Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)"

Введение.

Положение России в XXI веке и становление  ее как одного из ведущих центров  многополярного мира должно опираться  на устойчивое экономическое развитие, основанное на дальнейшей структурной  перестройке экономики и повышении  конкурентоспособности отечественных  товаров и услуг на мировых  рынках, а также на интеграцию страны в динамично изменяющуюся систему  международных отношений, что позволило  бы ей занять достойное место в  постиндустриальной структуре мира.

Проводя внешнеэкономическую политику, направленную на расширение взаимовыгодного  сотрудничества с государствами  всех континентов земного шара, обладая  огромным ресурсным потенциалом, Россия является одним из крупнейших участников мирового товарообмена.

Глобализация экономики и сопровождающие ее процессы развития внешнеторгового  обмена требуют новых подходов к  развитию транспорта, поиску новых  технологий и рациональных путей  освоения перевозок пассажиров и  грузов.

Располагая системой морских портов на Балтийском, Азово-Черноморском, Каспийском, Северном и Дальневосточном бассейнах, развитыми сетями железных дорог  и внутренних судоходных путей, протяженной  сетью автомобильных дорог, комплексом международных аэропортов, воздушными трассами, проходящими над территорией  страны в широтном и меридиональном направлениях и обеспечивающими  эффективное использование нашего воздушного пространства для международных  и, прежде всего, транзитных перевозок, Россия обладает огромным транспортным потенциалом, который способен реализовать национальный транзитный ресурс для обеспечения евроазиатских связей и потребности страны в перевозках пассажиров и грузов во всех видах сообщений.

Для более полного использования  преимуществ географического положения  страны, обеспечения возрастающих объемов  внешнеторговой деятельности, укрепления роли России в мировой хозяйственной  системе необходимо формирование и  планомерное развитие российских международных  транспортных коридоров, как важных элементов создаваемой международной  евроазиатской транспортной инфраструктуры.

Основные грузопотоки внешнеторговых и транзитных перевозок концентрируются  по осям Запад - Восток и Север - Юг и  совпадают с главными направлениями  перевозок в межрегиональном  сообщении внутри России, в районе прохождения которых сосредоточено  свыше 80% населения и промышленного  потенциала Российской Федерации. Из этого  следует, что развитие транспортной системы отвечает как внешним, так  и внутренним экономическим интересам  Российской Федерации.

Федеральная целевая программа "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)"

1.  Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа.     

Развитие транспортной системы  страны становится в настоящее время  необходимым условием реализации инновационной  модели экономического роста Российской Федерации и улучшения качества жизни населения.

Несмотря на благоприятные тенденции  в работе отдельных видов транспорта, транспортная система не в полной мере отвечает существующим потребностям и перспективам развития Российской Федерации.

Несбалансированное и несогласованное  развитие отдельных видов транспорта в условиях ограниченности инвестиционных ресурсов привело к их нерациональному  соотношению в транспортном балансе  страны. Ослаблены позиции гражданской  авиации и внутреннего водного  транспорта, что не позволяет в  полной мере использовать конкурентные преимущества этих видов транспорта для увеличения объемов грузовых и пассажирских перевозок, наращивания  и реализации транзитного потенциала страны. Значительные резервы повышения  эффективности функционирования транспортной системы выявляются на стыках взаимодействия отдельных видов транспорта, где  имеют место наибольшие потери и диспропорции.

Пять субъектов Российской Федерации не имеют железных дорог, 40 тыс. населенных пунктов не обеспечены постоянной круглогодичной связью с транспортной сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Из-за отсутствия транспортного железнодорожного обеспечения не осваиваются 23 разведанных крупных месторождения природных ресурсов. Различия между отдельными субъектами Российской Федерации по плотности дорог с твердым покрытием в расчете на 1000 кв.км достигают 450 раз.

