Анализ системы правового регулирования таможенного дела Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

Представляется  возможным заметить, что трехгодичный срок функционирования Таможенного союза как вполне удачной формы интеграции России, Белоруссии и Казахстана¹ позволяет подвести некоторые итоги, проанализировать специфику правового регулирования отношений, складывающихся внутри него.

Функционирование  такого крупного интеграционного образования, как Таможенный союз, требует в  первую очередь адекватного правового  обеспечения.² Формирование нормативно-правовой базы в минимально короткие сроки не могло не отразиться на ее качестве. Состоявшееся принятие поправок в 152 статьи Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - ТК ТС) из 373 статей свидетельствует о его определенной недоработанности, недостаточной взвешенности заложенных в него мер. Однако унификация таможенного законодательства в рамках интеграции России, Белоруссии и Казахстана (а теперь и Киргизии), несомненно, прогрессивный шаг.

Данная  работа посвящена особенностям развития таможенного законодательства Российской Федерации на современном этапе в условиях принятия Таможенного кодекса Таможенного союза.

Актуальность  представленного исследования подтверждается тем фактом, что в условиях Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, таможенное регулирование перестало быть исключительно государственным (национальным). В России появились две системы источников таможенно-правовых норм: таможенное законодательство Таможенного союза и законодательство Российской Федерации о таможенном деле. Изменения в правовом механизме регулирования таможенных отношений на территории Российской Федерации с последующим принятием стандартных правил Генерального приложения к Киотской конвенции ставят перед законодателем новые задачи.

Необходимо  проанализировать, насколько, действующее  союзное и национальное законодательства в сфере таможенного регулирования уже сейчас соответствуют предъявляемым Киотской конвенцией требованиям, какие существуют проблемы.

Новизна принятых (принимаемых) и вступивших в силу международных договоров (соглашений) государств-членов Таможенного союза, решений Комиссии Таможенного союза, федеральных законов и издаваемых в соответствии с ними подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации в области таможенного дела демонстрируют актуальность избранной темы научной работы. Требуется новое осмысление отраслевой принадлежности и правовой природы регуляторов таможенных правоотношений, изучение возможностей Российской Федерации в сфере союзного и национального нормотворчества.³

Цель  исследования – проведение комплексного анализа системы правового регулирования таможенного дела Российской Федерации  в связи с развитием отношений в рамках Таможенного союза. 

В соответствии с поставленной целью определяются следующие задачи исследования:

- дать  общую характеристику системы  правового регулирования в рамках Таможенного союза;

- выявить  особенности системы правового  регулирования отношений в рамках  Таможенного союза на современном  этапе;

- рассмотреть  законодательство Российской Федерации  о таможенном деле как формирующуюся  отрасль национального законодательства;

- проанализировать  международные стандарты в сфере  таможенного регулирования, подлежащие  применению в национальном законодательстве;

Объектом  данного исследования является система таможенно-правового регулирования в Российской Федерации, сложившаяся в условиях:

- формирования  Таможенного союза;

- вступления  в ВТО;

- принятия  Россией международных таможенных  стандартов.

Предметом исследования выступает таможенное законодательство Таможенного союза, Киотская конвенция (включая Генеральное приложение и Рекомендации к нему), международные договоры (соглашения) Российской Федерации, не входящие в договорно-правовую базу Таможенного союза, законодательство Российской Федерации о таможенном деле.

Нормативной базой исследования послужили следующие  источники: Киотская конвенция, Конституция  Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, Федеральный закон “О таможенном регулировании в Российской Федерации” а также ряд подзаконных нормативно-правовых актов.

Информационной  основой исследования послужили  А.Н. Козырина, Б.Н. Габричидзе, А.Ф. Ноздрачева, А.А. Гравиной., Л.К. Терещенко, М.П. Шестаковой, В.В. Егиазаровой, Ю.Ф. Азарова, Г.В. Баландиной, П.Ю. Колесникова, М.С. Денисовой, В.В. Заварзиной и других авторов.

В данном исследовании были использованы следующие  методы: общенаучные методы, сравнительно-правовой, метод контент-анализа.

ГЛАВА 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ТАМОЖЕННОМ ДЕЛЕ КАК ФОРМИРУЮЩАЯСЯ ОТРАСЛЬ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1 Особенности правовой регламентации отношений в рамках Таможенного союза на современном этапе

На этапе  Таможенного союза происходит формирование единой таможенной территории, разработка и принятие единого таможенного законодательства, а также создание наднациональных органов.

