1. Понятие и цели  административного  наказания

     Административное  наказание - это мера ответственности, применяемая за совершение административного  правонарушения. Новый КоАП РФ ввел новый термин "административные наказания" взамен ранее существовавшего - "административные взыскания". Теперь наименованием "административные наказания" охватываются все установленные КоАП РФ меры административной ответственности. Смена терминов была обусловлена тем, что любая мера ответственности обязательно содержит в себе какие-то ограничения или лишение прав и свобод субъекта, привлекаемого к ответственности. Эти ограничения прав составляют содержание наказания как адекватной реакции государства на совершенное правонарушение¹.

     В статье 3.1. КоАП РФ подчеркивается государственный характер принудительных мер, являющихся мерами административной ответственности. Во-первых, эти меры могут быть установлены только законом - актом высшей юридической силы, принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти. Во-вторых, именно через применение административных наказаний дается публично-правовая отрицательная оценка государством совершенного административного правонарушения.

     Предписания статьи 3.1. КоАП РФ обращены как к  законодателю, так и к правоприменителю. Устанавливая ответственность за конкретное административное правонарушение, законодатель обязан исходить из определенных КоАП РФ целей административного наказания. В свою очередь, судья, орган, должностное лицо, полномочные рассматривать дела об административных правонарушениях и обращать к исполнению наложенные наказания, при назначении и исполнении административных наказаний должны руководствоваться установками Кодекса о природе административного наказания и его целях.

     По  своей правовой природе административными наказаниями являются лишь те меры административного принуждения, которые предусмотрены в ст. 3.2-3.12 главы 3 раздела I КоАП РФ. Зафиксированные в других разделах Кодекса иные меры административного принуждения, применяемые в связи с административными правонарушениями, административными наказаниями не являются (например, административное задержание (ст. 27.3), личный досмотр и досмотр вещей (ст. 27.7), изъятие вещей и документов (ст. 27.10), отстранение от управления транспортным средством (ст. 27.12), задержание и запрещение эксплуатации транспортного средства (ст. 27.13) и другие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренные главой 27 КоАП РФ).

       Содержанием целей административных  наказаний является соблюдение установленного правопорядка и обеспечение правомерного поведения граждан и юридических лиц. С помощью административных наказаний осуществляются цели общего и специального предупреждения правонарушений (общая и частная превенция).

     Общее предупреждение заключается в том, что наказание конкретному правонарушителю назначается также и для того, чтобы другие лица не совершали правонарушений. Общепредупредительный характер имеет само наличие закона, содержащего меру административной ответственности за возможное нарушение установленных государством правил.

     Специальное предупреждение характеризуется тем, что административное наказание, воздействуя  на конкретного правонарушителя, побуждает  его не совершать новых правонарушений.

       В ч. 2 статьи 3.1. КоАП РФ находит  свое проявление принцип гуманизма законодательства об административных правонарушениях. Административное наказание к физическому лицу должно применяться в пределах цивилизованных стандартов, не должно иметь целью унижение человеческого достоинства и причинение человеку физических страданий. Эти установки соответствуют положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, вступившей в силу в 1987 г., а также Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

     Административное  наказание, применяемое в отношении  юридического лица, не должно иметь  целью нанесение вреда его  деловой репутации.

2. Классификация административных наказаний

2.1. Понятие видов  административных  наказаний

     В статье 3.2. КоАП РФ систематизированы  виды административных наказаний, которые  могут устанавливаться и применяться  к лицам, совершившим административное правонарушение².