Несоответствие уровня развития автомобильных  дорог уровню автомобилизации и  спросу на автомобильные перевозки  приводит к существенному росту  расходов, снижению скорости движения, продолжительным простоям транспортных средств, повышению уровня аварийности. За последние 10 лет при росте уровня автомобилизации на 85 процентов увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования составило лишь 15,7 процента, то есть темпы роста автомобилизации значительно опережают темпы роста протяженности сети автомобильных дорог. По оценкам экспертов, потери Российской Федерации, обусловленные неразвитостью и низкой пропускной способностью сети автомобильных дорог, составляют 3 процента валового внутреннего продукта, что в 6 раз выше, чем в странах Европейского Союза. 

Сегодня доля протяженности автомобильных  дорог федерального значения, работающих в режиме перегрузки, достигла 29 процентов (14 тыс.км), а в пределах Московского транспортного узла - более 60 процентов. Около 50 процентов общего объема перевозок по автомобильным дорогам федерального значения осуществляется в условиях превышения нормативного уровня загрузки дорожной сети, что приводит к увеличению себестоимости перевозок, снижению безопасности  движения.     

  В настоящее время транзит через территорию Российской Федерации составляет менее 1 процента товарооборота между странами Европы и Азии, то есть используется только 5-7 процентов ее транзитного потенциала. Реализация транзитного потенциала Российской Федерации возможна только при комплексном развитии крупных транспортных коридоров в направлениях "Запад - Восток" (с использованием Транссиба), "Север - Юг" (побережье Балтийского моря - Персидский залив) и Северного морского пути. Увеличение транзита требует качественно нового развития транспортных узлов, терминально-логистических комплексов и таможенных переходов. Для решения этих задач Российская Федерация имеет минимальный запас времени с учетом того, что иностранными государствами инициируется ряд крупных проектов, предусматривающих осуществление евроазиатских экономических связей в обход территории Российской Федерации. Реализация таких проектов может нанести ущерб экономике страны и ее политическим интересам.

Износ основных производственных фондов транспорта по отдельным группам  достиг 55-70 процентов. Действующие финансово-экономические механизмы воспроизводства основных фондов и инновационного развития недостаточно эффективны и не в полной мере адаптированы к особенностям транспортной отрасли. В настоящее время объемы перевозок растут благодаря увеличению интенсивности использования существующих (часто морально и физически устаревших) основных фондов.

Анализ отдельных аспектов несоответствия транспортной системы потребностям социально-экономического развития страны показывает, что они не являются проблемами отдельных видов транспорта, а носят комплексный характер. Существующие ограничения связаны, по сути, с отсутствием единой транспортной системы. Целесообразность решения  этой проблемы с использованием программно-целевого метода управления определяется следующими факторами:

• комплексный характер проблемы, обусловленный сложной структурой транспорта, объединяющей в единую систему отдельные виды транспорта, и его особой ролью инфраструктурной отрасли, обеспечивающей условия для экономического роста, повышения качества жизни населения, рациональной интеграции России в мировую экономику;
• высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости инвестиционных проектов развития транспортной инфраструктуры, определяющие их низкую инвестиционную привлекательность для бизнеса и необходимость активного участия (в том числе финансового) государства в их реализации;
• возможность концентрации ресурсов на приоритетных задачах, направленных на решение системной проблемы в целом и создание условий для комплексного развития всех видов транспорта;
• необходимость системного подхода к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам инвестиционных проектов развития транспортной системы, реализация которых позволит получить не только отраслевой эффект, но и приведет к существенным позитивным социально-экономическим последствиям для общества в целом;
• возможность внедрения проектного механизма управления программными мероприятиями, который позволит скоординировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других участников инвестиционного процесса и достигнуть синергетического эффекта от реализации взаимодополняющих друг друга инвестиционных, инновационных и других мероприятий;
• важность эффективного взаимодействия Министерства транспорта Российской Федерации и находящихся в его ведении федеральных агентств с другими федеральными органами исполнительной власти.

В настоящее время имеются 2 альтернативных варианта решения указанной системной проблемы:

первый вариант предусматривает разработку федеральных целевых программ развития отдельных видов транспорта, направленных на решение главным образом отраслевых проблем;

второй вариант предусматривает активное воздействие на ситуацию с помощью программно-целевого метода управления, предполагающего разработку единой федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)", направленной на решение проблемы в целом.

