Федеральное государственное образовательное  бюджетное учреждение высшего профессионального  образования

  Финансовый университет  при Правительстве  Российской Федерации 
 

Кафедра «Финансы»  
 
 
 
 
 
 
 

Реферат 

на тему: «Бюджетные реформы в России: исторический аспект» 
 
 
 
 
 

Выполнила:

студентка группы ФК 3-8

Дёмочкина А.Д. 
 

Проверил:

к.э.н., доц. Тюрнин В.А. 
 
 
 
 
 
 
 

Москва, 2011 

   План 

Введение 3

1. Реформа 1862 г. 4

2. Реформы 1990-2001 гг. 5

3.Реформы 2001-2008 гг. 6

3.1.Реформа межбюджетных отношений (2003-2005 гг.) 6

3.2. Реформа бюджетного процесса (2004 - 2006 гг.) 6

3.3. Реформа бюджетной сети (2005-2008 гг.) 7

3.4. Итоги 7

4. Бюджетная реформа в РФ в ближайшие годы. 9

Заключение 11

Список литературы 13 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение

   Развитие  и жизнедеятельность каждой страны напрямую зависит от ее финансового  благополучия. Состояние финансовой системы России отражает общеэкономическую  и социальную ситуацию в стране, которую определили пятнадцатилетние радикальные реформы всех сторон жизни общества с весьма противоречивыми  результатами.

   Финансовая  система – это совокупность взаимосвязанных  и взаимодействующих частей, звеньев, элементов, непосредственно участвующих  в финансовой деятельности и способствующих ее осуществлению. Данная система состоит  из финансовых институтов (организации, учреждения, осуществляющие и регулирующие финансовую деятельность, министерство финансов, казначейство, центральный  банк, налоговая инспекция, фондовые и валютные биржи, финансово-кредитные  учреждения) и финансовых инструментов, создающих необходимые условия  протекания финансовых процессов.

   Финансовая  система не может быть лучше того общества, которое она обслуживает, поэтому серьезные улучшения  в ней возможны только как результат  общего прогресса в экономике, в  политическом устройстве, административной структуре общества.

   Основу  финансовой деятельности государства  составляет бюджет, состояние которого может отражать как успехи, так  и провалы государственной политики. Переход к рыночным методам управления экономикой обусловил коренное реформирование финансовой системы, в том числе  бюджетной системы России.

   Бюджетная система – это основанная на экономических  отношениях и государственном устройстве страны совокупность бюджетов всех ее государственных и административно-территориальных  образований, объединенных на основе определенных принципов и имеющих между  собой установленные законом  взаимоотношения. Различия в государственном  устройстве стран, в бюджетных правах разных уровней власти обуславливают  наличие разных видов бюджетных  систем.

   Бюджетная система России является трехуровневой  и включает: на первом уровне – федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов; на втором уровне – бюджеты субъектов Федерации  и бюджеты территориальных внебюджетных фондов; на третьем уровне – местные  бюджеты.

   Современная бюджетная система России относится  к западно-европейскому типу и находится  в стадии совершенствования, при  реализации которой отрабатывается законодательный механизм перераспределения  компетенций между федеральным  и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.

1. Реформа 1862 г.

   История финансов свидетельствует, что бюджет не был присущ государству на всех стадиях его развития. Долгое время  государство вообще не имело бюджета. Во всех европейских государствах, в том числе и России, собирались доходы и проводились расходы, т.е. на юридических нормах существовала система доходов и расходов. Полностью  бюджет сформировался тогда, когда  государство в свою финансовую деятельность ввело плановое начало — стало  составлять систему доходов и  расходов на определённый период.

   В России порядок становления «государственной росписи», или «сметы доходов и  расходов», ведёт начало с 1863 г. До этого  времени бюджетного права в России не существовало. Дореформенная бюджетная  практика отрицала основные принципы бюджетного права, ставшие нормой в  западно-европейском праве. Ни гласность  бюджета, ни его единство, ни законодательный  порядок его установления, ни специализация  кредитов, ни строгое ограничение  бюджетного периода во времени, —  не были осуществлены в бюджетной  практике Российской Империи.