     Перечень  видов административных наказаний  в КоАП РФ претерпел существенные изменения. Во-первых, из перечня наказаний  исключены исправительные работы, поскольку  они могли применяться исключительно  по месту работы и по существу являлись штрафом в рассрочку. Во-вторых, в качестве новых видов административного наказания введены такие меры, как дисквалификация и административное приостановление деятельности. Суть дисквалификации заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, быть арбитражным управляющим. Предполагается, что возможность применения такого административного наказания будет служить дополнительным рычагом в руках государства для усиления его влияния на ход экономических процессов. Административное приостановление деятельности предполагается применять к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам за такие противоправные деяния, которые представляют угрозу жизни или здоровью людей, связаны с возникновением эпидемий, причинением существенного вреда окружающей среде и т.п. В-третьих, с учетом того, что штраф как мера наказания известен различным видам юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой), в перечне административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений, он ныне назван административным штрафом³. В-четвертых, изменены наименования некоторых видов административных наказаний, что, безусловно, повлекло и определенные изменения в их содержании. Например, в КоАП РСФСР говорилось о конфискации и возмездном изъятии "предмета, явившегося орудием совершения или непосредственным объектом административного правонарушений" (ст. 24). В данной статье наименования этих мер изменены. Теперь речь идет о конфискации и возмездном изъятии "орудия совершения или предмета административного правонарушения". Необходимость таких уточнений была вызвана тем, что в действовавшем ранее Кодексе допускалось смешение понятий "объект" и "предмет" административного правонарушения.

     В п. 7 ч. 1 статьи 3.2. КоАП РФ специально указан субъект правонарушения, к которому применимо административное выдворение за пределы Российской Федерации. Такими субъектами могут быть только иностранные граждане и лица без гражданства. Подобный подход в регулировании основывается на положениях Протокола № 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в ст. 3 которого указано: "... никто не может быть выслан путем индивидуальных или коллективных мер с территории государства, гражданином которого он является".

     Система административных наказаний включает разные по характеру и правовым последствиям санкции, что позволяет учесть при назначении наказания личность нарушителя и обстоятельства правонарушения.

       В отличие от УК РФ (ст. 44), в  котором все наказания за преступления  расположены в определенной последовательности - от менее тяжких к более  тяжким, по расположению в перечне видов административных наказаний нельзя сделать вывод относительно оценки законодателем тяжести каждого из видов административных наказаний в их соотношении между собой.

     Перечень  административных наказаний является закрытым, исчерпывающим, поскольку  определение видов административных наказаний составляет прерогативу только федерального законодателя. В случае необходимости перечень видов административных наказаний может быть изменен лишь путем внесения изменений в статью 3.2. КоАП РФ.

2.2. Основные и дополнительные административные наказания

       Основными являются такие административные  наказания, которые не могут  назначаться в дополнение к  другим видам административных  наказаний. Предупреждение, административный  штраф, лишение специального права,  дисквалификация и административное приостановление деятельности могут применяться только в качестве основных⁴.

       Остальные административные наказания,  перечень которых дан в ст. 3.2 КоАП РФ, могут применяться  и как основные, и как дополнительные  наказания, усиливая потенциал воздействия основного наказания.

       Дополнительное наказание может  быть назначено судьей, органом,  должностным лицом, рассматривающим  дело, только в том случае, если  это наказание предусмотрено  в санкции применяемой статьи  Особенной части Кодекса.

       В санкциях некоторых статей  Особенной части КоАП указываются  наказания, которые могут (например, ст. 8.17-8.20, 8.37, 8.39) или должны (например, ст. 7.12, 7.15, 14.16, 14.17) быть назначены  в качестве дополнительных. Там,  где санкция сформулирована как  альтернативная (например, "штраф с конфискацией... или без таковой", "штраф с возмездным изъятием... или без такового"), дополнительное наказание может быть применено или не применено по усмотрению судьи, органа, должностного лица, рассматривавшего дело об административном правонарушении. Необходимость в применении дополнительного наказания должна быть продиктована характером правонарушения, степенью вины нарушителя и другими обстоятельствами дела.

     Если  же санкция применяемой статьи Особенной  части Кодекса не содержит альтернативы, то судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, обязаны наряду с основным назначить также и дополнительное наказание. Воздержаться от его назначения, руководствуясь характером совершенного правонарушения или личностью нарушителя, правоприменитель уже не может.

     Статья 3.3 КоАП РФ содержит важное положение  о допустимых вариантах сочетания  мер ответственности за административное правонарушение. За конкретное административное правонарушение может быть назначено  либо основное, либо основное плюс одно из дополнительных административных наказаний. В качестве основного за совершение административного правонарушения может назначаться только одно из основных наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части Кодекса или закона субъекта Федерации. Основные наказания несочетаемы друг с другом. Как общее правило, недопустимо одновременное применение двух дополнительных наказаний⁵.