Анализ вариантов решения системной  проблемы показывает, что второй вариант  является более предпочтительным, так  как позволяет уменьшить потери от указанных рисков. Основными его  преимуществами являются:

• концентрация ресурсов на решении приоритетных задач развития транспортной системы и реализации комплексных (на стыке нескольких видов транспорта) проектов по развитию транспортной инфраструктуры, которая будет способствовать созданию благоприятных условий для социально-экономического развития страны и решению важнейших задач государственной транспортной политики;
• внедрение положительного опыта реализации крупных транспортных проектов на условиях государственно-частного партнерства, которое послужит сигналом для бизнес-сообщества и повысит инвестиционную привлекательность отрасли;
• согласованное комплексное развитие транспортных узлов, которое ускорит развитие региональных "точек роста" и будет способствовать повышению конкурентоспособности субъектов Российской Федерации;
• повышение результативности реализации Программы и эффективности использования бюджетных средств.

2. Основные цели и задачи Программы, сроки и этапы ее реализации, целевые индикаторы и показатели.     

 
        Целями Программы, направленными на создание транспортных условий для инновационного развития Российской Федерации и повышения качества жизни ее граждан, являются:

• развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике;
• повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения;
• повышение конкурентоспособности транспортной системы России и реализация транзитного потенциала страны;
• повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы;
• улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений на транспорте.

Цели Программы являются составной  частью общенациональной системы целей, направленных на ускорение темпов социально-экономического развития страны.

Достижение цели по развитию современной  и эффективной транспортной инфраструктуры предусматривает решение задач  по увеличению пропускной способности  участков железнодорожной сети, формированию направлений железнодорожной сети с обращением поездов повышенного  веса и нагрузкой на ось, модернизации постоянных устройств и сооружений железнодорожного транспорта, строительству  железнодорожных линий в районах  нового освоения, увеличению протяженности  автомобильных дорог федерального значения, соответствующих нормативным  требованиям, устранению участков, лимитирующих пропускную способность Единой глубоководной системы европейской части Российской Федерации, обеспечению развития сети внутрироссийских узловых аэропортов.

Развитие современной и эффективной  транспортной инфраструктуры включает реализацию высокотехнологичных проектов по развитию транспортных магистралей  и транспортных узлов, обеспечивающих основные межрегиональные связи. Изменение  сырьевой специализации регионов будет  связано с постепенным перемещением объемов добычи сырьевых ресурсов на север и в восточные регионы  Российской Федерации, освоением российской зоны Каспия. Это предполагает строительство  новых железнодорожных линий  и автомобильных дорог с целью  расширения возможности транспортировки  грузов из этих районов (Кузбасс, Красноярский край, Иркутская область, Бурятия, Тыва, Приполярный и Полярный Урал) в  направлении промышленных центров  и портовых комплексов Северо-Западного, Азово-Черноморского и Дальневосточного бассейнов. 
     Доступность транспортных услуг относится к числу важнейших параметров, определяющих качество жизни населения и уровень развития экономики. Достижение цели по обеспечению доступности услуг транспортного комплекса для населения предусматривает решение задач по строительству железнодорожных линий для организации скоростного и высокоскоростного пассажирского движения и обновлению парка пассажирских вагонов, формированию единой автодорожной сети круглогодичной доступности, обеспечению роста перевозок морским транспортом грузов и пассажиров на социально значимых маршрутах, развития региональных сетей аэропортов, обеспечивающих связность опорной аэропортовой сети.

Развитие современного магистрального пассажирского транспорта, включающего  гражданскую авиацию и систему  высокоскоростного и скоростного  пассажирского железнодорожного сообщения, предоставляет возможность для  реализации конституционного права  граждан свободно и беспрепятственно перемещаться по стране. В ряде таких  регионов, как Европейский Север, значительная часть Сибири, северо-восточная  и островная часть Дальневосточного региона, воздушный транспорт является единственным видом транспорта, обеспечивающим связь этих регионов с остальной территорией России.