Стоит отметить, что переход от Таможенного союза  к формированию Единого экономического пространства является важнейшей ступенью в формировании единых механизмов правового регулирования экономической деятельности и образования единого рынка товаров и услуг.

Приведенные три ступени процесса сближения  национальных экономик и правовых систем для формирования единого экономического пространства являются оптимальными и наиболее эффективными, что подтверждает практика Европейских сообществ, а ныне - Европейского союза.

Каждому типу интеграции свойствен определенный набор процедур, которые страны должны выполнить для перехода на более  высокий этап интеграции.⁴

При создании зоны свободной торговли в странах-участницах отменяются таможенные пошлины, налоги и сборы, а также количественные ограничения во взаимной торговле в соответствии с международным договором.

При формировании Единого экономического пространства государства должны обеспечить свободу перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы через свои границы.

В Соглашении о формировании Единого экономического пространства, заключенном 19 сентября 2003 г., содержится дефиниция, в которой  определяется понятие и сущность Единого экономического пространства.

Временной период основных этапов перехода от создания Таможенного союза до введения в действие основных Соглашений, формирующих Единое экономическое пространство, можно представить следующим образом.

1. С 1 января 2010 г. фактически начал  свою деятельность Таможенный  союз Беларуси, Казахстана и России. Вступил в силу Единый таможенный тариф Таможенного союза, а также Соглашения в области единого нетарифного регулирования.

2. 1 июля 2010 г. ознаменовалось вступлением  в силу единого Таможенного кодекса Таможенного союза и ряда ключевых международных соглашений. Тем самым продолжился активный этап формирования единого таможенного законодательства.

3. 1 июля 2011 г. произошел перенос таможенного  контроля на внешнюю границу Таможенного союза, что позволит говорить о формировании единой таможенной территории Таможенного союза.

4. А с  1 января 2012 г. осуществлен переход  к единому экономическому пространству, целью которого является полноценное и эффективное обеспечение свободы перемещения товаров, услуг, капитала и рабочей силы через границы государств-участников. Таким образом, впервые за всю постсоветскую историю три бывшие советские республики создали наднациональное экономическое объединение, дав согласие делегировать ему часть своего суверенитета.

В связи  с созданием Таможенного союза  России, Белоруссии и Казахстана положения таможенного законодательства претерпели существенные изменения. Союз представляет собой форму торгово-экономической интеграции, предусматривающую единую таможенную территорию. В ее пределах во взаимной торговле товарами, происходящими с этой территории, а также происходящими из третьих стран и выпущенными в свободное обращение на таможенной территории Союза, не применяются таможенные пошлины и ограничения экономического характера, за исключением специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер.

 Правовое  регулирование таможенных отношений  в рамках Таможенного союза осуществляется законодательством Союза. Если этим законодательством отношения не урегулированы, то применяются нормы национального законодательства, но до их установления на уровне Таможенного союза.

Таможенное  законодательство Союза состоит  из:

1. Таможенного кодекса Таможенного союза⁵ (далее – ТК ТС);
2. международных договоров государств – членов Таможенного союза;
3. решений Комиссии Таможенного союза и Евразийской экономической комиссии.

Анализируя  временные рамки прохождения  основных этапов сближения национальных правовых систем, можно сделать вывод о довольно быстром развитии интеграционных процессов в рамках ЕврАзЭС, что, с одной стороны, свидетельствует об огромном желании государств развиваться в рамках интеграционных структур, а с другой - заставляет задуматься о качестве нормативно-правовой базы, подготовленной для такого перехода.⁶

Основа  перехода государств к Единому экономическому пространству условно заложена в  едином перечне международных соглашений, устанавливающих основные единые принципы и нормы регулирования интегрируемых сфер экономической жизни.

Данный  перечень соглашений разделен на два  пакета, в каждом из которых содержится определенное количество соглашений, позволяющее осуществить первичную унификацию некоторых областей экономики государств. Также установлены сроки вступления в силу соглашений, содержащихся в указанных пакетах.

Соглашения, входящие в первый пакет, ратифицируются и вводятся в действие с 1 июля 2011 г.

Соглашения, входящие во второй пакет, ратифицируются и вводятся в действие с 1 января 2012 года.

Следует отметить, что Республика Беларусь 28 декабря 2010 г. ратифицировала весь пакет документов по ЕЭП. Республика Казахстан и Российская Федерация завершают выполнение внутригосударственных процедур, необходимых для ратификации подписанных Соглашений в установленные сроки.