     При назначении административных наказаний  за совершение нескольких административных правонарушений, рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, в решении вопроса о сочетании основных и дополнительных административных наказаний необходимо руководствоваться ст. 4.4 КоАП РФ.

3. Виды административных  наказаний и их применение

     Предупреждение - один из видов административного наказания. Применяется преимущественно к лицам, виновным в совершении незначительных административных правонарушений. Оно может налагаться лишь в случаях, когда это предусмотрено в санкции соответствующей статьи Особенной части Кодекса или закона субъекта РФ об административных правонарушениях. Чаще всего предупреждение предусматривается в санкциях альтернативно с административным штрафом. Такая конструкция санкций характерна для многих незначительных административных правонарушений в области дорожного движения (см., например, ст. 12.1, ч. 1 ст. 12.2, ст. 12.3 и др.). Вместе с тем не допускается его применение вместо других административных наказаний, поскольку Кодекс не предусматривает возможности замены одного административного наказания другим, если это не установлено в санкции соответствующей нормы. В случае малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее правонарушение, за которое предусмотрено предупреждение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

     Содержание  предупреждения как меры административного  наказания выражается в официальном порицании поведения липа, совершившего административное правонарушение.

     Применение  предупреждения, равно как и другого  административного наказания, влечет для нарушителя соответствующие  правовые последствия. Лицо, которому назначено это административное наказание, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении предупреждения. Если в течение года такое лицо совершит новое административное правонарушение, то к нему может быть применено более строгое административное наказание.

     Предупреждение  как мера административного наказания  может применяться как к физическим, так и юридическим лицам⁶.

     Административный  штраф представляет собой административное наказание имущественного характера. Он является денежным наказанием и выражается во взыскании с нарушителя определенной суммы денежных средств. В ином эквиваленте административный штраф не применим. Согласно ст. 75 Конституции Российской Федерации денежной единицей в Российской Федерации является рубль. В письме Министерства финансов РФ от 2 апреля 2003 г. № 15-05-29/333 разъяснено, что сумма штрафа, налагаемого за административное правонарушение, должна исчисляться в рублях по официальному курсу Банка России. Административный штраф предусмотрен в санкциях всех статей Особенной части Кодекса, а также в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В соответствии со ст. 3.3 Кодекса административный штраф может устанавливаться и применяться только в качестве основного административного наказания. Чаще всего он предусматривается альтернативно с предупреждением, реже - с другими видами административного наказания. В случаях, предусмотренных Кодексом, административный штраф может налагаться в сочетании с дополнительным административным наказанием (возмездное изъятие, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения).

     Основной  показатель правоограничений, составляющих содержание рассматриваемого вида наказания, - величина административного штрафа. Статья 3.5 КоАП РФ определяет минимальный и максимальный размеры административного штрафа, которые могут устанавливаться за совершение административных правонарушений. Размер административного штрафа не может быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда⁷.

       В отличие от штрафа как  вида уголовного наказания, размер  которого определяется в твердых  денежных суммах, исчисление размера  административного штрафа не  основано на едином критерии. КоАП РФ предусматривает размер  административного штрафа как величину, кратную:

     - минимальному размеру оплаты  труда (МРОТ), установленному федеральным  законом на момент окончания  или пресечения административного  правонарушения. Такой вариант исчисления  размера административного штрафа  является преобладающим в действующем Кодексе. Размер административного штрафа, исчисляемого в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, закон дифференцирует в зависимости от субъектов административного правонарушения. Его размер не может превышать двадцать пять минимальных размеров оплаты труда для граждан, для должностных лиц - пятьдесят минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - одну тысячу минимальных размеров оплаты труда. За отдельные виды административных правонарушений, представляющих значительную опасность (нарушение законодательства о внутренних морских водах, континентальном шельфе, об охране окружающей природной среды и др.), административный штраф может устанавливаться в повышенном размере, но не может превышать для должностных лиц двести минимальных размеров оплаты труда, для юридических лиц - пять тысяч минимальных размеров оплаты труда. Следует иметь в виду, что перечень административных правонарушений, за которые может быть установлен административный штраф в таком размере, значительно расширен. В него включены нарушения законодательства Российской Федерации о лотереях, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также нарушения правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства, правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранных работников;

     - стоимости предмета административного  правонарушения, но его размер  не может превышать трехкратный  размер стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