В перспективе основные международные  потоки грузов и пассажиров будут  сконцентрированы на следующих направлениях:  

"Запад - Восток". Предусматривается формирование глобального сухопутного транспортного коридора "Запад - Восток" по направлению Европа - Россия - Япония с ответвлениями на Китай, Казахстан, Монголию и Корейский полуостров. Его основой органично могут стать международный транспортный коридор N 2 и Транссибирская магистраль. Уже сейчас это направление от портов Дальнего Востока до пограничных переходов и портов северо-запада России представляет собой альтернативу традиционному морскому пути доставки контейнеров из Юго-Восточной Азии вокруг Индии и через Суэцкий канал в Европу. Для приведения его в соответствие с современными требованиями потребуются развитие транспортных коммуникаций, мультимодальных транспортных узлов, транспортно-логистической инфраструктуры и модернизация морских портов Дальнего Востока и северо-запада России, обеспечивающих стыковку этого коридора с международными коммуникациями;

"Север - Юг". Развитие этого направления является важной стратегической задачей. Главная цель - создать благоприятные условия и возможности для транспортировки пассажиров и грузов по маршруту "побережье Балтийского моря - Персидский залив". В перспективе этот коридор должен стать одной из основных транспортных артерий страны и аккумулировать большое количество грузопотоков из Азии в Европу. Одним из эффективных инструментов развития международного транспортного коридора "Север - Юг" является использование потенциала внутренних водных путей Российской Федерации.

В рамках Программы предлагается сконцентрировать финансовые и организационные усилия на развитии существующих транспортных коридоров. создании альтернативных маршрутов для ускорения движения грузов и пассажиров, строительстве скоростных автомагистралей, специализации железнодорожных линий для организации пассажирского и грузового движения, устранении разрывов и "узких мест" на основных направлениях международных транспортных коридоров и их ответвлениях (обходы крупных городов и территорий сопредельных стран, внеклассные мосты, подъезды к крупнейшим транспортным узлам, морским и речным портам, аэропортам, пограничным пунктам пропуска, терминалам).

Сеть скоростных магистралей будет  выполнять системообразующую функцию, создающую возможности для развития в регионах новых производств  и предприятий сферы услуг. Для  создания системы автомагистралей  необходимо строительство около 9 тыс.км высококачественных дорог, в том числе 1,8 тыс.км в период действия Программы. Скоростные магистрали обеспечат оптимальную с экологической и энергосберегающей точек зрения скорость движения транспортных средств, позволят увеличить скорость товародвижения, сократив время в пути на 40 процентов, что приведет к снижению транспортной составляющей в цене продукции до 12-16 процентов.

Достижение этой цели предусматривает  развитие и повышение конкурентоспособности  отечественных морских портов, развитие портовой инфраструктуры на внутренних водных путях международного значения (увеличение их мощностей и оптимальную  специализацию), создание особых портовых зон и логистических центров  для обеспечения возрастающих объемов  перевозок и повышения доли российских портов в обеспечении переработки  внешнеторговых грузов. Крупнейшими  морскими портами, обеспечивающими  основные объемы перевалки внешнеторговых и транзитных грузов, являются Мурманск, Санкт-Петербург, Приморск, Усть-Луга, Новороссийск, Восточный и Ванино. Развитие торговых портов, расположенных  на основных направлениях международных  транспортных коридоров (Ростовский универсальный  порт, Азов), позволит повысить конкурентоспособность  и транзитный потенциал российских внутренних водных путей. Кроме того, будет решена задача повышения конкурентоспособности  морского и внутреннего водного  транспорта на основе обновления транспортного  флота, пополнения его новыми современными конкурентоспособными судами различного назначения.

