Оглавление

Введение 3

1. Основные положения и понятия 4

     1.1. Определение понятий «земля» и «недвижимость» 4

     1.2. Понятие землеустройства 4

     1.3. Определение земельного кадастра 4

     1.4. Земельные регистрационные системы 6

2. Современные кадастровые системы 7

     2.1. Наполеоновская административная система 7

     2.2. Немецкая административная система 9

     2.3. Скандинавская административная система 10

     2.4. Административная система англоязычных стран 11

3. Землеустройство зарубежных стран 15

     3.1. Землеустройство в США 15

     3.2. Землеустройство Италии 15

     3.3. Сложившиеся схемы землепользования 17

Заключение 18

Список литературы 19 
 

     Введение

     Земля – специфический природный объект и ресурс. Потребуется ещё немало лет, прежде чем в России сложится эффективный рынок земли. На сегодня  земельный участок как объект недвижимости имущества вызывает многочисленные споры и вопросы, так как с формированием рыночных отношений понятия «недвижимость» и «оценка различных объектов недвижимости» стали широко  использоваться на практике, однако их теоретическое обоснование применительно к специфическим условиям рынка России находится в стадии становления и развития, а многие термины имеют неоднозначное трактование.¹ Социально-экономическая значимость данной проблемы и недостаточность её теоретических и методологических положений определили необходимость рассмотрения зарубежных моделей решения земельного вопроса.²

     Новизну работы представляет собой проведение анализа кадастровых систем, сложившихся в США, Канаде, Китае, Австралии и некоторых странах Европейского союза, с выявлением их характерных особенностей, преимуществ и недостатков.

     Актуальность  темы исследования состоит в том, что изучение вопросов регулирования территориального планирования и землеустройства в развитых зарубежных странах позволит определить наиболее эффективные пути организации рационального использования и охраны земли в Российской Федерации, спланировать на перспективу четкую земельную политику, а также наладить механизмы регулирования земельных отношений, отвечающим современным мировым тенденциям.³ 

     Основные  положения и понятия

     Для дальнейшего изучения поставленной проблемы необходимо ввести некоторые  основные термины, используемы в сфере управления недвижимостью.

     Системы управления недвижимым имуществом в каждой стране имеют свои особенности и, в то же время, имеют много общего в подходах и основных принципах построения таких систем.

     Определение понятий «земля» и «недвижимость»

     В большинстве стран, которые успешно развиваются, земля рассматривается не только и не столько как сельскохозяйственный ресурс, а, в первую очередь, как товар и как важнейший естественный ресурс вообще. Кроме того, земля рассматривается как абстрактная категория, в соответствии с какой права на владение ею, и использование есть в такой же мере составной частью понятия "земля" как и физические объекты, размещенные на ее поверхности или в недрах. В законодательстве этих стран часто употребляется термин "недвижимость", который включает земельный участок вместе с размещенными на ней объектами, которые непосредственно связаны с землей. В дальнейшем термины "земля" и "недвижимость" употребляются как синонимы, если нет специального примечания.⁴

     Наше  понимание и определение «землеустройства»  как системы мероприятий по организации  рационального использования и  охраны земли, в большинстве зарубежных стран отсутствует, несмотря на то, что все землеустроительные действия имеют место, называясь по-разному.

     Понятие землеустройства

     Нет и аналога слову «землеустройство». Его переводят иностранные авторы не одинаково. В английском языке  как «Land Use Planning» — планирование использования земель; "Land Managment" — земельное управление; «Land Survevy» — межевание, земельная съемка, хотя специалисты под всеми этими терминами понимают конкретные землеустроительные действия. Близкими, но не равнозначными аналогами землеустройства во французском языке являются слова «Amanagment Foncier», в немецком языке — «die Flurbereinigung».