   Вопрос  о преобразовании бюджетного устройства был поставлен в первые годы царствования Императора Александра II в связи  с необходимостью совершенствования  отчетности и контроля. Бюджетная  реформа не была самостоятельной, она  развивалась в рамках реформы  Государственного Контроля, но реализация ее была невозможна без объединения  в единое целое всех трех основных институтов системы государственной  отчетности — бюджета, контроля и  кассового строя.

   Для разработки коренных начал реформы и составления  правил при Государственном Контроле под председательством видного  государственного деятеля В.А. Татаринова была образована специальная комиссия. Ей была поручена разработка начал  государственной отчетности и выработка  «Правил по составлению, утверждению  и исполнению государственной росписи  и финансовых смет Министерств и  Главных управлений».

   22 мая  1862 г. «Правила о составлении,  рассмотрении, утверждении и исполнении  Государственной Росписи и Финансовых  Смет министерств и главных  управлений» или, так называемые. Общие Сметные Правила были  утверждены Императором Александром  II. Л.Н. Яснопольский назвал бюджетный  закон «красивым законодательным  памятником эпохи 60-х годов». Роспись  государственных доходов и расходов  на 1863 г. была составлена по  новым правилам. В общем государственном  бюджете были объединены все  государственные ресурсы. Все  министерства вошли в подчинение  единого независимого Государственного Контроля, который возглавил В.А. Татаринов. В бюджетном деле было восстановлено значение Государственного Совета, каким оно было предусмотрено М.М. Сперанским. Ввиду отсутствия представительных учреждении в законодательстве оформилась идея участия Государственного Контроля в рассмотрении бюджета.

   Бюджетные акты 1862 г. ликвидировали дореформенную  эпоху и стали исходным пунктом  для развития Российского бюджетного законодательства.

2. Реформы 1990-2001 гг.

   После Февральской революции при Временном  правительстве расходы производились  с использованием кредитов. До середины 1918 г. продолжали действовать кредиты, ассигнованные по сметам 1917 г. Буквально  с первых дней 1918г. был издан первый нормативный акт советского бюджетного права - Правила составления, рассмотрения и утверждения смет на январь - июль 1918 г., утверждённый СНК 11 июля 1918 г. Он положил начало формированию системы полугодовых бюджетов. В 1920 – 1921 гг. правительство вернулось к годовому бюджету.

   Основы  бюджетного устройства государства  были сформулированы в Конституции  РСФСР 1918 г., в которой 5 раздел так  и назывался «Бюджетное право». Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР, а именно единый госбюджет, включавший в себя государственные доходы и  расходы.

   Бюджеты в условиях «военного коммунизма»  не имели реального значения. Реальными  были ежемесячные планы распределения  эмиссий. В условиях обесценения  советских денежных знаков бюджеты  носили характер невыполнявшихся планов. К концу 1920 г. денежный бюджет стал отмирать, планировался переход к нетто-бюджету.

   В 1921 г. с переходом к новой экономической  политике (НЭП) Декретом ВЦИК о мерах  по упорядочению финансового хозяйства  от 10 октября 1921 г. бюджет был восстановлен в своих правах. Самым крупным  успехом этого курса была финансовая реформа. В её ходе был восстановлен Государственный банк, появились  кооперативные банки, кредитные  и страховые товарищества, частные  банки на концессионной основе. Восстановилась система налогов, пошлин и платежей за пользование транспортом, введена  устойчивая валюта - червонец.

   С выходом  в 1924 г. Конституции СССР были внесены  изменения в банковскую систему  РФ. В 1925 г. продналог был заменён  денежным налогом. Деньги в России вновь  стали товаром. После проведения денежных реформ бюджет приобретал значение твёрдого и реального финансового плана.

3.Реформы 2001-2008 гг.

   Суть  данных реформ - сместить акценты бюджетного процесса от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению  результатами» путем повышения  ответственности и расширения самостоятельности  участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств. К ним относятся  Министерство финансов Российской Федерации, Федеральные органы исполнительной власти, Федеральное Казначейство, распорядители бюджетных средств  и т.д.

