптеки. Но в любом случае, если эти закупки оплачиваются из бюджета или внебюджетных фондов, они попадают под понятие «государственный заказ». Под понятие государственного заказа согласно действующему законодательству попадают потребности как федеральных органов государственной власти (федеральные министерства, службы, агентства и т.д.), так и органов государственной власти субъектов РФ (например, Правительство Ярославской области или Администрация Президента РФ). Потребности органов местного самоуправления под эту категорию не попадают.

       Одним из признаков указанных нужд является обеспечиваемость их за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования. Подлежат ли применению нормы Закона № 94-ФЗ, когда размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд предполагается осуществлять получателями бюджетных средств, полученных ими от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности? Подразумевает ли Закон № 94-ФЗ под внебюджетными источниками финансирования исключительно средства бюджетов государственных внебюджетных фондов? Однозначно ответить здесь нельзя. Согласно ч. 2 ст. 42 Бюджетного Кодекса РФ (далее - БК РФ) доходы получателей средств федерального бюджета, полученные от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются как доходы от использования государственного (муниципального) имущества либо как доходы от оказания платных услуг. В связи с этим при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности необходимо применять нормы Закона № 94-ФЗ [19].

       Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

       Значения  понятий «муниципальное образование», «органы местного самоуправления», «представительные органы местного самоуправления», «муниципальный район», «городской округ» установлены в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»  (далее - № 131-ФЗ) [7].

       Муниципальный район - несколько поселений или  поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в  границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения  вопросов местного значения межпоселенческого  характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

       Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных № 131-ФЗ вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

       Поселение - городское или сельское поселение. Городское поселение - город или  поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с № 131-ФЗ и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

       Межселенная территория - территория, находящаяся  вне границ поселений. Муниципальное  образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

       Местное самоуправление в РФ - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность  деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

       Органы  местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

       Вопросы местного значения - вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов РФ.

       Термины «муниципальный» и «местный»  и словосочетания с этими терминами применяются в отношении органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, объектов собственности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления [24].

                            2.2 Государственные и муниципальные заказчики

       В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона № 94-ФЗ государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно: государственные органы (в том числе органы государственной власти). Структура федеральных органов исполнительной власти периодически утверждается указами Президента РФ; органы управления государственными внебюджетными фондами; органы местного самоуправления; бюджетные учреждения. Бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы; иные получатели средств федерального бюджета. К числу получателей бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) Бюджетный Кодекс РФ [2] относит органы государственной власти, органы управления государственным внебюджетным фондом, органы местного самоуправления, органы местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета.

       Получатели  бюджетных средств имеют право  на: своевременное получение и  использование бюджетных средств в соответствии с утвержденным бюджетной росписью размером с учетом сокращения и индексации; своевременное доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств;  компенсацию в размере недофинансирования.

       Получатели бюджетных средств обязаны: своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств.

       В случае, если созданы федеральный  орган исполнительной власти, орган  исполнительной власти субъекта РФ, орган  местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для государственных  или муниципальных заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд. Так, например, по решению Саратовской городской Думы от 28.02.2007 № 15-130 «О порядке формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа в городе Саратове» установлено, что администрация города Саратова является органом местного самоуправления, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков города.

       Порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных или муниципальных  заказчиков должен устанавливаться  решением о создании такого уполномоченного  органа.

       На  государственном заказчике лежат  функции формирования государственного заказа (то есть определения перечня закупаемых товаров, работ и услуг, объемы закупки и сроки поставки). Также на государственном заказчике лежат функции размещения государственного заказа, то есть определения конкретных поставщиков и исполнителей, которые будут поставлять нужные товары, выполнять работы и оказывать услуги. Размещение государственного заказа связано с заключением государственного или муниципального контракта на поставку товаров, выполнение подрядных работ или оказание услуг, который подписывается непосредственно самим государственным или муниципальным заказчиком.

       3 Государственный  контракт

       3.1 Понятие и сущность государственного или муниципального контракта

       Под государственным или муниципальным  контрактом понимается договор, заключенный  заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Актами компетентных органов власти могут предусматриваться типовые формы государственных контрактов.

       Государственный контракт и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ [3] и иными федеральными законами с учетом положений Закона № 94-ФЗ.

       Общие правила о заключении договора содержит гл. 28 ГК РФ. Договор считается заключенным, если между сторонами в требуемой в подлежащих случаях форме достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора. Существенными являются условия о предмете договора, условия, которые названы в законе или иных правовых актах как существенные или необходимые для договоров данного вида, а также все те условия, относительно которых по заявлению одной из сторон должно быть достигнуто соглашение.

       Договор заключается посредством направления  оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной. Договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. Офертой признается адресованное одному или нескольким конкретным лицам предложение, которое достаточно определенно выражает намерение лица, сделавшего предложение, считать себя заключившим договор с адресатом, которым будет принято предложение. Оферта должна содержать существенные условия договора.

       Акцептом  признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным. Молчание не является акцептом, если иное не вытекает из закона, обычая делового оборота или из прежних деловых отношений сторон [17].

       Государственный или муниципальный контракт на поставку товаров для государственных  или муниципальных нужд является разновидностью договора поставки и в этом смысле может быть охарактеризован как возмездный, консенсуальный и взаимный договор. Но этот договор обладает существенными особенностями, позволяющими выделить его из общей массы договоров поставки.