     Такое положение обусловлено, в основном, историческими причинами, неодинаковыми  земельными отношениями и характером земельной собственности в XX веке в России и за рубежом, а также, в некоторой степени, изоляцией землеустроительной науки и ученых нашей страны в это время.⁵

     Определение земельного кадастра

     Сведения  кадастрового учета в большинстве  стран мира оказывают большое  влияние на общую землеустроительную политику страны, поэтому максимально  точные сведения о размерах и состоянии  земельных ресурсов чрезвычайно  важны, а отсюда повышенное внимание к кадастровому учету. Исторически  сложилось так, что:

     - данные земельного кадастра использовались  при разделе, переделе, объединении  земельных участков в ходе  земельных сделок, на их основе  выдавались документы, удостоверяющие  право земельной собственности  (пользования);

     - земельно-кадастровые сведения применялись  органами власти различного уровня  для принятия управленческих  решений в области землепользования (планирования использования земель, контроля земельного обустройства  и т.п.);

     - на основе земельного кадастра  осуществлялись учет и оценка  не только земельных участков, которые считались недвижимостью,  но и других объектов недвижимого  имущества, связанных с землей (зданий, инженерных сооружений и  т.д.), которые давали информационную  основу для налогообложения;

     - материалы земельного кадастра  служили землевладельцам инструментом, дававшем возможность обслуживать  их земельную собственность в  комплексе: координировать строительство  различных объектов (зданий и  сооружений, дорог, систем водоснабжения  и канализации, рекреационных  и торговых центров), осуществлять  земельные сделки, согласовывать  использование своих земель с  общественными интересами.

     Таким образом, земельный кадастр за рубежом включает в себя не только технические действия, но и определенный земельно-кадастровый процесс, связанный с регистрацией земельных участков и иных объектов недвижимого имущества и сделок с ним.⁶ В конечном итоге сведения, получаемые вследствие проведения земельного кадастра неразрывно связаны с понятиями учета, оценки стоимости земельных ресурсов, оценки состояния и возможности использования по тому или иному назначению.

     Первоначально земельный кадастр играл функцию  фискального кадастра, и лишь с  конца 19 века возросла его юридическая  роль, связанная с регистрацией и  защитой прав на землю.

     Понятие «кадастр» в зарубежной практике чаще всего связывают с понятием «недвижимость». А под недвижимостью при этом понимается и дается следующее определение: это общественная опись, которая содержит данные по количеству, стоимости, собственности участков земли и прочего недвижимого имущества, прочно привязанного (связанного) к земле.

     В 1985 г. международная группа экспертов  по кадастру и земельной информации дала более обобщенное определение  кадастра.⁷

     В настоящее время в зарубежной практике принято понятие земельного кадастра, утвержденное ООН совместно  с Международной федерацией геодезистов (FIG) в Богорской (Bogor, Индонезия, 18–22 марта 1996 г.), а затем и в Бафертской (Bathurst, Австралия, 22 октября 1999 г.) декларациях, согласно которому «кадастр – это  основанная обычно на земельных участках (парцеллах) современная земельная  информационная система, содержащая записи о правах на недвижимость (например, правах, ограничениях и обязательствах). Обычно он включает геометрическое описание земельного участка, связанное с  другими записями, описывающими сущность прав, собственность или управление в отношении данных прав и часто  стоимость земельного участка и  его улучшений. ⁸

     Под земельным участком понимается некоторая часть поверхности земли, отделенная от других границами, внутри которых действует официально признанный пакет прав, обязательств и ограничений. Причем, это понятие включает как естественные, так и искусственные объекты или сооружения, размещенные внутри этих границ.

1. Фискальный кадастр (fiscal cadastre) - это кадастр, направленный на обслуживание целей налогообложения недвижимости.
2. Юридический кадастр (jurdical cadastre) - это кадастр, направленный на регистрацию и защиту прав собственности относительно недвижимости.
3. Многоцелевой кадастр (multipurpose cadastre) - кадастр, который используется для управления земельными ресурсами (как средством производства и пространственным базисом).

     Разность  между юридическим кадастром  и земельной регистрационной  системой только терминологическая (в  англоязычных странах более распространен  термин система регистрации титулов).

     Земельные регистрационные  системы

     Наиболее  распространенными в мире системами  регистрации являются системы, которые  базируются на "регистрации документов" (deeds registration), и системы, где основой  является "регистрация прав или  титулов" (title registration).

