Бюджетные расходы. 3

I. ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ  БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ В 2010 ГОДУ  И В НАЧАЛЕ 2011 ГОДА 

В Бюджетном  послании Президента Российской Федерации  о бюджетной политике в 2011–2013 годах  отмечалось, что бюджетная политика, как составная часть экономической  политики, должна быть нацелена на проведение всесторонней модернизации экономики, на создание условий для повышения  её эффективности и конкурентоспособности, долгосрочного устойчивого развития, на улучшение инвестиционного климата. 

Бюджетная система  в целом достаточно эффективно способствовала послекризисному восстановлению экономики, стабильному выполнению социальных обязательств государства. В 2010–2011 годах экономический рост стабилизировался на уровне около 4 процентов. Удалось существенно сократить дефицит федерального бюджета. 

Внесены изменения  в налоговое законодательство Российской Федерации, направленные на осуществление  инноваций, расширена поддержка  исследований и разработок, ведётся  плановая работа по созданию инновационного центра «Сколково», а также по реализации других проектов, одобренных Комиссией при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России. 

Средний размер пенсий за 2010 год (то есть в декабре 2010 г. по сравнению с декабрём 2009 г.) вырос почти на 23 процента, а  за 2011 год он увеличится более чем  на 9 процентов. В соответствии с  требованиями законодательства Российской Федерации были проиндексированы социальные пособия. 

В период с 2009 по 2010 год были обеспечены жильём более 120 тысяч ветеранов Великой Отечественной  войны. В 2011 году получат новое жильё  ещё около 40 тысяч ветеранов, которые  встали на учёт до 1 января 2011 г. 

В 2010 году была принята  и начала реализовываться Программа  Правительства Российской Федерации  по повышению эффективности бюджетных  расходов на период до 2012 года. Федеральными органами исполнительной власти разработаны  отраслевые (ведомственные) планы повышения  эффективности бюджетных расходов. 

Началась работа по комплексному реформированию системы  государственных и муниципальных  закупок, которая должна исправить  недостатки существующей системы, создав реальные препятствия для необоснованного  завышения цен и коррупции. Принят ряд первоочередных поправок в законодательство Российской Федерации о закупках для государственных и муниципальных  нужд, начал функционировать общероссийский официальный сайт, существенно повысивший доступность и прозрачность информации о закупках. Готовятся изменения  в законодательство Российской Федерации, направленные на формирование федеральной  контрактной системы. 

Начался переход  на программный принцип формирования федерального бюджета. Правительством Российской Федерации утверждены перечень государственных программ, порядок  их разработки, реализации и оценки эффективности, организована работа по подготовке этих программ. 

Сформирована  нормативно-правовая база для повышения  доступности и качества государственных  и муниципальных услуг, внедрения  государственных и муниципальных  заданий, расширения самостоятельности  и ответственности учреждений за их выполнение. 

Существенно улучшилась ситуация со сроками принятия Правительством Российской Федерации нормативных  правовых актов, необходимых для  исполнения федерального бюджета. 

В 2010 году впервые  отчёт об исполнении федерального бюджета  был утверждён Федеральным Собранием  Российской Федерации до внесения проекта  федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год и на плановый период, что  повысило качество его подготовки и  рассмотрения. 

II. ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ  И ВЫЗОВЫ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 

Многие элементы государственной политики, в том  числе в бюджетной и налоговой  сферах, пока не в полной мере настроены  на стимулирование инновационного развития страны. Не завершено формирование условий для модернизации экономики  и изменения модели экономического роста. Для бюджетной системы  страны сохраняются риски, обусловленные  высокой зависимостью экономики и, соответственно, бюджетных доходов от внешнеэкономической конъюнктуры. 

Система государственного управления во многом функционирует  в ручном режиме, требует постоянной подстройки. Зачастую принимаемые меры недостаточно эффективны, поскольку  в силу оперативных изменений  не до конца прорабатываются механизмы  их применения. Это касается, к примеру, сложностей с применением новых  механизмов поддержки инноваций, предусмотренных  налоговым законодательством Российской Федерации (повышенная амортизационная  премия, дополнительный коэффициент  к затратам на НИОКР). 

По-прежнему существует ряд барьеров, препятствующих созданию бюджетными научными учреждениями и  образованными государственными академиями наук научными учреждениями хозяйственных  обществ, занимающихся внедрением результатов  интеллектуальной деятельности. 

