Землеустройство, мониторинг и земельный кадастр

1

Глава 1. Существующие методы составления земельного кадастра и их

соответствие  современному законодательству РФ.

Основная цель государственного земельного кадастра, в соответствии с 

законом, принятым Госдумой 24 ноября 1999 года, это  –

«систематизированный свод документированных сведений, получаемых в

результате проведения государственного кадастрового учета  земельных 

участков, о местоположении, целевом назначении и правовом положении 

земель Российской Федерации и сведений о территориальных  зонах и

наличии расположенных  на земельных участках и прочно связанных  с этими 

земельными участками  объектов». Кадастровый учет, в свою очередь,

определяется  как описание земельных участков, позволяющее однозначно

выделить их (участки) из других и осуществить качественную и

экономическую оценку.

Всесторонний  государственный подход к оценке земель и 

землеописанию существовал не всегда. На основании  сохранившихся 

немногочисленных  письменных свидетельств Древней Руси, можно лишь

судить о том, что уже тогда власть осознавала необходимость учета

земельных угодий. Судя по новгородским писцовым книгам конца  XV века,

содержащим указание по принадлежности земельных участков конкретным

владельцам, сведения об их площади и расположении, о  плодородии земли,

традиция землеописаний восходит к XI-XIII векам.

В период Средневековья, при господстве феодальной системы 

хозяйства, когда  земельная рента выражала только существо экономических 

отношений, а  раздача государственных земель была надежным средством 

укрепления центральной власти, последняя не могла оставаться безучастной

к состоянию  земельного фонда. От него не в последнюю  очередь зависела

величина доходной части казны.

Приблизительно  к 1551 году была закончена разработка так 

называемого «писцового наказа», в котором были сформулированы

принципы и  порядок описания земель, принята  унифицированная единица 

земельного обложения. Им стала «соха». Базовый размер сохи составлял 800

четвертей земли. Однако он мог изменяться в зависимости  от плодородия

почвы и социального положения землевладельца.

В соответствии с разработанными при Иване  IV принципами в 1581

году началась общегосударственная поземельная  перепись, законченная в 

1592 году в  царствование его сына Федора. В дальнейшем правительство не 

раз прибегало  к «дозорам» (местным переписям), продолжая отслеживать

состояние земель. Особенно острая потребность в таких  мерах ощущалась 

после Смутного времени, в условиях глубокого хозяйственного кризиса и 

разорения земель.

В 1626 году была проведена  общая перепись земель. По своим

масштабам с  ней была сопоставима перепись, предпринятая в 1766 году при 

Екатерине  II и растянувшаяся до конца  XVIII столетия. Она получила

название «Генеральное межевание». Межевание охватило территорию 22 2

губерний. Имея своей основной целью определение четких границ  частных

земельных владений, оно вместе с тем, решало и множество  других задач,

касавшихся изучения хозяйственного положения страны. Помимо подробных 

земельных карт, планов губерний и уездов Генеральное  межевание оставило

после себя многотомные  ценнейшие «экономические примечания». Правда, в 

них отсутствуют  систематические и подробные  сведения о качестве

обследуемых земель, плодородии почв.

Ликвидация крепостного  права в значительной мере ускорила процесс 

капитализации земель. Земли сельскохозяйственного назначения и занятые

промышленными объектами стали все активнее вовлекаться в рыночный

оборот. Поэтому  возникла острая потребность в новых  масштабных

кадастровых изысканиях. Они развернулись в конце  XIX века на базе

новоучрежденных земских землеустроительных комиссий и экспедиций.

Экспедиции проводили  детальные исследования почвенного покрова,

урожайности культур, продуктивности кормовых угодий,

месторасположения земельных участков относительно хозяйственных

центров и рынков сбыта  – словом всех природных  и экономических 

факторов, влияющих на развитие сельского хозяйства. Тщательно 

фиксировались и такие показатели, как наличие  рабочей и тягловой силы,

размер капитальных  вложений, формы земельной собственности и

землепользования. Обследования проводились с применением  передовых 

зарубежных методик  оценки земли  и на основе собственных  оригинальных

разработок, существенно  обогативших мировую практику. Их данные

публиковались в губернских земских сборниках, ставших ценнейшей базой

государственного  фискального учета, частных сделок купли-продажи земли,

банковского ипотечного кредитования.