     В системах, которые базируются на "регистрации  документов", в реестр вносится запись о передаче (договор передачи) прав на недвижимость как любого частного соглашения (например, нотариусом). При  этом государство не несет никакой  ответственности за настоящие соглашения. Такая система характерная для  аграрных стран и можно считать, что в некоторой мере аналог такой  системы, в очень сокращенном  и несистематизированном виде, действует  в Украине в вопросах, связанных  с квартирами и зданиями.

     В системах, где основой является "регистрация  прав или титулов" (title registration), регистрируется факт самого соглашения, оформленный  соответствующим образом, права  и ограничения, которые составляли предмет соглашения, а также недвижимость отображается на специальных крупномасштабных картах. Все действия происходят в  соответствии с установленной законодательством  процедурой, где государство гарантирует  корректность соглашений и несет  ответственность в случаях возникновения  нарушений прав собственников.

     Эта довольно сложная система, в которой  задействованный ряд организаций  с четким распределением функций. При  этом органы, которые регистрируют права собственности (титулы), не имеют  абсолютно никаких распорядительных функций в отношении к недвижимости.⁹

     Рассматривая  вопросы о системах регистрации  прав на недвижимость (или земельных  регистрационных систем), всегда нужно  иметь в виду вышеупомянутые обстоятельства, которые являются ключевыми для  понимания принципов построения таких систем.

     В абсолютном большинстве стран регистрационная  система состоит из двух частей:

• картографической - планы м-ба 1:500-1:5000, на которых отображена информация про границы собственности, административные границы, математическую основу планов (система координат, геодезические пункты), кадастровый номер (идентификатор) участка, основные элементы местности (сооружения, пути соединений, гидрография, леса и т.п.).
• документальной информации, к которой относятся: кадастровый идентификатор, регистрационный номер в реестре собственности, адрес, муниципальный код собственника, когда и как создана собственность, права и ограничения относительно собственности, и т.п.

     Информация  в системе группируется на основе земельного участка или имени собственника или их комбинации.

     Рассмотрев  организацию систем регистрации  в разных странах, укажем, что в  их создании чрезвычайно важна роль государства, которое устанавливает:

• кто (какие организации) ответственны за определенную информацию и за определенные базы данных (распределение и взаимоконтроль, а не концентрация и бесконтрольность), четкое распределение правовых и технических функций; как должен быть организован обмен информацией между разными организациями;
• каким образом и какая информация доступна для пользователя;
• как установить стандарты, процедуры и терминологию, и т.п..

     Современные кадастровые системы

     Европейские и прочие страны мира насчитывают  почти 2 столетия истории развития кадастровых  и регистрационных систем.

     Условно можно выделить четыре основных блока  стран:

1. страны с так называемой наполеоновской административной системой (страны юга Европы, включая Францию, Испанию, Италию, Грецию, и т.п.);
2. страны с немецкой системой (группа включает Германию, Австрию, Швейцарию);
3. блок скандинавских стран (Швеция);
4. отдельно выделяется также группа англоязычных стран (Великобритания и другие страны мира, которые в той или другой мере испытали влияние английского "общего права", включая США и Канаду).

     Рассмотрим  коротко некоторые основные моменты  опыта этих и других стран.¹⁰

     Наполеоновская  административная система

     В странах с, так называемой, наполеоновской административной системой развитие кадастра началось в 19 столетии: во Франции в 1807 году, в Италии в 1886 после объединения Италии в 1860 г.

     Современный кадастр во Франции базируется на законе от 18.07.1974, в Италии - на Декрете № 650 от 1972 г.

     В странах с наполеоновской системой главная цель кадастра - налогообложение  собственности (фискальный кадастр), что  не имеет функций юридического кадастра (или системы, направленной на защиту прав собственности).