К таким барьерам, в частности, относятся отсутствие механизмов финансовой поддержки инновационных проектов с существенной долей участия бюджетных учреждений и проблемы управления интеллектуальной собственностью. 

Отрицательные финансовые последствия глобального  экономического кризиса не позволили  сбалансировать принятое решение о  повышении с 1 января 2011 г. суммарной  ставки страховых взносов в государственные  внебюджетные фонды с 26 до 34 процентов  мерами по частичной компенсации  возросшей финансовой нагрузки на работодателей, что оказало негативное влияние  на перспективы экономического роста. 

Проблема была несколько смягчена за счёт предоставления права уплаты страховых взносов  по пониженным тарифам ряду категорий  организаций. Но эти меры имеют фрагментарный  характер, в то время как проблема требует системного решения. 

Выявились риски  формального подхода к внедрению  новых механизмов оказания и финансового  обеспечения государственных и  муниципальных услуг. 

За последние  годы многократно пересматривались процедуры размещения заказов, но практически  не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных  контрактов. Ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки  во многих случаях, по сути, подменялась  ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика. В малой степени  используются возможности для стимулирования через систему закупок производства инновационной продукции. Искусственное  занижение цен имеет очевидный  обратный эффект в виде падения качества поставляемой продукции или срыва  исполнения заказа. 

Слабо увязанными с формируемыми государственными программами  остаются уже применяемые инструменты  программно-целевого планирования. Пока не удалось преодолеть инерцию планирования и увеличения расходов без оценки их реальной отдачи и соответствия целям государственной политики в условиях конъюнктурно высоких  цен на нефть. Это является одним  из факторов высокой инфляции и сохранения бюджетного дефицита. 

III. ОСНОВНЫЕ  ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ 

В ближайшие  годы в России должна быть сформирована новая модель экономического роста, основанная в значительной степени  на частной инициативе, постоянных инновациях, эффективной системе  предоставления публичных услуг, качественной финансовой и производственной инфраструктуре. 

Важнейшей предпосылкой и условием для формирования новой  модели экономического роста является долгосрочная сбалансированность и  устойчивость бюджетной системы. 

В отличие от стран с более диверсифицированной  экономикой Россия не может позволить  себе иметь хронический дефицит  бюджета и высокий уровень  государственного долга, ставящих национальную экономику в зависимость от внешних  условий и «вымывающих» из неё  инвестиционные ресурсы. 

При высоком  уровне цен на нефть необходимо накапливать  резервы, обеспечивающие «подушку безопасности»  в случае внешнеэкономических шоков. Опыт 2008–2010 годов доказал правильность такого подхода к бюджетной политике. 

Макроэкономическая  стабильность, низкая инфляция, умеренная  налоговая и долговая нагрузка, возможности  для привлечения долгосрочных кредитных  ресурсов могут и должны стать  важнейшими конкурентными преимуществами России, обеспечивающими приток инвестиций, внедрение инноваций, модернизацию экономики и, соответственно, расширение возможностей для решения социальных задач. 

Федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов должен стать бюджетом, посредством которого решаются задачи выхода на траекторию устойчивого посткризисного развития, создания условий для развития и модернизации экономики, повышения уровня и качества жизни граждан, укрепления обороноспособности и безопасности страны, повышения эффективности и прозрачности государственного управления. 

В этот же период должны быть приняты меры по снижению зависимости бюджета от конъюнктурных  доходов и сокращению его дефицита. 

Исходя из этого, необходимы системные действия по следующим  ключевым направлениям. 

Первое. Надо интегрировать  бюджетное планирование в процесс  формирования и реализации долгосрочной стратегии развития страны. 

Не позднее 2012 года необходимо утвердить долгосрочный экономический прогноз, стратегию  долгосрочного развития России и  увязанную с ней бюджетную  стратегию. В них должны найти  комплексное отражение долгосрочные цели социально-экономического развития страны, финансовое и нормативно-правовое обеспечение механизмов их достижения. 

В бюджетной  стратегии должны быть предусмотрены  критерии и процедуры оценки рисков устойчивости бюджетной системы. 

Надо начать полномасштабное внедрение с 2012 года программно-целевого принципа организации  деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных  бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утвердить основные государственные программы. 

Второе. Следует  закрепить начиная с 2015 года правила использования нефтегазовых доходов и ограничения на размер дефицита федерального бюджета. 