   3.1.Реформа межбюджетных отношений (2003-2005 гг.) – это разделение уровней бюджетной системы с четким определением на постоянной основе их обязательств и доходных источников и, что самое важно, полномочий по их регулированию. Основные нововведения данного направления:

   a) в  соответствии с реформой местного  самоуправления вводится два  уровня местных бюджетов –  бюджетная система РФ становится  четырехуровневой;

   b) устанавливаются  четкие правила разграничения  расходных обязательств;

   c) существенно  расширяется финансовая самостоятельность  субнациональных властей (за счет  налоговой автономии);

   d) законодательно  закрепляются новые формы и  принципы распределения межбюджетных  трансфертов

   3.2. Реформа бюджетного процесса (2004 - 2006 гг.) - переход к среднесрочному финансовому планированию при существенном расширении полномочий «линейных» министерств и их переориентации на достижение конкретных и измеримых результатов. Реализация этой реформы осуществляется в соответствии с Концепцией Правительства РФ по пяти направлениям:

   a) реформа  бюджетной классификации и бюджетного  учета (приближение к международным  стандартам);

   b) переход  к среднесрочному финансовому  планированию – составление 3летнего  финансового плана;

   c) оценка  и планирование результативности  бюджетных расходов;

   d) эксперимент  по внедрению среднесрочного  бюджетирования, ориентированного  на результат (СБОР);

   e) изменение  порядка рассмотрения бюджетов (3 чтения).

   3.3. Реформа бюджетной сети (2005-2008 гг.) - самая сложная часть бюджетной реформы, подразумевающая реорганизацию бюджетных учреждений, «микродецентрализацию» управления общественными финансами, «разгосударствление» производства значительной части бюджетных услуг. Предполагаются следующие новации:

   a) ужесточение  использования бюджетными учреждениями  бюджетных средств;

   b) реорганизация  бюджетных учреждений и создание  новых организационно-правовых форм (автономные учреждения и автономные  некоммерческие организации);

   c) нормативно-подушевое  финансирование бюджетный учреждений  и выполнение государственного (муниципального) задания.

3.4. Итоги

   Бюджетные реформы предполагалось завершить  к 2008 году, но в силу ряда причин на сегодняшний  день они носят незавершенный  характер, а их итоги - промежуточны. Однако можно говорить об определенных результатах:

• бюджет сегодня перестал быть источником макроэкономической нестабильности;
• повысилась объективность и прозрачность распределения финансовой помощи;
• макроуровень- 4хуровневая бюджетная система РФ, наличие «жестких» бюджетных ограничений, выравнивание субъектов РФ и муниципальных образований только по формулам;
• мезоуровень - постепенный переход на 3хлетний бюджет (без учета кризиса), в муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях практикуется распределение денежных средств по результатам;
• микроуровень - нормативно-подушевое финансирование в некоторых бюджетных учреждениях, постепенный их перевод на новые организационные формы – автономные учреждения и автономные некоммерческие организации.

   Таким образом, бюджетные реформы России нельзя назвать законченными, сегодня  продолжают реформироваться и модифицироваться наиболее значимые аспекты.

   Говоря  о результатах реформ, пусть даже и промежуточных, нельзя воспринимать их односторонне. Каждое положение  обнажает целый пласт других проблем, зачастую не связанных со сферой управления общественными финансами. Мы можем выделить несколько причин негативных результатов реализации бюджетных реформ:

• ни экономическая система России, ни система государственного управления и общество не готовы к предполагаемым новациям, да и вообще к системе оценивания по результатам (об этом также свидетельствует и итоги административной реформы России);
• российская экономическая ситуация – нестабильна, поэтому не может предоставить необходимых, устойчивых условий для проведения реформ;
• в России нет должной инфраструктуры, которая могла бы обеспечить наименее болезненное и затратное проведение реформы бюджетного сектора. Сегодня проводимые реформы значительно обгоняют технические возможности информационных систем, которые должны поддерживать данный процесс. Особенно отстают возможности систем с точки зрения предоставления данных, необходимых для эффективного анализа, измерения результатов и внедрения системы подотчетности;
• отсутствует опыт измерения и управления достигнутыми результатами, т.е. выяснение того, что необходимо сделать для повышения эффективности деятельности. Особенно большое значение приобретает подотчетность, прозрачность и др.;
• российской законодательство также несовершенно в данной области, оно не может предоставить необходимых механизмов реализации планируемых нововведений и гарантий их исполнения.

