Амдминистративный суд

    Содержание.

    Введение……………………………………………………………………..3

1. Исторический экскурс по вопросу создания административного судопроизводства……………………………………… 4
2. Предпосылки создания административных судов в РФ……………………………………………………………………………..….8
3. Административная юстиция в современной  России…………………………………………………………………………..12

    Заключение………………………………………………………………16

    Список  литературы………………………………………………………17 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

    Введение

    Актуальной  задачей и проблемой современной  судебной реформы - остается проблема создания административного судопроизводства. В ходе данной реформы создавались суды присяжных и мировые суды. Судебная система выстраивается в строгом соответствии с конституцией РФ. Быть или не быть особому административному суду - так вопрос уже не стоит довольно давно и достаточно остро, потому что конституцией РФ провозглашены три формы судопроизводства: административное, гражданское и уголовное. В соответствии с ними основным законом определены административно-процессуальное, гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право. Две модели реально существуют и работают, теперь назрела объективная очередь за третьей.

    Аргументами, почему административный суд объективно нужен является не только "вхождение в европейское пространство" и опыт ближних соседей, а так же статистика: по делам, где люди судятся с госструктурами либо отдельными чиновниками, чьи ненормативные акты ущемляют права и интересы граждан, в пользу граждан в 1998 году решалось 86 процентов дел, в 2000 г. - 77 процентов, а в 2002 г. - лишь 66 процентов и эта удручающая статистика имеет место быть по сей день. Не трудно сделать вывод, что существующая судебная машина все более решает вопросы за счет интересов граждан в пользу администрации.

    В юридической литературе, докладах полномочных  органов – эксперты сходятся во мнении об особой значимости одного из концептуальных вопросов судебной реформы - образовании в России административных судов и административного судопроизводства¹

1. Исторический экскурс по вопросу создания административного судопроизводства

    Иностранный и отечественный опыт дает информацию для новых конструктивных решений в нашей стране. Административный суд (административная юстиция) — понятие, сложившееся во Франции с VIII года. Первой республики и в новейшее время, применившееся в Германии. Найдя неудобным разбирательство некоторых споров, возникающих из дел управления, предоставлять обыкновенным судам, так как самые споры и возникающие тяжбы возникают по поводу административной правительственной деятельности, Франция пришла к мысли о возможности создать особые органы административного суда, именно установив для того судебные функции советов префектуры и высшей инстанции - государственного совета и по финансовым недоразумениям - Сou r des comptes, вверив и отдельным министерствам по их специальным отраслям центрального управления. Поручение судебных функций административным органам и создание, таким образом, новой административной юстиции вызвало споры и недоумения. В защиту и разъяснение административных судов во Франции выступили многие писатели (Макарель, Дюфур, Корменан, Лемарквер, Шово, Вивьен, Окок), создалась целая литература, стремящаяся доказать, что в административной юстиции правительство не является судьею в собственном своем деле, но что при организации административного суда дается обеспечение не интересу, а праву, и что область административно-судных дел совершенно особая, специальная, не совпадающая с общими судебными делами, так как эта область складывается из всех жалоб на нарушение обязанностей, возлагаемых на администрацию законами и распоряжениями высших правительственных властей. Недостаточно ясные толкования французских ученых нашли себе, однако, поддержку в Германии, как в практическом создании административных судов, так и в толкованиях немецких писателей (Функе, Куна, Гнейста, Лор. Штейна). Пруссия, стремившаяся уже в 1808 г. выделить из общих судов тяжбы по финансовым и полицейским делам, прямо касается этого вопроса в своем новом учреждении местного управления (Kreisordnung 13 дек. 1872), а 3 июля 1875 г. издает специальный закон об административных судах, видоизмененный в 1880 г. и совершенно замененный новым законом 30 июля 1883 г. По этому закону установлены 3 административно-судебные инстанции: административные суды низшего округа (Kreisverwaltungsgerichte), второго округа, или бецирка (Bezirksverwaltungsgerichte), и высший административный суд (Verwaltungsgerichtshof). Первый суд есть общий административный орган, окружная управа (Kreisausschuss), получившая судебную компетенцию в качестве низшей инстанции административной юстиции. Административный суд бецирка (Bezirksverwaltungsgericht), как вторая инстанция, состоит из избираемых провинциальными выборными трех членов из действующей (по закону 6 июня 1870) в каждом бецирке депутации (состоящей из 5 членов) по делам родины (Deputationen f ü r das Heimatwesen).