Так, в  первый пакет вошло 12 Соглашений, регулирующих правоотношения, складывающиеся в таких областях, как:

1. Сфера экономической политики:

- макроэкономика;

- естественные  монополии;

- конкуренция.  Госзакупки. Субсидии;

- свобода  движения услуг и инвестиций. Связь. Финансы.

2. Свобода  движения капитала. Валютная политика.

3. Свобода  передвижения рабочей силы.

4. Техническое  регулирование.

Во второй пакет вошло 5 Соглашений, которые заключены в целях обеспечения интеграции в следующих сферах:

1. Защита  интеллектуальной собственности.

2. Транспорт.

3. Энергетика.

При этом необходимо отметить, что соглашения, касающиеся сферы экономической  политики, могут предусматривать  поэтапное введение в действие их отдельных положений.⁷

В целях  обеспечения надлежащего и эффективного выполнения подписанных Соглашений был разработан План мероприятий по реализации Соглашений, формирующих ЕЭП, который был утвержден решением Межгоссовета ЕврАзЭС (Высшего органа Таможенного союза) от 15 марта 2011 г. N 77.

В свою очередь, для выполнения Плана мероприятий  подготовлен Календарный план по разработке документов в целях реализации Соглашений, формирующих ЕЭП, который был утвержден решением Комиссии Таможенного союза от 7 апреля 2011 г.

План  мероприятий по реализации Соглашений, формирующих ЕЭП, включает в себя 111 позиций, из которых 75 позиций предстоит  выполнить Правительствам Сторон и  их уполномоченным органам. 36 позиций  по 8 Соглашениям отнесены к компетенции Евразийской экономической комиссии. План охватывает временной интервал с 2011 по 2020 г., что свидетельствует о постепенной реализации и введении в действие документов, более детально регламентирующих положения основных Соглашений.

Календарный план по разработке документов в целях  реализации Соглашений, формирующих ЕЭП, предусматривает разработку 13 международных договоров и 42 иных документов (протоколов, порядков, методик, критериев, схем, планов мероприятий). Указанные документы должны быть разработаны и приняты в период с 2011 по 2015 г.

Опираясь  на приведенные сроки, можно с  уверенностью говорить о том, что  государства после 1 января 2012 г. будут  проводить дальнейшие действия по углублению интеграции в рамках Единого экономического пространства вплоть до 2020 г.⁸

Кроме того, в ближайшие несколько лет  в развитие всей нормативной базы по ЕЭП должны быть дополнительно  разработаны почти 70 новых соглашений.

Как отмечается, в перспективе все документы  ЕЭП и ТС могут быть подвергнуты  масштабной кодификации, что позволит осуществлять поиск точной и однозначной  правовой информации.⁹

В рамках Таможенного союза действует  ряд международных договоров, регламентирующих сферу технического регулирования. Технические регламенты межгосударственных интеграционных объединений являются особого рода международно-правовыми актами, имеющими специфические и характерные черты. В Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 года¹⁰ говорится о том, что технический регламент Таможенного союза – документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения на таможенной территории ТС требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, утвержденный ЕЭК (ст. 1).

 К  таким договорам следует отнести:  Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза (от 11 декабря 2009 г.)¹¹; Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия (от 11 декабря 2009 г.)¹²; Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (от 18 ноября 2010 г.). Кроме того, ряд действующих международных договоров, заключенных под эгидой ЕврАзЭС, имеют важное юридическое значение для технического регулирования в Таможенном союзе. В частности, к ним можно отнести: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (от 24 марта 2005 г.)¹³; Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (от 25 января 2008 г.)¹⁴.

Технические регламенты ТС разрабатываются и  принимаются в целях обеспечения  на таможенной территории ТС защиты жизни  и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Принятие технических регламентов ТС в иных целях не допускается (п. 2 ст. 4 названного Соглашения).

 Таким  образом, имеется некоторое несоответствие  между целями принятия технических регламентов ТС и технических регламентов ЕврАзЭС. Так, Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. не предусматривает в качестве целей принятия технических регламентов ЕврАзЭС обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения. Отсюда следует, что, после того как вступит в силу технический регламент ЕврАзЭС, а соответствующий технический регламент ТС прекратит свое действие, возникнут определенные юридические нестыковки, что может затруднить применение технических регламентов.

Решением  Комиссии ТС от 8 декабря 2010 г. №492¹⁵ утвержден График разработки 47 первоочередных технических регламентов ТС. В частности, «О безопасности низковольтного оборудования»; «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков»; «О безопасности упаковки»; «О безопасности железнодорожного подвижного состава»; «О безопасности мяса и мясопродуктов»; «О безопасности рыбы и рыбной продукции»; «О требованиях к выбросам автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ»; «О требованиях к бензинам, дизельному топливу и мазутам»; «О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением»; «О безопасности продукции легкой промышленности»; «О безопасности маломерных судов»; «О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе»; «О требованиях энергетической эффективности бытовых, иных энергопотребляющих устройств и их маркировке».