   Все недостатки и недоработки бюджетных реформ можно объяснить стратегией их проведения – трансплантацией. Сам институт бюджетной реформы заимствован из стран Европейского союза, но перед его внедрением не были подготовлены политические субъекты и факторы, т.е. иными словами не были выделены те структуры и, может быть, конкретные люди, которые отвечали бы за подготовку, проведение и подведение итогов реформы. Также не была создана институциональная инфраструктура. Таким образом, институт бюджетной реформы был просто заимствован, а затем практически без изменений перенесен на российскую действительность. В этом то и была допущена основная ошибка – слишком высокий уровень трансплантата (т.е. института бюджетной реформы) для российской сферы управления общественными финансами. Очевидно, что преобразования происходят в авральном режиме (без подготовительного периода), при проведении реформы отсутствуют «готовые» исполнители-специалисты, поддержка с какой-либо стороны общества, зачастую применяются несоответствующие методы и т.д.

   Поэтому в качестве рекомендаций для Федеральных  органов исполнительной власти можно предложить изменить курс реформирования и внести следующие коррективы:

1. в первую очередь подготовить политические субъекты и факторы;
2. предпринимать новые корректировочные шаги, чтобы сначала создать всю необходимую инфраструктуру (общество, политические элиты, технологии, экономическую систему и т.д.), а затем тщательно, пошагово и не торопясь предприниматься за реализацию бюджетной реформы;
3. учитывать динамический аспект – при введении нового института бюджетной реформы старые институты управления общественными финансами не останавливаются в своем развитии, они продолжают двигаться и изменяться. Отсюда, изменение курса реформы, получение немного модифицированных результатов.

На каждом уровне децентрализации управления общественными  финансами можно найти одни и те же элементы, в отношении которых необходимо реализовать сходные по сути меры. Основные из них – четкое и максимально «жесткое» закрепление полномочий (прав и обязанностей) и ресурсов, а также создание конкурентных условий, поддерживаемых в

начальный период дополнительными («прямыми») стимулами  и анти-стимулами.

Если последовательно  проводить эти реформы, то в дальнейшем будут созданы основы принципиально новой, значительно более эффективной модели управления общественными финансами, т.е. будет решена главная задача современного цикла переходного периода.

   Бюджетные реформы 2001 – 2008 гг. можно свести в  единую матрицу (Приложение №1).

4. Бюджетная реформа  в РФ в ближайшие  годы.

   По  материалам многочисленных статей в  компетентных журналах можно говорить о предстоящей бюджетной реформе  в РФ.

   Как следует  из программы повышения эффективности  бюджетных расходов, опубликованной сегодня Минфином, министерства и  ведомства будут получать государственные  деньги только под конкретные долгосрочные целевые программы. Опробовать программно-целевой  принцип Минфин планирует при  подготовке бюджета 2011 года, а бюджеты  последующих лет уже полностью  готовить по новой методике. Эксперты опасаются, что на первом этапе ведомства  и министерства будут подходить  к новым принципам работы только формально.

   Минфин  опубликовал программу повышения  эффективности бюджетных расходов (смотрите в доп.материале). Основной момент в ней - переход на программно-целевой  принцип работы федеральных и  муниципальных органов власти.

   В основе новой модели будут лежать долгосрочные целевые программы (ДЦП), которые  федеральным ведомствам будет предложено писать исходя из целей Концепции  долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года. У каждого  министерства будет как минимум  по одной целевой программе.

   Распорядители бюджетных средств будут давать госденьги исключительно под  конкретные разработанные программы, а эффективность их реализации будет  проверяться ежегодно. Если целевые показатели не будут достигнуты, программа будет корректироваться или отменяться. Таким образом, суть реформы будет заключаться в том, что бюджетный процесс будет начинаться с постановки задач, определения мероприятий и их финансирования.

   Для повышения  эффективности бюджетных расходов Минфин также предлагает формировать  долгосрочный (на срок не менее 12-15 лет) экономический и бюджетный прогноз, при этом министерство считает, что  верстать федеральный бюджет надо только на основе консервативного прогноза (другие варианты - "для информирования бизнеса и международного сообщества").