При формировании федерального бюджета на 2012 год и  на плановый период 2013 и 2014 годов необходимо обеспечить – в рамках переходного  периода – создание предпосылок  для введения указанных правил, предусмотрев стабилизацию и последующее снижение дефицита федерального бюджета. 

Третье. На 2012–2013 годы будут снижены ставки страховых  взносов в государственные внебюджетные фонды с 34 до 30 процентов, а для  малого бизнеса и некоммерческих организаций, осуществляющих основную деятельность в области социального  обслуживания населения, а также  благотворительных организаций  и организаций, применяющих упрощённую систему налогообложения, – до 20 процентов. 

В 2012 году необходимо подготовить комплексные предложения  по развитию пенсионной системы и  системы обязательного социального  страхования. 

Четвёртое. Российская налоговая система должна отвечать современным вызовам в условиях глобализации экономики, обеспечивать справедливое налогообложение доходов  экономических агентов и способствовать устойчивому развитию России как  федеративного государства. 

Требуется повысить роль налогов, взимаемых с компаний, работающих в нефтегазовом секторе, а также в алкогольной и  табачной отраслях. Одновременно необходимо принять решения для ускоренного  введения налога на недвижимость и  расширения патентной системы налогообложения  малого предпринимательства. 

Пятое. Бюджетная  политика должна быть нацелена на улучшение  условий жизни человека, адресное решение социальных проблем, повышение  качества государственных и муниципальных  услуг, стимулирование инновационного развития страны. 

Должно быть предусмотрено необходимое финансирование для обеспечения всех принятых обязательств, в том числе для реформирования денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, сотрудников органов внутренних дел, повышения пенсий и социальных пособий, модернизации здравоохранения и образования. 

В качестве одного из основных источников для обеспечения  решения поставленных задач следует  рассматривать увеличение доходов  от распоряжения имуществом, находящимся  в федеральной собственности. 

Шестое. Необходимо повысить отдачу от использования государственных  расходов, в том числе за счёт формирования рациональной сети государственных  учреждений, совершенствования перечня  и улучшения качества оказываемых  ими услуг. 

1 января 2012 г.  завершается переходный период  введения новых форм оказания  и финансового обеспечения государственных  услуг на федеральном уровне, 1 июля 2012 г. – на региональном  и местном уровне. 

Нужно заблаговременно  принять все необходимые для  этого решения, качественно сформировать государственные и муниципальные  задания для бюджетных и автономных учреждений и нормативы их финансового  обеспечения. 

Необходимо развитие конкуренции в сфере предоставления социальных услуг, в том числе  за счёт привлечения к их оказанию негосударственных организаций, прежде всего социально ориентированных некоммерческих организаций.  

Седьмое. Должна быть существенно снижена роль государства  в непосредственном управлении экономическими активами. Правительству Российской Федерации необходимо определить график приватизации крупных пакетов акций  в ключевых контролируемых государством компаниях, предусмотрев снижение доли участия до уровня ниже контрольного пакета акций или отказ от такого участия, за исключением ряда организаций, работающих в инфраструктурных секторах или непосредственно связанных  с обеспечением безопасности государства. 

Цель этой работы заключается прежде всего в создании условий для притока инвестиций и справедливой конкуренции в тех сферах, где такая конкуренция может способствовать активизации инвестиционной, предпринимательской и инновационной деятельности частных компаний, в том числе малых и средних. Надо исключить преимущества для деятельности организаций, которые полностью или частично находятся в государственной или муниципальной собственности, если это прямо не связано с обеспечением безопасности государства. 

Восьмое. Требует  кардинальной перестройки система  государственных закупок. 

Мировой опыт свидетельствует, что потребности государства  в товарах, работах, услугах удовлетворяются  более адекватно, если все процедуры  государственного заказа встроены в  единую институциональную среду. Таковой  должна стать федеральная контрактная  система, поручение по созданию которой  было дано в конце прошлого года. Следует сформировать механизмы, гарантирующие  надлежащее качество закупок с учётом всего жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов и надёжный мониторинг их исполнения. В этой работе необходимо, наконец, полноценно учесть особенности сложной  и инновационной продукции, работ  и услуг, в том числе связанных  с научными исследованиями. Использование  неформализованных критериев при  проведении конкурсных процедур должно сопровождаться обеспечением их максимальной открытости. При этом акцент должен быть сделан на достижении наилучшего результата закупок. 