Грандиозную кадастровую  и землеустроительную работу,

проводившуюся земствами, похоронили в 1917 году. Государству,

осуществившему  национализацию земли, кадастровый  учет казался 

ненужной затеей. Превратившись в общенародную собственность, земля 

утратила прежнюю  реальную цену, а вместе с ней  и саму ценность.

Следствием этого  стали значительные потери продуктивных земель, их

необоснованное  изъятие из сельскохозяйственного  оборота и перевод под 

промышленные  объекты и объекты силовых  ведомств.

Составной частью аграрной реформы с начала 1990 годов  стало 

возвращение к  учету и оценке земель путем создания единого национального

государственного  кадастра. На государственный комитет  РФ по

землепользованию  и землеустройству (Роскомзем), утвержденный в 1992

году, была возложена  задача по разработке методов ведения  земельного

кадастра. Лишь после завершения Роскомземом  необходимых

подготовительных  мероприятий Правительство РФ постановлением от 25

августа 1999 года «О государственной кадастровой  оценке земель» положило

начало практической работе по составлению кадастра. В  ноябре 1999 года

Госдумой был  принят Федеральный закон РФ «О государственном

земельном кадастре». Основными сферами применения кадастрового учета 3

явились информационное обеспечение государственного и  муниципального

управления земельными ресурсами, государственный контроль за

использованием  и охраной земель, мероприятия по сохранению и

повышению плодородия земель, государственная регистрация  прав на

недвижимое имущество  и сделок с ним, землеустройство, экономическая 

оценка земель и учет стоимости земли в составе  природных ресурсов,

установление  обоснованной платы за землю. Закон установил обязательность

кадастрового  учета всех земельных участков на территории РФ независимо

от форм собственности  на землю, целевого назначения и разрешенного

использования участков.

Этот Федеральный  закон установил единицы кадастрового деления

территории РФ на кадастровые округа, районы и  кварталы, в которых 

кадастровый учет проводится по единой методике. В сентябре 2000 года

Правительство РФ приняло Постановление «Об  утверждении правил

кадастрового  деления территории РФ и правил присвоения кадастровых

номеров земельным  участкам». В соответствии с ним, кадастровый округ 

включает в  себя, как правило, территорию субъекта РФ (а также акваторию 

внутренних вод  и территориального моря, прилегающего к этой территории).

Земельный кадастр  отражает три основных подхода, сложившиеся  в 

современной теории оценочной деятельности: затратный, сравнительный и 

доходный. Первый предусматривает определение затрат, необходимых для 

восстановления  или так называемого «замещения»  объекта оценки с учетом

его износа. Сравнительный  подход выявляет стоимость объекта  оценки

исходя из сопоставления  цен на аналогичные объекты, в  отношении которых 

уже имеется  информация о рыночных ценах на них  по результатам сделок.

Доходный  –  базируется на определении величины ожидаемых доходных

поступлений от объекта оценки, в чем собственно и заключается метод 

«капитализации  расчетного рентного дохода». В земельном  кадастре

рассмотрены с  наибольшей полнотой два последних  подхода.

Кадастровая оценка земель городских и сельских поселений,

садоводческих, огороднических и дачных объединений  прежде всего 

опирается на статистический анализ рыночных цен аналогичных  объектов

недвижимости. Напротив, при оценке сельскохозяйственных угодий вне 

черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда используется

метод капитализации  расчетного рентного дохода,  иногда с учетом затрат,

необходимых для  воспроизводства (сохранения) и поддержания  ценности их

природного потенциала.

Необходимо заметить, однако, что объективные показатели,

подлежащие учету  при применении данного метода (многолетние  данные об

урожайности, результаты почвенных обследований,  величины затрат на

производство  единицы продукции, рыночные цены на сельскохозяйственную

продукцию), отражают реальности сегодняшнего дня. Она же пока не дает

поводов для  оптимизма, свидетельствуя в целом  о весьма низкой

эффективности сельхозпроизводства. Следовательно, едва ли в данном

случае можно  говорить о корректном учете подлинного потенциала 4

земельных угодий (тем более в условиях повсеместного стремления

руководителей хозяйств к занижению показателей  доходности).