     Император Наполеон при создании системы кадастра предусматривал, что система будет  служить для обеспечения юридической  защиты собственности и было несколько  попыток предоставить кадастру юридические  функции, однако эта идея так и  не была реализована за всю историю  существования системы вследствие того, что такую сложную систему  невозможно было выстроить. В связи  с переходом к цивилизованному  рыночному отношению, в этих странах  возникает острая необходимость  создания, кроме кадастрового реестра, специального реестра прав собственности  относительно недвижимости. Такие реестры  были созданы и действуют во всех странах с наполеоновской системой. Данные этого реестра имеют юридическую  силу, но лишь как первое, не основное доказательство, в спорах. Фактически реализована не система регистрации  прав, а система их публикации перед  третьими лицами (в отличие от Германии, Великобритании, и т.п., где регистрация  служит основой для признания  прав и гарантируется государством).

     Кадастр и реестр в этих странах подчиняются  Министерству национальной экономики  и финансов.

     В кадастровых системах поддерживается только та информация, которая необходима для целей управления налогообложением. Информация про грунты, естественные ресурсы и т.п., собирается в информационных системах Минсельхоза или Минэкономики.

     В этих странах национальный реестр является централизованной системой, которая  управляется исключительно государством на основе законодательных актов  страны, но функции практического  выполнения работ переданы на уровень  муниципалитетов (областей), где находятся  соответствующие подразделы службы.

     Система состоит из двух частей - картографической и документальной (текстовой).

     Вся информация в системе сгруппирована  на основе земельного участка.

     В реестре недвижимости, который в  этих странах является отдельным  органом, но тесно связаны с кадастровым  реестром, регистрируются:

• реальные права собственника относительно недвижимости;
• юридические акты (купли-продажи, решения о транзакциях, цензы, права на поверхность и недра, сервитуты);
• интересы третьих лиц;
• ограничения;
• ипотека, кредиты и т.д.

     Эта информация, в отличие от кадастрового реестра, сгруппирована в реестре  по собственникам, поэтому для поддержки  связи между этими реестрами  возникает необходимость создания громоздкой системы идентификации  данных. Реестр базируется на основе компьютерных технологий, которые разрешают легко  оперировать записями об около 40 млн. собственников и около 94 млн. парцел и в автоматизированном режиме получать всю необходимую информацию и  распечатывать необходимые документы.¹¹

     Во  Франции система регистрации  фактически состоит из 353 реестров сгруппированных  в 6 групп. Реестр предусматривает наличие  Главного регистратора, который несет  личную ответственность за правильность данных в реестре. Это государственный  служащий соответствующего ранга, единственный среди государственных служащих имеющий такой статус, и, кроме  должностного оклада получающий специальную  доплату. Ответственные работники  реестров создали специальный страховой  фонд на случай ошибок.

     Система оценки недвижимости в этой группе стран базируется на основе рентной, а не рыночной стоимости. За выводами специалистов этих стран, такой подход отживает себя, так как требует  громоздкой неэффективной системы  оценки.

     Такой же подход, который базируется на "кадастровой  ренте", применяется в Испании. Здесь до 1985 г. фактически не существовало кадастра в европейском понимании. Много раз делались попытки установить кадастровую систему европейского типа, но в условиях авторитаризма  они наталкивались на сопротивление  больших землевладельцев и властных структур. Внедрение современной  системы европейского типа началось в 1987 г., почти через 9 лет после  принятия Конституции 1978 г., с принятием  которой в стране развернулись глубокие экономические реформы.

     Официально  испанский кадастр был основан  в 1845 г., но только в 1906 г. Закон о Кадастре (Law of Саdаstrе) установил правила выполнения работ. Главная цель закона была в  создании земельного реестра. С начала и до 1964 это был только сельский кадастр, со временем начались работы по городскому кадастру и сегодня  городской кадастр стал важнейшим  вследствие высокой прибыли от налогообложения.

     В 1978, в ходе реформы системы налогообложения, было установлено, что налоги на недвижимость должны собираться местными властями. Налоги на недвижимость составляют основной годовой доход для местных  властей, а система налогообложения  основана на кадастровых данных. Эта  причина вместе с важностью кадастровых  данных для многих применений, стала  для Правительства Испании поводом  начать в 1982 г. комплексное обновление кадастра с целью достижения высокого качества кадастровых данных, базирующихся на точной и постоянно обновляемой картографической основе.¹²

     Немецкая  административная система

     Немецкая  система управления недвижимостью, исходя из юридических традиций стран, которые относятся к этой группе, отличается от прежде рассмотренных систем регистрации, прежде всего, детально обработанными процедурами, высокой точностью определения границ землевладений, гарантиями положения границ, гарантиями зарегистрированных прав, и т.п.