     - сумме неуплаченных и подлежащих  уплате на момент окончания  или пресечения административного  правонарушения налогов, сборов  или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме неуплаченного административного штрафа. Максимальный размер административного штрафа при этом не может превышать трехкратный размер соответствующей суммы неуплаченных налогов, сборов, таможенных пошлин, административных штрафов или стоимости товаров, предметов. Данный вариант исчисления размера административного штрафа связан с определенными видами административных правонарушений: нарушение валютного законодательства (ст. 15.25 КоАП РФ), незаконное перемещение товаров и (или) транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации (ст. 16.1 КоАП РФ) и др. Суммы административного штрафа в таких случаях исчисляются исходя их соответствующих налоговых обязанностей субъектов, обязанностей по уплате сборов, штрафов либо суммы незаконной операции. При определении этих исходных для исчисления административного штрафа сумм необходимо обращаться к действующим ставкам налогов применительно к конкретному налогоплательщику (гражданину, предпринимателю, коммерческой организации и др.), нормативам валютных операций, размерам таможенных пошлин и др.

       Об административном штрафе выносится  постановление судьей, органом, должностным  лицом, рассматривающими дело  об административном правонарушении. В случаях, предусмотренных ст. 28.6 Кодекса, административный штраф  налагается и взимается на  месте совершения физическим лицом административного правонарушения.

     Особенностью  исполнения постановления о наложении  административного штрафа является то, что в течение установленного срока он может быть уплачен самим  лицом, привлеченным к ответственности. Этот срок составляет 30 дней со дня вступления постановления в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки.

     Если  постановление о наложении административного  штрафа вынесено в отношении несовершеннолетнего, у которого отсутствует самостоятельный заработок, то выносится решение о взыскании штрафа с его родителей или иных законных представителей. Помимо родителей законными представителями физического лица являются усыновители, опекуны или попечители. Требования к лицам, которые могут быть назначены опекунами или попечителями, устанавливаются ст. 146 СК РФ⁸.

     Возмездное  изъятие орудия совершения или предмета административного  правонарушения является мерой административной ответственности имущественного характера и может применяться лишь в отношении собственника предметов, использовавшихся в качестве орудий совершения или явившихся предметом административного правонарушения. Изъятию не подлежат предметы и орудия, не являющиеся собственностью правонарушителя.

     По  содержанию возмездное изъятие орудий совершения или предмета административного правонарушения состоит из трех взаимосвязанных действий. Во-первых, принудительное изъятие предмета у нарушителя, во-вторых, реализация орудий и предметов, в-третьих, передача вырученной суммы бывшему собственнику за вычетом расходов по реализации изъятых орудий или предметов. Возмездный характер является отличительной чертой рассматриваемого вида административного наказания. По этому признаку оно отличается от другого административного наказания - конфискации орудия совершения или предмета административного правонарушения.

     Возмездное  изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения может устанавливаться и применяться  в качестве как основного, так  и дополнительного вида административного  наказания.

     Порядок применения возмездного изъятия  и виды предметов, подлежащих изъятию, устанавливаются КоАП РФ. Такими предметами и орудиями могут быть только дозволенные  орудия и предметы. Рассматриваемое  административное наказание отличается от изъятия предметов как меры административного пресечения, которое применяется независимо от привлечения лица к административной ответственности, от принадлежности орудий и предметов нарушителю, а также в отношении указанных объектов, изъятых из гражданского оборота. Законодатель устанавливает ограничения в применении возмездного изъятия орудий или предметов административного правонарушения. Оно касается охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты и рыболовства. Возмездное изъятие указанных орудий и предметов не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию⁹.

     Применение  возмездного изъятия указанных  орудий и предметов приведено  в соответствие с требованиями ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Возмездное изъятие может назначаться только судьей.

     Конфискация орудия совершения или  предмета административного  правонарушения состоит в принудительном безвозмездном обращении орудия совершения или предмета административного правонарушения в федеральную собственность или собственность субъекта РФ.

     Кодекс, допуская применение конфискации за ряд правонарушений, предусматривает  конфискацию не вообще имущества нарушителя, а лишь тех предметов и орудий, с помощью которых совершаются административные правонарушения.