Кадастровый учет земель сельскохозяйственного назначения

завершился в 2001 году. Самыми дорогими были признаны кубанские 

черноземы. Стоимость одного гектара земли в Краснодарском крае составила

43 650 рублей. Далее  следуют Московская (33 030 руб.), Ленинградская 

(23 000 руб.), Воронежская  (21 650 руб.) и Калининградская (17 720 руб.)

области. Вслед  за ними расположились Чувашская  республика (14 950 руб.),

Алтайский край (10 990 руб.), Республика Башкортостан (10 100), 

Приморский край (10 000 руб.), Новгородская область (7 620 руб.),

Красноярский  край (7 190 руб.) и Астраханская область (2 440 руб.). Самыми

малоценными признаны сельхозугодья Магаданской области, Ханты-

Мансийского и  Коми-Пермяцкого автономных округов  – всего 400 рублей.

В 2005 году приказом Минэкономразвития России были утверждены

Методические  рекомендации по государственной кадастровой  оценке земель

с/х назначения. Цель методических рекомендаций  – кадастровая оценка

земель с/х  назначения, включающая определение  удельных показателей 

кадастровой стоимости  каждой из 6 групп земель, в том  числе [32]:

- сельскохозяйственные  угодья;

- земли, занятые  внутрихозяйственными дорогами,  прогонами для

скота, коммуникациями, полезащитными насаждениями, зданиями,

сооружениями, нарушенными  землями;

- земли под  замкнутыми водоемами;

- земли под  древесно-кустарниковой растительностью  (за исключением 

полезащитных  лесополос), болотами;

- земли под  лесами, не переведенными в установленном 

законодательством порядке, в состав земель лесного  фонда;

- земли, пригодные  под оленьи пастбища.

Необходимо отметить традиционную особенность российского 

законотворчества. Указанные выше методические рекомендации по

государственной кадастровой оценке земель с/х назначения основаны на

устаревших нормативно-правовых документах 1999-2001 гг. [28, 29, 30,  31],

которые не учитывают  требования более поздних Федеральных  Законов РФ

[1, 2, 9, 10].

Таким образом, прежде чем говорить об уточнении  указанных 

методических  рекомендаций, необходимо рассмотреть  основные недостатки

существующих  методик  [32]. Основная цель методических рекомендаций

состоит в определении  кадастровой стоимости земель с/х назначения с целью

исчисления земельного налога. Кадастровая оценка земель с/х назначения

проводится по 6 группам земель, выделенных по функциональному 

назначению и  особенностям формирования рентного дохода.  Выделение 6

групп земель не учитывает экологической значимости различных угодий и не

объективно. Кадастровая  оценка включает:

- определение  интегральных характеристик с/х  угодий в границах 

административных  районов по плодородию и технологическим  свойствам 5

почв и местоположению. В число интегральных характеристик не входят

агроклиматические, геохимические и другие условия, без чего невозможно

объективно оценить  особенности почвенно-мелиоративных  и 

агротехнических условий;

- определение  оценочной продуктивности сельскохозяйственных

угодий путем расчета фактической урожайности основных с/х культур за

1966-1998 гг;

- определение  оценочных затрат на производство  с/х продукции по 

фактическим затратам за 1992-1998 гг;

- определение  цены производства путем сложения  оценочных затрат и 

минимально необходимого дохода в размере 7 % от оценочных затрат 1999 г;

- определение  рентного дохода как суммы  дифференциального и 

абсолютного рентных  доходов.  Дифференциальная рента  определяется как 

разность между  валовой стоимостью продукции и  ценой ее производства.

Абсолютная рента  принимается в размере 1 %  от стоимости  валовой 

продукции в  среднем по РФ.

Удельный показатель кадастровой стоимости с/х угодий определяется

путем умножения  расчетного рентного дохода на срок капитализации (33

года), а стоимость  земельного участка  – путем умножения удельной

кадастровой стоимости  на площадь участка.

Плата за землю  устанавливается Федеральным законодательством  и 

законами субъектов  Федерации [35].

Рассмотрим основные положения методических рекомендаций по

составлению земельного кадастра и их соответствие современному

законодательству  РФ.