Как уже  отмечалось, технические регламенты ТС разрабатываются в отношении  продукции, включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза. Данный Перечень утвержден решением Комиссии ТС от 28 января 2011 г. №526¹⁶ и включает 61 наименование.

 В  настоящее время Евразийской экономической комиссией (ЕЭК) утвержден ряд технических регламентов Таможенного союза. Порядок вступления их в силу определяется в решениях Комиссии, которыми они утверждаются. В частности, Технические регламенты ТС «О безопасности игрушек», «О безопасности пиротехнических изделий», «О безопасности упаковки», «О безопасности низковольтного оборудования», «О безопасности парфюмерно-косметической продукции», «О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта» и др.

Таким образом, в рамках Таможенного союза и  ЕврАзЭС создана гармонизированная система технического регулирования, основанная на международно-правовых актах, таких как международные договоры и решения органов интеграционных объединений, в частности Межгосударственного совета ЕврАзЭС и ЕЭК. С учетом изложенного резюмируем, что в рамках Таможенного союза сформирована обширная международно-правовая база в сфере технического регулирования, включающая различного рода международно-правовые акты – международные договоры и решения органов Таможенного союза, предусмотрены механизмы взаимодействия технических регламентов ТС и ЕврАзЭС, разрабатываются подходы к устранению технических ограничений во взаимной торговле со странами СНГ, не входящими в состав Таможенного союза.

Анализируя  основные положения Договора о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г., с учетом перехода стран к более высокой форме интеграции - Единому экономическому пространству, можно сделать следующие выводы. Для функционирования ЕЭП необходим новый уровень организации и построения наднационального регулирования, в связи с этим встает вопрос о необходимости реформирования Комиссии Таможенного союза с целью превращения ее в полноценный постоянно действующий наднациональный орган.¹⁷

Имеющаяся в настоящее время правовая база при ее сопоставлении с фактической  социально-экономической и политической ситуацией в каждой из стран - участниц ЕЭП позволяет дать некоторую  оценку данному проекту с точки  зрения наличия возможностей для  положительных результатов и, безусловно, рисков наступления негативных последствий  либо отсутствия какой-либо реальной эффективности  ЕЭП.¹⁸

Итак, к  перспективам ЕЭП можно отнести:

1. Формирование  единого полноценного наднационального  органа, открытого для диалога, динамичного и способного решать подавляющее большинство вопросов.

2. Формирование  эффективной транспортной инфраструктуры.

3. Полностью  свободное движение товаров, капитала, рабочей силы и услуг на  основании единых правил и  норм.

4. Расширение  рынков сбыта.

5. Формирование  благоприятного инвестиционного  климата.

6. Замена  механизмов антидемпинговых, компенсационных,  специальных и защитных мер на единые правила в области конкуренции и субсидий.

7. Международные  правовые гарантии.

8. Обеспечение  устойчивого и сбалансированного  развития.

К сожалению, ввиду скоротечности событий, связанных  с запуском ТС и ЕЭП, до настоящего времени не накоплен достаточной  опыт по изучению проблематики новых  этапов экономической интеграции на постсоветском пространстве, в связи  с этим ожидаются значительные проблемы формирования ЕЭП.¹⁹

Интеграционный  опыт Европейского союза является очень  показательным с разных позиций, но он не может стать универсальным для стран - участниц ЕЭП.

Для входа  в ЕЭП необходимо запустить несколько  десятков соглашений, ряд из которых, в частности, в области макроэкономического регулирования или в сфере унификации (согласования на высоком уровне) финансовой политики носит революционный характер для экономических моделей Казахстана и Республики Беларусь.

Особенно  тяжело переход к ЕЭП может  сказаться на экономике РБ, где  государственный сектор составляет более 75%.

Также к  возможным рискам необходимо отнести:

1. Наличие  значительных диспропорций в  экономическом и социальном развитии государств.

2. Активизация  внешних экспортеров по использованию  Беларуси и Казахстана в качестве  доступа к российскому рынку.

3. Спецификой  ТС ЕврАзЭс остается то, что  два государства из трех являются  крупными поставщиками энергоносителей  на мировой рынок, а одно из государств - импортером энергоносителей и транзитером нефти и газа на европейские рынки.