Необходимо рассмотреть  вопрос о расширении практики заключения государственных (муниципальных) контрактов, выходящих за пределы финансового  года. Но должна быть повышена и ответственность  государственных (муниципальных) заказчиков за несоблюдение установленных сроков планирования и подготовки государственных (муниципальных) контрактов. 

Кроме того, значимая для государства сфера закупок  – это не только закупки непосредственно  для нужд государства, но и для  государственного сектора экономики. Это та сфера, где государство  должно как инициировать спрос, так  и стимулировать создание и развитие наукоёмких и эффективных производств, в том числе с использованием мер бюджетной политики. 

В целях повышения  эффективности расходов при осуществлении  закупок товаров (работ, услуг) субъектами естественных монополий, корпорациями и компаниями с государственным или муниципальным участием необходимо соответствующим образом сформировать процедуры их закупочной деятельности с учётом особенностей каждого из этих заказчиков. Прежде всего целесообразно установить требования, обеспечивающие информационную открытость конкурсов, которые готовятся проводить указанные заказчики, недопустимость необоснованных ограничений конкуренции участников (товаров), а также публичность результатов этих конкурсов. 

Девятое. Необходимо расширение применения механизмов государственно-частного партнёрства при реализации инвестиционных проектов модернизации производства и  внедрения инноваций. В частности, при осуществлении государственных  инвестиций целесообразно в большинстве  случаев оформлять участие государства  в капитале компаний в форме привилегированных  акций. Надо продолжить поддержку (в  том числе безвозмездную) инновационного предпринимательства, особенно в части, касающейся содействия патентованию, стандартизации и коммерциализации разработок. Должно быть завершено  создание специализированного агентства  по страхованию экспортных кредитов и инвестиций. 

Следует обеспечить практическое начало работы российского  фонда прямых инвестиций, создаваемого в целях снижения рисков долгосрочных стратегических инвестиций в высокотехнологичные  отрасли российской экономики, в  том числе в инновационные  проекты в энергетике, телекоммуникационном секторе, фармацевтике и других приоритетных отраслях. 

Десятое. В 2011 году необходимо завершить разработку поправок и внести изменения в Бюджетный  кодекс Российской Федерации по вопросам государственного и муниципального финансового контроля, а также  применения мер ответственности  за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации. Задача, поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной  политике в 2009–2011 годах, – внести в  Государственную Думу соответствующий  законопроект в 2008 году – до сих  пор не выполнена. 

В указанном  законопроекте необходимо учесть особенности  рисковых проектов с неопределёнными  результатами исследований или разработок. Контроль за использованием бюджетных средств и иного имущества государства в таких случаях должен быть направлен на обеспечение целевого характера их использования и законности действий соответствующих организаций. 

Одиннадцатое. Требуется  обеспечить эффективную децентрализацию  полномочий между уровнями публичной  власти в пользу субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Созданные решением Президента Российской Федерации рабочие группы по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации  и органами местного самоуправления, по финансовым и налоговым вопросам, по межбюджетным отношениям должны подготовить  до конца текущего года предложения, предусматривающие в том числе меры по увеличению доли доходов региональных и местных бюджетов в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации, соответствующие новому распределению полномочий. При необходимости нужно внести изменения в структуру налоговой системы и в бюджетное законодательство Российской Федерации. 

Двенадцатое. Правительство  Российской Федерации должно утвердить  Концепцию создания и развития интегрированной  информационной системы управления общественными финансами (электронный  бюджет), направленную на повышение  открытости, прозрачности и подотчётности  финансовой деятельности публично-правовых образований, обеспечение доступности  и достоверности информации для  всех заинтересованных пользователей, повышение качества финансового  менеджмента в секторе государственного управления, и начать реализацию этой Концепции. 

IV. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ  НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ И ФОРМИРОВАНИЕ  ДОХОДОВ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ 

В 2011 году и в  среднесрочной перспективе должно быть обеспечено решение следующих  основных проблем. 

Первое. Необходимо ввести в действие начиная с 2012 года новые правила регулирования трансфертного ценообразования в налоговых целях. Кроме того, следует предоставить возможность крупным холдингам исчислять и уплачивать налог на прибыль организаций в целом по консолидированной налоговой базе холдинга, то есть ввести в законодательство Российской Федерации институт консолидированной налоговой отчётности по налогу на прибыль организаций. 