    Высший  административный суд состоит из президента, сенатского президента и  определенного числа советников; он имеет право кассации решения. Порядок судопроизводства установлен по началам гражданского процесса, а содержание его ограничивается тяжбами, входящими в область публичного права; кроме того, из уголовной юрисдикции в эти суды входит рассмотрение обвинений по некоторым полицейским проступкам. С 1878 г. правительством издается в Берлине "Verwaltungsgesetzblatt f ü r den preussisch. Staat". При издании этого учреждения законодательство о суде не подверглось никаким изменениям.

    И Австрия с законом 22 октября (1875 г.) устроила административный суд (Verwaltungsge richtshof), в который предоставлено приносить жалобы на административные органы. Этому суду предоставлено право кассации и восстановления разрушенного администрациею права частного лица.

    В России особого административного  суда не имеется. Тяжбы казны с  частными лицами ведаются в общих  судах, подлежа по судебным уставам 1864 г. императора Александра II некоторым особым условиям: не могут быть производимы сокращенным порядком, не могут быть оканчиваемы примирением или присягою спорящих, решения по ним поставляются не иначе, как по выслушании заключения прокурора, копия с решения отсылается из суда в местное казенное управление; министры и главноуправляющие имеют право независимо от участвующих сторон входить с представлениями об отмене решений судебных палат в кассационные департаменты Сената, но с соблюдением общих правил относительно кассационных жалоб. Споры же о казенном имуществе между различными министерствами решаются 1-м департаментом Правительствующего Сената (Уст. гр. суд. 1300—1386). Частным лицам предоставляется приносить жалобы на административные органы их непосредственному начальству, а на министерства — 1-му департаменту Правительствующего Сената. Пререкание между административными органами, равно как между ними и органами местного самоуправления, разрешаются 1-м департаментом Правительствующего Сената. Только в местностях, объявляемых (на основании Положения 14 августа 1881 года) в исключительном положении и в положениях усиленной и чрезвычайной охраны, администрации присваивается известная компетенция по судебной области. Именно в местностях, объявленных в положении усиленной охраны, — генерал-губернаторам, а в местностях, им не подчиненных, — губернаторам и градоначальникам предоставляется:

    1) разрешать в административном  порядке дела о нарушениях  изданных ими обязательных постановлений;

     2) передавать на рассмотрение военного суда отдельные дела о преступлениях, общими уголовными законами предусмотренных, для суждения по законам военного времени;

    3) требовать рассмотрения при закрытых  дверях тех дел, публичное рассмотрение  которых может послужить поводом к возбуждению умов и нарушению порядка (ст. 16 и 17 Полож.),

    4) в этих видах им предоставляется  требовать от прокурорского надзора  представление для просмотра  на срок не свыше двух недель  каждого отдельного следственного  производства или дознания, не переданного еще в судебное установление. Причем местным начальникам полиции и жандармских управлений, равно как и помощникам последних, предоставляется делать распоряжение о предварительном задержании, но не долее двух недель, лиц, внушающих подозрение, и производить во всякое время обыски и налагать арест впредь до распоряжения подлежащего начальства на всякого рода имущество, указывающее на преступность действий или намерений заподозренного лица (ст. 21). При объявлении же местности в осадном положении полномочия этих административных органов, генерал-губернаторов, относительно судебной области усиливаются еще следующими правами:

    1) изъятие из общей подсудности  дел вышесказанного рода с  передачею их к производству  военного суда или с подчинением  их административному разрешению;

     2) наложение на срок объявленного  положения чрезвычайной охраны  секвестра на недвижимые и  ареста на движимые имущества;

     3) заключение в административном  порядке лиц в тюрьму или  крепость на 3 месяца, или ареста  на тот же срок, или назначение денежного штрафа до трех тысяч рублей;

    4) устранение от должности на  время чрезвычайной охраны чиновников  всех ведомств, а потому и судебного,  за исключением лиц, занимающих  должность первых трех классов (ст. 26).