Основным документом, регламентирующим земельные отношения  в 

России , является Земельный кодекс, который определяет основные

принципы учета  земельных ресурсов, в том числе [10 cт. 1]:

  - учет значения  земли как основы жизни и  деятельности человека,

согласно которому регулирование отношений по использованию  и охране

земли осуществляется исходя из представлений о земле  как о природном 

объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы,

природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в 

сельском хозяйстве  и лесном хозяйстве и основы осуществления 

хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и 

одновременно  как о недвижимом имуществе, об объекте права

собственности и иных прав на землю;

- приоритет охраны  земли как важнейшего компонента  окружающей 

среды и средства производства в сельском  хозяйстве  и лесном хозяйстве 

перед использованием земли в качестве недвижимого  имущества, согласно

которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется

собственниками  земельных участков свободно, если это не наносит ущерб 

окружающей среде;

- приоритет охраны  жизни и здоровья человека, животных  и растений,

согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и 6

охране земель должны быть приняты такие решения  и осуществлены такие 

виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни 

человека или  предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье

человека, даже если это потребует больших затрат;

- единство судьбы  земельных участков и прочно  связанных с ними 

объектов, согласно которому все прочно связанные с  земельными участками 

объекты следуют  судьбе земельных участков, за исключением  случаев,

установленных федеральными законами;

- приоритет охранения  особо ценных земель и земель  особо 

охраняемых территорий, согласно которому  изменение целевого назначения

ценных  земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда,

занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных

территорий и  объектов, земель, занятых объектами  культурного наследия,

других особо  ценных земель и земель особо охраняемых территорий для 

иных целей  ограничивается или запрещается  в порядке, установленном

федеральными  законами. Установление данного принципа не должно

толковаться как  отрицание или умаление значения земель других категорий;

- платность использования  земли, согласно которому любое 

использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев,

установленных федеральными законами и законами субъектов  Российской

Федерации;

- деление земель  по целевому назначению на  категории, согласно 

которому правовой режим земель  определяется исходя из их

принадлежности  к той или иной категории и разрешенного использования в

соответствии  с зонированием территорий и требованиями законодательства;

- сочетание интересов  общества и законных интересов  граждан, 

согласно которому регулирование использования и  охраны земель

осуществляется  в интересах всего общества при обеспечении гарантий

каждого гражданина на свободной владение, пользование  и распоряжение

принадлежащем ему земельным участком.

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и 

деятельности  народов, проживающих на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами,

обеспечивающими сохранение экологических систем, способности  земли 

быть средством  производства в сельском хозяйстве  и в лесном хозяйстве,

основой осуществления  хозяйственной и иных видов деятельности  [10,   cт.

12].

Сопоставление положений Земельного кодекса с  основными 

принципами Методических рекомендаций по государственной кадастровой 

оценке земель с/х назначения показывает, что они, как и следовало ожидать,

существенно различаются. Основной целью Земельного Кадастра является,

по существу, обеспечение экономического и социального  развития, т.е. свод

документальных  сведений о правовом режиме земель и определение их

кадастровой  стоимости, необходимой для исчисления земельного налога.

Таким образом, существующий Земельный Кадастр  носит фискальный 7

характер. В нем  не содержатся показатели, характеризующие  экологические 

функции почв в  ландшафтах, а также показатели, обеспечивающие охрану

жизни и здоровья населения, животных и растений, т.е. то, что записано в

статье 1 Земельного Кодекса и в статье 2 Закона «О  техническом 

регулировании» [1, 10].

Такой необоснованный подход к оценке важнейшего компонента

биосферы  –  почвы, нашел отражение в самом  неопределенном понятии  –

«земля». Под  термином «земля» понимается часть  поверхности земли (в том 

числе поверхностный  слой), границы которой описаны  и удостоверены в 

установленных уполномоченным государственным органом, а также все, что 

находится под  поверхностью земельного участка, если иное не

предусмотрено федеральными  законами о недрах, об использовании 

воздушного пространства, или иными федеральными законами.

Необходимость уточнения термина «земля» обусловлено  требованиями

оценки влагообмена  между почвенными и грунтовыми водами, который, во-

первых, определяет процессы почвообразования и, во-вторых  –

интенсивность геологического круговорота, а следовательно, загрязнение 

поверхностных и подземных вод.

В состав интегральных характеристик с/х угодий включены

плодородие почв (балл бонитета), технологические свойства почв