Пока  единственной реальной возможностью для  формирования интеграционных проектов под руководством России остается использование для привлечения партнеров российских ресурсов, включая финансовые и сырьевые, а также российского рынка.²⁰

4. Отсутствует  в обозримом будущем возможность  для организации коллективного  вступления в ВТО.

5. Есть  угроза, что ЕЭП постепенно сведется  к региональному энергетическому проекту, т.е. будет реализована только энергетическая составляющая.

В качестве вывода следует отметить, что, несмотря либо на достаточно серьезные риски  и угрозы наступления крайне негативных последствий, либо на возможность низкой эффективности, главные цели и задачи образования ЕЭП могут быть достигнуты при условии достаточного единства целей у его участников, правильного понимания законов экономики и рынка, а также соблюдения основных принципов и норм международного права.

1.2. Система правового регулирования таможенного дела в Российской Федерации на современном этапе

На сегодняшний  день при достаточно высоком уровне развития международно-правовой базы, регулирующей отношения в Таможенном союзе, практически не затронутым осталось национальное законодательство, на уровень которого делегировано решение ряда вопросов.²¹ К ним относятся: порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, организация информирования и консультирования, условия деятельности лиц в области таможенного дела, отдельные нюансы классификации товаров по ТН ВЭД ТС, порядок и формы уплаты таможенных платежей, порядок их принудительного взыскания, особенности проведения отдельных форм таможенного контроля, таможенные операции, предшествующие подаче таможенной декларации, и пр. В области таможенного дела применяются нормы многих федеральных законов: “О таможенном регулировании в Российской Федерации”, «О валютном регулировании и валютном контроле», «О вывозе и ввозе культурных ценностей», «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», «О таможенном тарифе», «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и пр. Многие их положения идут вразрез с нормами таможенного законодательства Таможенного союза, тем самым создавая явные коллизии. В то же время следует признать, что в области законодательного регулирования сложился некий таможенно-правовой вакуум, тормозящий качественное функционирование таможенных отношений.²²

Ряд уже  выявленных проблем характерен для  переходного периода, что вполне логично, они должны быть устранены  в ближайшие несколько лет.

С самого начала функционирования Таможенного  союза обсуждался вопрос замены Таможенного кодекса РФ законом, не противоречащим ТК ТС и устанавливающим положения, делегированные на национальный уровень. Планировалось, что с 1 июля 2010 г. вступит в законную силу Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Однако процедура принятия Федерального закона достаточно длительная (в июне 2010 г. он был принят Государственной Думой в первом чтении) и не позволила этого сделать. Важно отметить, что проект Закона сначала был размещен на официальном сайте Федеральной таможенной службы РФ, а затем опубликован в официальном издании - «Российской газете» - с призывом внесения в него изменений и дополнений. Таким образом, была предпринята попытка усовершенствовать законопроект на самой ранней стадии.

В сентябре 2010 г. в Федеральной таможенной службе прошло заседание Общественно-консультативного совета по таможенной политике, на котором совместно с деловыми кругами прошло обсуждение указанного законопроекта. К законопроекту было подготовлено около 300 поправок, затрагивающих ключевые направления таможенного регулирования.

ФЗ “О таможенном регулировании в Российской Федерации” был принят Государственной Думой 19 ноября 2010 года, одобрен Советом Федерации 24 ноября 2010 года.

В условиях несогласованности ряда положений  Таможенного кодекса ТС и российского таможенного законодательства многие предприниматели работают на свой страх и риск, что усложняет торговые связи и бизнес-проекты. В ближайшее время требуется провести срочную «ревизию» национального законодательства на предмет согласованности его норм с положениями ТК ТС и международных соглашений, заключенных между Российской Федерацией, Белоруссией и Казахстаном.

Обилие  отсылочных норм в ТК ТС может быть оценено негативно как минимум по двум причинам. Во-первых, это усложняет изучение и использование положений таможенного законодательства как должностными лицами таможенных органов, так и частными субъектами таможенных правоотношений. Во-вторых, регламентация ряда важнейших таможенных процедур на уровне государств - членов Таможенного союза может привести как к разнообразному правовому регулированию, так и к отсутствию единообразия в рамках реализации тех или иных норм. Данные обстоятельства в определенной степени умаляют роль «таможенной конституции», которая в идеале должна быть актом прямого действия. В такой ситуации бизнес оперативно среагирует на различия в нормативных документах и будет находить всевозможные способы для применения законодательства того государства, какое видится ему более выгодным в ракурсе минимизации таможенных издержек.