    Затем русское законодательство встретилось с понятием административной юстиции по поводу введения (положением 12 июля 1889 г.) новой административной должности земских участковых начальников (С. У. 1889, № 691), вводимых (с 1890 г.) первоначально только в 6 губерниях. Именно на эти административные органы возлагается судебная функция, лежавшая прежде на уездных мировых судьях (в городах их функции переходят к городским судьям). Земские начальники имеют отправлять по правилам 29 декабря 1889 г. как гражданский, так и уголовный суд. Гражданские дела решают окончательно до 30 рублей, а на высшую сумму апелляционные жалобы могут быть приносимы во вновь созданный уездный суд. По уголовным делам их юрисдикции подлежат все проступки, предусмотренные в уставе о наказаниях, налаг. мировыми судьями (за исключением кражи со взломом), и, кроме того, беспатентная продажа питей и табачных изделий. Отзывы и частные жалобы на его решение приносятся в уездный съезд. Высшею административно-судебною инстанциею поставлено губернское присутствие. Неправильные действия последнего могут министром юстиции, по сношении с министром внутр. дел, быть предложенными на рассмотрение Прав. Сената, где в таковых случаях составляется соединенное присутствие 1-го и кассационного департамента, гражданского или уголовного, по принадлежности.

2. Предпосылки создания административных

судов в РФ

    Как показывает практика, в настоящее время отсутствие эффективного механизма рассмотрения в федеральных органах исполнительной власти жалоб на решения подведомственных органов, а также на действия должностных лиц подрывает веру в административные институты тех, кто обращается с жалобами, и, как следствие, влечет поток обращений в суды по вопросам, которые гораздо оперативнее могли бы решаться в системе соответствующих ведомств. Рассмотрение судами значительного количества дел данной категории приводит к перегрузке судов и созданию проблем для доступности правосудия.

    Определенные  категории дел, особенно о признании  незаконными нормативно-правовых актов  различных ветвей власти (в том  числе издаваемых субъектами Российской Федерации), споры между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, жалобы о нарушениях избирательного законодательства, включая признание выборов недействительными, и некоторые другие, возникающие в сфере административно-правовых отношений, становятся все более актуальными. Особую значимость правильное рассмотрение административных дел приобретает в свете осуществляемой в Российской Федерации реформы государственной власти.

    Вследствие  сложности названной категории дел их рассмотрение и правильное разрешение требуют высокого профессионализма и специализации судей. Но поскольку основная масса указанных дел рассматривается в порядке гражданского судопроизводства районными судами и судами областного уровня, такую специализацию обеспечить чрезвычайно сложно.

    Отмечаются  жалобы, в которых ставится под  сомнение объективность принимаемых  судами решений по делам об обжаловании  действий высших должностных лиц  субъектов Российской Федерации, представительных органов власти по тем мотивам, что в связи с недостаточным финансированием суды вынуждены получать от этих органов определенную материальную поддержку, в силу чего, как полагают авторы подобных обращений, суды находятся под определенным их влиянием.

    Вопрос об административном судопроизводстве, о процедуре рассмотрения административных дел также является конституционным вопросом. В статье 118 Конституции РФ прямо предусмотрено, что судопроизводство в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Таким образом, современная судебная реформа не может быть завершена без введения в действие и принятия административного процессуального кодекса. Проект административного судопроизводства подготовлен группой, в которую входили судьи Верховного Суда Российской Федерации, видные ученые в области административного права, представители Государственной Думы, администрации Президента.

    Необходимость формирования в России административной юстиции практически единогласно признается учеными, занимающимися этой проблематикой. Выделяются и главные предпосылки формирования административной юстиции. Например, Ю.А. Тихомиров указывает на два юридических основания:

    1) судебная власть осуществляется  посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (конституционное основание);

    2)законодателем  допускается учреждение специализированных  федеральных судов по рассмотрению  административных дел (законодательное основание).

    В настоящее время преобладает  точка зрения, согласно которой, должны быть созданы специальные административные суды – основой является проект федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации"; Кодекса административного судопроизводства.

