Финансовая жизнеспособность местных органов управления

ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ

РЕГИОНАЛЬНЫЙ ДОКЛАД

ФИНАНСОВАЯ  ЖИЗНЕСПОСОБНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ  УПРАВЛЕНИЯ

Меруерт Махмутова

АЛМАТЫ 2003

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Государственный бюджет является одним  из главных инструментов реализации государственной политики. Любая бюджетная система ориентируется на достижение следующих глобальных целей: экономическая эффективность, социальная справедливость, политическая стабильность, господство закона и укрепление единства государства.

После распада Советского Союза  во всех странах Центральной Азии приступили к реформированию системы  государственного управления и разработке самостоятельной бюджетной политики. Переход от плановой экономики к  рыночной потребовал кардинального  пересмотра взглядов на роль государства в новых условиях. Под влиянием международных институтов был взят курс на демократизацию политических систем и децентрализацию государственного управления.

Каждая страна выбрала собственную  модель развития, что обусловило особенности бюджетной политики каждой страны. Действующее законодательство направлено на реализацию выбранной бюджетной политики. Так как модели развития принципиально отличаются друг от друга, то сравнительный анализ бюджетной политики этих стран представляет интерес для всех стран с транзитной экономикой. Отдельные показатели, характеризующие страны приведены в таблице 1 Приложения.

Разработка новых бюджетных  систем находится еще на стадии становления  и развития. Все государства являются унитарными, что предопределяет  более централизованную бюджетную систему. Местные бюджеты располагают незначительным объемом бюджетных прав и обязанностей для решения социально-экономических проблем  регионов. Среди областей существуют различия в возможностях сбора налогов и обязательствах по статьям расходов. В результате этого, местные органы управления имеют различные потенциалы налоговых доходов и, соответственно, различные перспективы развития.

Поэтому от правильной политики в  перераспределении доходов и  расходов между уровнями бюджетной системы, политики бюджетного выравнивания, направленной на улучшение условий жизни в значительной мере зависит решение региональных проблем, что требует дальнейшего совершенствования системы государственных финансов во всех странах.

1. Бюджетные процедуры

1.1. Бюджетное законодательство

Во всех  странах бюджетное  законодательство состоит из норм Конституции, законов определяющих правовой статус органов местного управления, Законов  «О бюджетной системе» в Казахстане, в Узбекистане,  Закона “Об основных принципах бюджетного права в КР” в Кыргызстане, Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» в Таджикистане, законов на соответствующий год о республиканском бюджете в Казахстане и Кыргызстане и государственном бюджете в Узбекистане и Таджикистане, решений местных представительных органов на соответствующий год и иных нормативных правовых актов. В бюджетном законодательстве отражается порядок формирования, исполнения и контроля бюджета на основных уровнях управления. Также отдельные специальные вопросы освещены в налоговом, таможенном законодательстве. Во всех странах функционируют Казначейство и его территориальные (региональные) органы. В таблице 1 в Приложении приведены законодательные акты, регулирующие бюджетные системы этих стран.

В Республике Казахстан бюджетное законодательство состоит из норм Конституции Республики Казахстан, Закона «О бюджетной системе» (1999 г.), закона о республиканском бюджете на соответствующий год, решений маслихатов на соответствующий год и иных нормативных правовых актов.

Основные положения и принципы внутригосударственных финансовых отношений в Кыргызской Республике  определены в Законе “Об основных принципах бюджетного права в КР”(1998 г.). Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения республиканского бюджета определяется этим Законом, а местных бюджетов - другими законами Кыргызской Республики.

Кроме того, процесс составления и исполнения республиканского и местных бюджетов регулируется Налоговым Кодексом, Таможенным Кодексом, Законами «Об основных положениях казначейства в КР», «О неналоговых платежах в КР», ежегодно принимаемым законом «О республиканском бюджете КР» и решений местных государственных администраций и кенешей по местным бюджетам.