     Кадастровая, геодезическая и картографическая система была создана в Германии в начале 19-го век в связи с  новой системой налогообложения  недвижимости. Поэтому было необходимо определить границы и зарегистрировать частную и общественную собственность, что и стало задачей Кадастровой  Службы, основанной в первых двух декадах 19-го века.

     Очень важным для регистрации земель и  кадастра было принятие в 1900 году Германией  Гражданского Кодекса "Burgerliches Gesetzbuch", который составляет основу для транзакций и регистрации прав на недвижимое имущество.

     В то же время, в самой Германии организационно единой системы на уровне государства  нет, в силу федеративного устройства страны. Но, во всех землях работы выполняются  по общим правилам и в единых стандартах. Основное отличие состоит в решении  организационных вопросов. Так, в  разных землях организации, которые  ведут кадастровые системы, подчинены  разным министерствам: Министерству финансов, Министерству юстиции, Министерству внутренних дел.

     Надо  отметить, что слово "кадастр" только условно возможно применить  в случае Германии, не смотря на то, что в начале создания система  испытала значительное влияние французской  системы.

     В общем контексте, с точки зрения институционной структуры, система  состоит из трех основных элементов: Управления земельной книги (Landbuchamt), которое ведет реестр собственности, который состоит из кадастровых  карт, документов и записей о собственности; Управления топографических съемок (Landesfermessungsant), которое отвечает за создание кадастровых карт и подготовку документации, а также проводит все топографо-геодезические  работы для других целей; Нотариат, который заверяет соглашения и прочие правовые акты, которые касаются прав собственности, транзакций и ограничений  и ведет реестр этих актов.

     Эти три независимых элемента взаимосвязаны  и действуют совместно, контролируя  друг друга, что дает возможность  получать высокое качество данных в  системе.

     Несмотря  на то, что основой для системы  была поддержка налогообложения, эта  функция сейчас становится менее  важной, а больше внимания отводится  обеспечению прав собственности  и упрощению процедуры транзакций собственности.

     Германия  достигла значительно лучшего развития системы в сравнении со странами наполеоновского кадастра с точки  зрения надежности данных - реестр собственности  поддерживается картографическими  данными, которые являются частью реестра  и имеют, в связи с этим, юридическую  силу, предусмотренную законом.

     Картографирование собственности может вестись  только государственными учреждениями, или под их контролем, и специалистами, которые имеют специальные лицензии. Регистрация есть исключительной прерогативой государства.

     Не  смотря на то, что реестр недвижимости и картографирование недвижимости ведется двумя разными организациями, все данные отлично согласовываются  между собою, а независимость этих организаций в значительной мере оказывает содействие достоверности данных потому, что каждая сторона несет ответственность за свою часть. Реестры собственности в основном компьютеризированы (или находятся в процессе компьютеризации) и базируются на цифровых крупномасштабных картах.

     Реестр  недвижимости отличается от наполеоновской системы. Вопреки ряду технических  отличий (например, за основу регистрации  принята единица собственности, а не собственник), главным является то, что любая транзакция считается  незавершенной, пока она не зарегистрирована в реестре. Реестр построен на принципе легитимности записей, которые, в свою очередь, предусматривают высокие  требования относительно отсутствия ошибок в записях. Записи в реестре вместе с картами собственности служит основой для доказательств в  судебных инстанциях при решении  споров относительно недвижимости. Почти  во всех Федеральных Землях аналоговые кадастровые данные были трансформированы в цифровую форму. На протяжении следующего десятилетия эта работа будет  осуществлена с всеми крупномасштабными  кадастровыми и мелкомасштабными топографическими картами.

     Кроме того, кадастровые службы обеспечивают города и муниципалитеты данными  и документами для муниципального планирования и проектирования. В  ближайшем будущем, основным направлением будет разработка и внедрение  официальной геоинформационной  системы (ГИС).