     Конфискация признается как основным, так и  дополнительным административным наказанием (ч. 2 ст. 3.3).

     Кодекс  обеспечивает гарантии сохранности  и возврата вещей, изъятых в процессе производства по делу, но не конфискованных при окончательном избрании меры наказания (ч. 3 ст. 29.10). В то же время установлен порядок исполнения постановления о конфискации как меры, примененной к виновному в совершении административного правонарушения (ст. 32.4).

       Конфискация как мера административного  наказания назначается исключительно  судьей¹⁰.

       Конфискация как мера административного  наказания может быть назначена  в качестве основной и дополнительной  санкций. В большинстве статей КоАП РФ она установлена как дополнительная мера к штрафу или другому основному наказанию.

     Конфискация может устанавливаться исключительно  КоАП РФ и назначаться лишь в случаях, прямо указанных в норме об ответственности за конкретное административное правонарушение. Порядок применения конфискации, перечень предметов, не подлежащих конфискации, устанавливаются КоАП РФ и другим законодательством РФ.

     Часть 2 статьи 3.7. КоАП РФ определяет некоторые  категории лиц, к которым не применяется  конфискация за совершение административного правонарушения. Так, конфискация огнестрельного оружия и боевых припасов, других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых эти занятия являются основным законным источником существования.

     Часть 3 статьи 3.7. КоАП РФ устанавливает, что  не является конфискацией изъятие из незаконного владения орудия совершения или предмета административного  правонарушения, подлежащих возвращению  законному собственнику. Равным образом  не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия или предмета, изъятых из оборота либо находившихся в противоправном ведении лица.

       Лишение специального права заключается в том, что в течение определенного срока данному лицу запрещается пользоваться ранее предоставленным ему правом.

     Предоставление  специального права осуществляется в соответствии с установленными правилами. В настоящее время  в соответствии со статьями Особенной  части КоАП РФ назначаются лишение  права охоты (ч. 1 ст. 8.37); лишение права управления транспортом, самоходной машиной или другими видами техники (ст. 9.3); лишение права управления воздушным судном (ст. 11.5); лишение права управления судном на морском, внутреннем водном транспорте, маломерным судном (ст. 11.7 и др.); управления автомототранспортными средствами (ст. 12.8 и др.).

       В диспозициях статей Особенной  части Кодекса, предусматривающих  лишение специального права, прямо  указывается на грубые нарушения  соответствующих правил (например, управление судном или автомототранспортным средством в состоянии опьянения). Следует иметь в виду, что повторное совершение однородного правонарушения лицом, ранее подвергнутым административному наказанию, является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. Поэтому систематическое нарушение порядка пользования специальным правом обусловливает назначение наказания в виде лишения этого права.

     Лишение специального права назначается  только судьей.

     Срок  лишения специального права не может  быть менее одного месяца и более двух лет, причем максимальный размер такого срока, назначаемого за повторное нарушение, устанавливается санкцией соответствующей статьи Особенной части КоАП РФ.

     Административный  арест - одно из самых строгих наказаний, назначаемых за совершение административного правонарушения. Условия отбывания этого наказания также строгие. Оно связано с ограничением конституционного права на свободу и личную неприкосновенность, закрепленного в ст. 22 Конституции РФ, а также права на свободу передвижения, предусмотренного ст. 27 Конституции. Такое ограничение, применяемое за серьезное правонарушение, согласуется с содержанием ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотревшей, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Назначаться это наказание может на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или режима в зоне проведения контртеррористической операции - до тридцати суток. Право назначения административного наказания принадлежит только судье.

     Административный  арест заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества. Режим содержания под стражей правонарушителей, подвергнутых аресту в административном порядке, определен Положением о порядке отбывания административного ареста, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. № 726¹¹, и утвержденными МВД России Правилами внутреннего распорядка специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке.

     Административный  арест применяется в исключительных случаях и это указание адресовано правоприменителю в лице судей. Критерий для применения административного ареста дается в конкретных статьях КоАП РФ, содержащих соответствующие санкции. Применение административного ареста допускается, если по обстоятельствам дела с учетом характера совершенного правонарушения, личности нарушителя применение других мер наказания, в частности штрафа, будет признано недостаточным. В этом случае, если дело находится у органа, должностного лица, они передают его на рассмотрение судье.