Развитие воздушных перевозок  будет связано с созданием  сети узловых распределительных  центров (аэропортов-хабов), формируемых на базе Московского (Шереметьево, Внуково, Домодедово) и Санкт-Петербургского (Пулково) авиационных узлов, а также аэропортов гг.Калининграда, Новосибирска, Самары, Екатеринбурга, Ростова-на-Дону, Красноярска и Хабаровска. Получат дальнейшее развитие объекты наземной инфраструктуры гражданской авиации, будут сформированы мультимодальные транспортно-логистические центры и система стыковки региональных рейсов с рейсами, определяющими основные пассажиропотоки.

3. Перечень программных мероприятий.

Достижение целей и решение  задач Программы обеспечивается путем реализации инвестиционных и  инновационных мероприятий.

Включенные в Программу мероприятия  сгруппированы в подпрограммы по отраслевому и функциональному  признакам с учетом их функциональной однородности, взаимосвязанности и  рационального управления реализацией  Программы. Программа включает в себя шесть подпрограмм. Подпрограмма "Развитие экспорта транспортных услуг" сформирована по функциональному принципу и содержит мероприятия по комплексному развитию транспортной инфраструктуры, которые будут реализованы на условиях государственно-частного партнерства. Подпрограммы "Железнодорожный транспорт", "Автомобильные дороги", "Морской транспорт", "Внутренний водный транспорт", "Гражданская авиация" и "Контроль и надзор в сфере транспорта" сформированы по отраслевому принципу.

Отбор мероприятий для включения  в Программу осуществлялся на основе комплексной модели развития транспортной системы с учетом геополитических  интересов Российской Федерации, прогнозов  развития и размещения производительных сил, объемов внешнеторгового оборота  и схем территориального планирования развития регионов.

3.1 Подпрограмма "Развитие экспорта транспортных услуг".

Для достижения целей подпрограммы должны быть решены следующие задачи:

• повышение конкурентоспособности международных транспортных коридоров;
• обеспечение сбалансированного и эффективного развития транспортно-технологической инфраструктуры;
• формирование и отработка механизмов проектного управления инвестициями на условиях государственно-частного партнерства.

Результатами реализации подпрограммы станут переориентация транзитных грузо- и пассажиропотоков на российские транспортные коридоры, что позволит увеличить доходы от экспорта транспортных услуг.

В рамках этой задачи предполагается реализация следующих проектов:

• комплексное развитие транспортного коридора "Запад - Восток" по направлению Европа - Российская Федерация - Япония с ответвлениями на Казахстан, Монголию и Китай. Будут осуществляться работы по развитию Транссибирской магистрали, морских портов, мультимодальных транспортных узлов и межрегиональных логистических центров, которые позволят переключить транспортные потоки Азиатско-Тихоокеанского региона на транспортный коридор "Запад - Восток";
• комплексное развитие транспортного коридора "Север - Юг" по направлению Северная Европа - Российская Федерация - Иран - Индия с ответвлениями на Кавказ - Персидский залив и Центральную Азию. Будут осуществляться работы по развитию магистральных путей сообщения и комплексных транспортных узлов, продолжится расширение и строительство подходов к морским и речным портам (Новороссийск, Тамань, Ростовский универсальный порт), железнодорожным станциям, аэропортам и мультимодальным терминалам;
• развитие международного транспортного маршрута "Европа - Западный Китай" на территории Российской Федерации на участке Санкт-Петербург - Казань - Оренбург - граница Республики Казахстан (общей протяженностью около 2200 километров). Будет реализован проект строительства Свияжского межрегиональног мультимодального логистического центра, который станет системным центром распределения и обработки грузов федерального уровня.

Входе реализации указанных проектов будут выполняться мероприятия по развитию транспортной инфраструктуры на подходах к пунктам пропуска, находящихся в зоне действия этих коридоров.

Основная задача осуществления  этих мероприятий - привлечь транзитные потоки на международные транспортные коридоры, проходящие по территории Российской Федерации, путем сбалансированного  и эффективного развития морских  портов, пассажирских и грузовых аэропортов-хабов, транспортно-логистической инфраструктуры.