   Кроме того, Минфин предлагает восстановить фискальные правила (в том числе, сократить ненефтегазовый дефицит  до 1% ВВП), а также поэтапно увеличить  условно-утверждаемые расходы федерального бюджета не менее чем до 5% объема расходов в первом и до 10% объема расходов во втором году планового  периода. Считает необходимым Минфин и установить ограничения на рассмотрение законопроектов с поправками в бюджет.

   Опробовать  программно-целевой принцип Минфин планирует при подготовке бюджета 2011 года, а бюджет на 2012 год и период до 2014 года уже полностью делать программным. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Заключение

   Реформы бюджетной системы РФ начала этого  века ставили целями и задачами переход  на объективную методологию распределения  трансфертов по регионам; реформирование региональных бюджетов и муниципальных  образований (МО); четкое разграничение  полномочий и закрепление источников доходов бюджетов трех уровней.

   В результате реформ, однако, не решена была одна из ключевых задач бюджетной системы - формирование объективной и эффективной  системы разделения и закрепления  налогов между бюджетами субъектов  РФ и ГО (городскими округами), в которых  сосредоточены основная доля населения  страны, средний класс, экономический  потенциал, человеческий капитал (ЧК) и  почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность  РФ.

   Для оптимальной  реализации принимаемых законов  и других нормативных актов, касающихся организации бюджетного процесса в  субъектах федерации и муниципальных  образованиях, необходимо создать кардинально  новую систему управления, так  называемых бюджетных менеджеров, способных  предвидеть рисковые ситуации, влекущие потери для бюджета, и уметь заранее  оценивать величину предполагаемых потерь и в этих условиях должны приниматься не стандартные, а оптимальные  решения, адекватные создавшейся ситуации. Назрела необходимость в специалистах, владеющих полным спектром информации и способных разрабатывать стратегию  и тактику привлечения и использования  бюджетных средств и максимального  снижения бюджетных рисков.

   Несмотря на все негативные аспекты, можно сделать положительный вывод: бюджетные реформы - одна из важнейших предпосылок для повышения эффективности государственного управления и реструктуризации бюджетного сектора. Бюджетные преобразования делают более открытой и прозрачной финансовую отчетность, мобилизуют участников бюджетного процесса и позволяют оценивать эффективность деятельности исходя из результатов работы.

   Реформирование  системы государственного управления в России является одним из важных условий высоких темпов социально-экономического развития страны. В связи с этим особое значение приобретает сбалансированность мер по реализации административной реформы, направленной на повышение  эффективности деятельности органов  власти и приоритетных направлений  реформирования политической системы  Российской Федерации. 

   Приложение  №1 

Матрица бюджетных реформ 2001-2008 гг.

________________________________________________________________________________________________________ 

8. Современная бюджетная система России. (Учебное пособие) Куликов Н.И, Чайникова Л.Н, Бабенко Е.Ю. ТГТУ, 2007 - (102стр.) 

Список  литературы

1. Александров И.М. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2006. 486 с.
2. Бюджетная система Российской Федерации. Александров И.М.2-е изд. - М.: Дашков и К, 2007. 486 с.
3. Бюджетная система Российской Федерации. Николаева Т.П.М.: ММИЭИФП, 2003. 225 с.
4. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/ Под ред. М.В. Романовский, О.В. Врублевской. М.: 2001.
5. Врублевская О.В. Бюджетная система РФ. М: Юрайт- Издат, 2004
6. Годин А.М., Подпорина И.В. Бюджет и бюджетная система РФ, М. 2001.
7. Ефимова, С. Б. Правовые и организационные основы формирования расходов бюджетов / С. Б. Ефимова // Финансы. 2008. № 4. С. 1720.
8. Современная бюджетная система России. (Учебное пособие) Куликов Н.И, Чайникова Л.Н, Бабенко Е.Ю. ТГТУ, 2007 - 104с.
9. Шаститко, А. Бюджетный процесс в стратегиях социально-экономического развития : (постановка проблемы) / А. Шаститко, М. Овчинников // Вопросы экономики. 2008. № 3. С. 134151.