В Республике Узбекистан Конституция (ст. 122 ) определяет основу бюджетной системы – структуру Государственного бюджета. В Налоговом Кодексе предусмотрена классификация налогов на республиканские и местные, частично определены органы и их полномочия по введению местных налогов и утверждению их параметров. Закон «О бюджетной системе» (2001 г.) определяет основы устройства и управления бюджетной системы, принципы построения и структуру государственного бюджета, порядок его составления и исполнения, принципы формирования доходов и осуществления расходов бюджета, определяет механизм взаимоотношения бюджетов различных уровней, порядок учета и контроля за средствами Государственного бюджета. В Государственный бюджет Республики Узбекистан входят республиканский бюджет, бюджет Республики Каракалпакстан  и местные бюджеты.

Правовую основу бюджетной политики Республики Таджикистан составляют Законы Республики Таджикистан «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» (1997 г.), ежегодно принимаемый закон «О Государственном бюджете», Налоговые и Таможенные Кодексы, а также нормативные правовые акты, определяющие бюджетную деятельность, границы и возможности бюджетной политики, регулирующие вопросы доходов и расходов всей бюджетной системы, в том числе местных бюджетов.

Бюджетная деятельность органов государственной власти на местах и органов самоуправления регулируются Конституцией Республики Таджикистан (глава 6 «Местная власть»), Конституционными Законами Республики Таджикистан «О государственной власти на местах» (1994 г.), «Об органах самоуправления в поселке и селе» (1994 г.), «О Горно-Бадахшанской автономной области» (1995).                                                                                  

Во всех странах основные принципы, заложенные в основу бюджетной политики достаточно схожи. Они декларируют единство, полноту, реальность, самостоятельность. Однако реализация всех этих принципов на практике не обеспечивается.

2.  Подготовка бюджетов

Анализ  бюджетного законодательства  показывает, что во всех странах подготовка бюджета  осуществляется по схожим алгоритмам.  Рассмотрение и утверждение бюджета осуществляется сверху вниз по бюджетной системе государства. Объем любого нижестоящего бюджета утверждается после определения планового объема вышестоящим органом и норматива отчислений от государственных налогов и доходов в нижестоящий бюджет. В целом процесс подготовки бюджетов строго централизован и определяющую роль играют Министерства финансов.

Определенное сходство в процедурах подготовки бюджетов наблюдается в  Казахстане и Кыргызстане, где на центральном и местных уровнях для подготовки республиканского и местных бюджетов создаются специальные бюджетные комиссии. 

Также похожи процедуры подготовки бюджетов в Узбекистане и Таджикистане.

В Казахстане процедуры подготовки бюджета определены в Законе «О бюджетной системе» и Правилах разработки проектов республиканского и местных бюджетов, утвержденных Постановлением Правительства.

Президент, местные исполнительные органы областей, городов Алматы и Астана, районов (городов) образуют соответственно республиканскую бюджетную комиссию и  бюджетные комиссии областей, городов Алматы и Астана, районов (городов), определяют задачи и порядок их работы.

Республиканская и местные бюджетные комиссии осуществляют свою деятельность на постоянной основе. План - график работы бюджетной комиссии устанавливается согласно срокам, определенным в Правилах разработки республиканского и местных бюджетов.

Для разработки и уточнения республиканского и местных бюджетов соответствующие  бюджетные комиссии определяют прогнозные показатели государственного, республиканского и местных бюджетов на трехлетний период; определяют лимиты расходов на предстоящий период; рассматривают и подготавливают предложения по государственным и отраслевым программам, экономическим и социальным программам развития территорий. Основой для разработки проектов бюджетов на предстоящий год и долгосрочного планирования показателей государственного бюджета являются индикативный план социально-экономического развития, утверждаемый Правительством, экономические и социальные программы развития территорий, утверждаемые местными представительными органами, с учетом ежегодного послания Президента к народу Казахстана.

Разработка  проекта республиканского бюджета  предполагает следующий алгоритм.