Предусматривается реализация комплексных  проектов развития Московского авиационного узла (Шереметьево) и аэропорта-хаба в г.Красноярске. При этом Московский авиатранспортный узел будет выполнять роль узлового аэропорта-хаба, который позволит консолидировать пассажиропотоки из разных стран и распределять их на трансконтинентальные рейсы.

Подпрограмма решает задачи, связанные  с развитием и повышением конкурентоспособности  морских портов, находящихся в  местах максимальной концентрации экспортных и транзитных грузопотоков. Российские морские порты в Северном и  Азово-Черноморском бассейнах являются точками входа международных транспортных коридоров и маршрутов ("Транссиб", "Север - Юг", "Европа - Западный Китай"). Для обеспечения развития перевозок грузов в контейнерах предусматривается строительство контейнерных и перегрузочных терминалов в портах Новороссийск и Мурманск, создание комплексного транспортного узла на базе порта Тамань и Ростовского универсального порта. 
         Развитие экспорта транспортных услуг будет сопровождаться повышением их качества, что возможно только на основе комплексного развития транспортно-логистической инфраструктуры. Мероприятия по развитию объектов транспортно-логистической инфраструктуры включены в комплексные инвестиционные проекты. Наиболее крупные логистические комплексы будут созданы в Московской области (в зоне Центральной кольцевой автомобильной дороги), на Санкт-Петербургском транспортном узле, в гг.Мурманске, Архангельске, Ростове-на-Дону, Нижнем Новгороде, Казани, Екатеринбурге, Новосибирске, Хабаровске и Владивостоке. 
        Одной из основных задач подпрограммы является формирование и отработка механизмов управления инвестициями на условиях государственно-частного партнерства с применением инновационных подходов. Решение этой задачи предусматривает реализацию мероприятий по разработке проектной и конкурсной документации, организации проектно-изыскательских работ и строительства комплексных объектов по развитию транспортной инфраструктуры, отработке механизмов реализации различных форм государственно-частного партнерства, созданию баз данных, привлечению инвесторов к реализации проектов в транспортном секторе.

3.2 Подпрограмма "Железнодорожный транспорт".

Для достижения целей подпрограммы должны быть решены следующие задачи:

• увеличение пропускной способности участков железнодорожной сети;
• формирование направлений железнодорожной сети с обращением поездов повышенного веса и нагрузкой на ось, модернизация постоянных устройств и сооружений;
• строительство железнодорожных линий в районах нового освоения;
• строительство железнодорожных линий для организации скоростного и высокоскоростного пассажирского движения;
• обновление парка пассажирского подвижного состава;
• развитие сети железных дорог по направлениям транспортных коридоров;
• обновление парка локомотивов и грузовых вагонов;
• обеспечение транспортной безопасности;
• строительство обходов железнодорожных узлов;
• развитие материальной базы учебных заведений. 
         Для обеспечения возрастающих объемов перевозок на основных направлениях движения грузо- и пассажиропотоков требуется увеличение пропускной способности железнодорожных линий за счет строительства дополнительных главных путей и открытия разъездов. До 2015 года строительство вторых главных путей необходимо осуществить на участках Мга - Гатчина - Веймарн, Тимашевская - Крымская, Котельниково - Тихорецкая - Кореновск, Волгоград - Котельниково, Трубная - В.Баскунчак - Аксарайская и др. Для развития пассажирских перевозок на Московском транспортном узле должны быть осуществлены масштабные мероприятия по строительству дополнительных главных путей на головных участках большинства пригородных направлений и ряде соединительных линий.               Мероприятия, направленные на модернизацию постоянных устройств и сооружений железных дорог, предусматривают увеличение массы и длины грузовых поездов, скоростей их движения, реконструкцию и строительство новых инженерных сооружений, модернизацию оборудования электроснабжения и электрификацию участков, внедрение современных систем управления перевозочным процессом на основе информатизации отрасли. В первую очередь реализацию указанных мероприятий предполагается осуществить на магистральных направлениях, где выполняется примерно 70 процентов грузооборота железнодорожного транспорта.