Второе. Следует  завершить подготовку к введению местного налога на недвижимость. По завершении кадастровой оценки объектов капитального строительства необходимо вводить  указанный налог по мере готовности тех субъектов Российской Федерации, где такая оценка была проведена, чтобы этот налог можно было начать взимать уже в 2012 году. При этом необходимо, чтобы введение нового налога, с одной стороны, обеспечило более справедливое распределение налоговой нагрузки между объектами недвижимого имущества с разной рыночной стоимостью, а с другой стороны, было социально приемлемым и осуществлялось с учётом сложившегося уровня доходов населения, не привело к росту налоговой нагрузки на малообеспеченных граждан. 

Третье. Требуется  приступить к инвентаризации установленных  федеральным законодательством  льгот по региональным и местным  налогам и оценке их эффективности. Речь идёт в первую очередь о льготах  по налогу на имущество организаций  и по земельному налогу. Возможная  отмена таких льгот – это не только переход к более справедливому  способу распределения собственных  налоговых доходов между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и способ повышения  налоговой автономии региональных и местных властей, а значит, и  ответственности за принимаемые  ими решения. 

Четвёртое. Следует  подчеркнуть настоятельную необходимость, с одной стороны, в систематизации действующих льгот и их оценке на предмет согласованности и  проблем администрирования, а с  другой – в выявлении тех налоговых  льгот, которые наиболее актуальны  в целях модернизации производства и внедрения инноваций. 

Пятое. Должно быть обеспечено совершенствование механизмов налогообложения нефтяной и газовой  отрасли, табачной и алкогольной  продукции. 

Необходимо завершить  разработку схемы налогообложения  нефтедобычи и нефтепереработки, предусматривающей стимулы к  разработке новых месторождений  и к повышению глубины переработки  нефти на территории Российской Федерации. Требуется рассмотреть возможность  дифференциации акцизов на моторное топливо в зависимости от его экологического класса. 

Для повышения  доходов бюджетной системы с  учётом благоприятной ценовой конъюнктуры  на внешних рынках необходимо продолжить повышение налоговой нагрузки на газовую отрасль, имея в виду изъятие  природной ренты у налогоплательщиков, получающих её за счёт участия на мировых  рынках природного газа. 

При принятии решений  о ставках акцизов на табачную и алкогольную продукцию целесообразно  учитывать не только фискальный эффект, но и необходимость снижения негативного  влияния табакокурения и употребления алкоголя на здоровье населения. 

Однако следует  подчеркнуть, что такого рода меры должны сопровождаться усилиями по предотвращению проникновения на российский рынок  более дешёвой контрабандной  подакцизной продукции. 

Шестое. Необходимо последовательно устранять те элементы налоговой системы, которые препятствуют инновационному развитию. Для этого  надо завершить уже начатую работу по мерам поддержки инновационного предпринимательства, реализация которых  невозможна ввиду отсутствия соответствующих  законодательно закреплённых механизмов. 

В связи с  этим считаю целесообразным: 

внести изменения  в порядок применения амортизационной  премии, с тем чтобы при реконструкции, модернизации, техническом перевооружении основных средств не восстанавливать применённую в отношении их 30-процентную амортизационную премию, предусмотрев при этом механизмы, предотвращающие злоупотребления данной льготой со стороны недобросовестных налогоплательщиков, многократно применяющих указанную премию к одним и тем же основным средствам при их перепродаже; 

дополнительно предусмотреть возможность (для  тех налогоплательщиков, которые  пожелают ею воспользоваться) распространения  повышающего коэффициента для учёта  в расходах затрат на НИОКР с повышающим коэффициентом 1,5 на правоотношения, возникшие с 2009 года, с момента, когда была введена эта льгота. 

Седьмое. Требуется  в ближайшее время определиться с параметрами перехода от системы налогообложения в виде единого налога на вменённый доход для определённых видов деятельности к патентной системе налогообложения. Критерием должно стать создание максимально благоприятных условий для развития малого и среднего предпринимательства. 

V. ПРИОРИТЕТЫ  БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ 

С 2012 года будет  проведена реформа денежного  довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц. Она будет проходить  в два этапа: с 2012 года – в Вооружённых  Силах Российской Федерации и  системе МВД России, с 2013 года –  в остальных силовых ведомствах. Одновременно будет проведена реформа  пенсионного обеспечения военнослужащих и сотрудников военной организации, в результате чего размер пенсий значительно  вырастет.