    Другие  авторы приводят ряд доводов более  общего плана:

     1) высокий удельный вес в России государственного регулирования, участия государства в структурах гражданского общества;

    2) близость российской правовой системы к континентальной (западноевропейской) модели;

     3) хорошо изученный и традиционно популярный у российских ученых-юристов как до революции 1917 г., так и после нее немецкий и французский опыт организации системы административной юстиции;

    4) насущная необходимость предоставления судам права отмены незаконных актов управления;

    5)перегруженность российских судов и многочисленные факты произвола исполнительных органов власти, нарушающих права граждан. Одними из главных, на наш взгляд, предпосылок и в то же время будущих результатов создания в России системы административных судов являются:

    - необходимость реформирования государственной власти в стране;

    - укрепление судебной власти и придание ей большей оперативности и эффективности;

    - совершенствование правового механизма обеспечения прав и свобод как физических, так и юридических лиц.

    Современными  учеными, изучающими опыт организации и функционирования административной юстиции в зарубежных государствах, также отмечается, что в российских условиях наиболее приемлем «германский тип» административной юстиции, т.е. выделение в российской судебной системе самостоятельной ветви административного судопроизводства, создание специализированного правосудия по делам административной юрисдикции, обладающего всеми преимуществами судебного разбирательства, в частности являющегося оперативным и доступным для населения. Предлагается создание единой системы федеральных административных судов, обособленных от общего судопроизводства; таким образом, судебный контроль в сфере государственного управления будет осуществлять компетентный орган, независимый от органов государственной администрации и от судов общей юрисдикции. Вместе с тем имеется и другой подход в формировании российского административного судопроизводства: например, Верховный Суд РФ, разработавший проект ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации», предлагает создавать административные суды в системе судов общей юрисдикции. 

    3.Административная юстиция в современной  России

    Административная  форма правосудия — это специальная  ветвь судопроизводства, обеспечивающая судебный контроль за публичной властью, деятельностью органов исполнительной власти, органов государственного и муниципального управления, различных публично-правовых институтов, учреждений и организаций. Истцами в административных судах могут быть граждане (физические лица) и юридические лица. Административные споры — это споры между гражданами, юридическими лицами и государственными и муниципальными органами.

    Элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в СССР, особенно в 60-80 годах, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции до последнего времени характеризовался теми же признаками, какими он характеризовался в СССР в последние три десятилетия, а именно:

      а) в процессе его функционирования  разрешаются споры между гражданином  и субъектом управления (органом, должностным лицом) о законности действий последнего;

      б) споры разрешаются общими  судами;

    в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального  кодекса РФ.

    Принятием федерального закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделан еще один важный шаг вперед в развитии института административной юстиции в России. В данном законе были сняты установленные для граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен решением этого органа. Закон от 27 апреля 1993 г. предоставлял гражданину право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд (Собрание законодательства РФ, 1995. N 51. Ст. 4970).

    В Законе от 27 апреля 1993 г. с более широких позиций, чем в советском законодательстве, очерчена "административная неправда", т.е. указаны действия и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть обжалованы в суд. К ним относятся коллективные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен какой-либо ответственности.

    В целом следует отметить противоречивый подход российского законодателя к  институту административной юстиции. Конституция РФ 1993 г. и федеральный  конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. указывает на то, что  судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства (См.: Собрание законодательства РФ, 1997. N 1. Ст. 1). Конституционное положение "посредством административного судопроизводства" образует основу для завершения формирования института административной юстиции в России, создания эффективного инструмента защиты прав и свобод граждан, разработки соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе органов административной юстиции и Кодекса об административном судопроизводстве.

    Вместе  с тем ныне действующее законодательство о судебном контроле в Российской Федерации не предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов: решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей устранить допущенное нарушение.

    Другой  существенный недостаток действующего законодательства заключается в  том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что законодатель медлит с завершением построения института административной юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.

    Анализ  всего многообразия программных источников (ФЦП, докладов, постановления и т.д.), а также массива проектов законодательных актов (1992-2011) позволяет нам сформулировать основные неразрешенные проблемы современной судебной реформы. Здесь мы обозначим проблемы нормативного характера (и механизмы их разрешения), а также проблемы технического и организационного характера.

    Это одно из проблемных направлений. Проблема заключается, прежде всего, в том, что  на протяжении вот уже десяти лет  идет речь о необходимости таких  судов и их правовых основ, однако работа по созданию в России административных судов несколько задержалась. Государственная Дума приняла закон об административных судах в Российской Федерации в первом чтении в 2000 году, но более этот законопроект не вносился на рассмотрение во второе чтение².

    Современное состояние теоретической разработки проблемы административной юстиции  позволяет говорить о двух подходах к формированию в России модели этого  института. Первый подход предполагает создание специальных административных судов, а второй — специализацию действующего суда, т.е. учреждение в общих судах специальных (особых) коллегий по административным делам (публично-правовым спорам) с одновременным созданием в Верховном Суде РФ и в высших судебных инстанциях субъектов РФ соответствующих коллегий по административным делам (публично-правовым спорам).

    Разработчики  ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" считают, что преодоление негативных тенденций в рассмотрении административных дел возможно посредством создания в системе судов общей юрисдикции самостоятельных административных судов, не связанных с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагается сформировать 21 федеральный окружной административный суд в пределах соответствующих федеральных округов (юрисдикция этих судов будет распространяться на несколько субъектов Российской Федерации) и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Российской Федерации.

    В проекте ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" предлагается учредить Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации и при необходимости - соответствующие коллегии в судах областного уровня.

    Предполагается, что федеральные окружные административные суды будут рассматривать в качестве суда первой инстанции дела о проверке законности решений руководителей субъектов Российской Федерации и их представительных органов, а также споры между субъектами Российской Федерации. Они также будут выступать в качестве суда второй инстанции в отношении дел, рассмотренных в административных коллегиях судов областного уровня.

    Реформу по созданию административных судов  предполагается осуществить в  два этапа:

    На  первом этапе имеется в виду образовать в составе Верховного Суда Российской Федерации и судов областного уровня административные коллегии.

    На  этом же этапе следует организовать 21 федеральный окружной административный суд, что потребует дополнительно 210 судей с соответствующим количеством специалистов, обслуживающего персонала с предполагаемым фондом оплаты труда 65 млн. рублей.

    На  следующем этапе следует образовать от 600 до 700 федеральных межрайонных  административных судов, полностью  изъяв административные дела из компетенции существующих районных судов.

    Ученые-юристы сходятся во мнении, что административная юстиция – это вопрос, который  предстоит решать законодателю в  ближайшие годы (напомним, что в  планах стоял 2002 год), без его разрешения нельзя говорить о завершении современной судебной реформы.

    Т. О. Конституцией и федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" предусмотрено административное судопроизводство и образование федеральных специализированных судов. Такими и будут административные суды, входящие в систему судов общей юрисдикции. Это - судебная коллегия по административным делам Верховного суда России, это - федеральные окружные административные суды, это - судебные коллегии по административным делам верховных судов республик и других субъектов Федерации, наконец, федеральные межрайонные административные суды.

    Заключение

    Таким образом, с ходе судебной реформы предполагается создать примерно 500 межрайонных судов первой инстанции, 21 окружной суд второй инстанции и специализированную коллегию в верховном суде рф в качестве высшей инстанции. Следовательно, "подконтрольные" судам территории не будут совпадать с административными границами ни районов, ни субъектов федерации. Это делается намеренно, чтобы суды не оказались привязанными к колеснице местных администраций, а стояли как бы над ними, чувствуя полную независимость.

    Подводя итоги, мы можем констатировать, что  на сегодняшний день в России, наконец, начинает проявляться политическая воля к выделению в судебной системе  специализированных административных судов, осуществляющих административное судопроизводство.

    Правовая  основа судебной защиты прав и свобод граждан, содержащаяся в современном российском законодательстве, характеризуется излишней усложненностью, противоречивостью и нестабильностью. Несогласованность и непоследовательность в вопросе административной юстиции подтверждается тем, что по сей день в России не существует единой правовой отрасли, которая всесторонне регламентировала бы материальные и процессуальные вопросы административной юстиции. Между тем, все главные юридические предпосылки к введению этого важнейшего вида судебного контроля – налицо, причем не вызывает сомнения их соответствие высшему стандарту демократического правового режима.