1. Для разработки проекта республиканского бюджета Президент образует бюджетную комиссию. Председателем Бюджетной комиссии является премьер-министр, в составе комиссии – два вице-премьера, а также министры финансов, экономики, юстиции, председатель Национального банка, три вице-министра финансов, руководитель канцелярии Премьер-министра и представители обеих палат Парламента.
2. Министерство финансов разрабатывает прогнозные показатели государственного бюджета на предстоящий трехлетний период и вносит на рассмотрение в бюджетную комиссию.
3. На основе предложений центральных государственных органов Министерство финансов вносит на одобрение в бюджетную комиссию перечень местных бюджетных программ, не подлежащих секвестрированию в предстоящем году.
4. Акимы областей, городов Астаны и Алматы предоставляют в Министерство финансов на согласование следующие прогнозные показатели: поступления в бюджеты; лимит долга местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы на конец года; объем расходов на погашение и обслуживание долга местных исполнительных органов.
5. Администраторы республиканских бюджетных программ вносят в Министерство финансов бюджетные заявки.
6. Министерство финансов на основе показателей индикативного плана социально-экономического развития, а также с учетом согласования им прогнозных показателей бюджетов областей, городов Астаны и Алматы, бюджетных заявок администраторов республиканских бюджетных программ определяет и вносит на рассмотрение бюджетной комиссии следующие показатели проекта республиканского бюджета:

• объемы поступлений в республиканский бюджет;

• объемы расходов и кредитования республиканского бюджета по администраторам республиканских бюджетных программ на уровне программ (подпрограмм);
• размер дефицита (профицита) республиканского бюджета;
• лимит долга местных исполнительных органов областей, городов Астаны и Алматы на конец соответствующего финансового года.

7. Бюджетная комиссия рассматривает показатели проекта республиканского бюджета, обоснования администраторов республиканских бюджетных программ, разногласия по прогнозам местных бюджетов, внесенные акимами областей, городов Астаны и Алматы, и вырабатывает предложения о внесении проекта республиканского бюджета на рассмотрение в Правительство.

8. Министерство финансов с учетом предложений бюджетной комиссии разрабатывает и предоставляет в Правительство проект закона о республиканском бюджете на соответствующий финансовый год и прогнозные показатели государственного бюджета на предстоящий трехлетний период.
9. После одобрения Правительством проекта закона о республиканском бюджете на соответствующий год Министерство финансов направляет акимам областей, городов Астаны и Алматы согласованные прогнозные показатели для разработки соответствующих местных бюджетов.

Проекты местных бюджетов разрабатываются  аналогично. Акимы областей, городов Астаны и Алматы также образуют бюджетные комиссии, которые рассматривают и вырабатывают предложения о предоставлении на согласование в Министерство финансов основных  прогнозных показателей. Администраторы местных бюджетных программ вносят бюджетные заявки в соответствующую бюджетную комиссию. Бюджетные комиссии областей формируют и предоставляют на одобрение акима основные прогнозные показатели проекта местного бюджета.

Затем местные исполнительные органы областного уровня с учетом предложений бюджетной комиссии разрабатывают проекты соответствующих местных бюджетов, доводят до акимов районов, городов согласованные прогнозные объемы поступлений в бюджеты районов, городов и до 1 сентября предоставляют прогнозы бюджетов в Министерство финансов.

В Кыргызстане республиканский бюджет составляется и исполняется Правительством, местные бюджеты - местными государственными администрациями, органами местного самоуправления и айыл окмоту. Республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами.

Порядок составления, рассмотрения, утверждения  и исполнения республиканского бюджета  определяется Законом, а местных  бюджетов - другими законами Кыргызской Республики и решениями соответствующих  кенешей в рамках законодательства.

Решением  Правительства создается бюджетная  комиссия, в состав которой входят министр финансов, представители  Аппарата Премьер-министра и отдельных  отраслевых министерств, государственных  комитетов и административных ведомств, представители Собрания народных представителей и Законодательного собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Национального банка, областных государственных администраций и местного самоуправления г. Бишкек. В компетенцию комиссии входит осуществление общегосударственной политики в области доходов и расходов бюджета и в отношении дефицита бюджета, а также государственное планирование и контроль за исполнением бюджета. Аналогичные бюджетные комиссии создаются на каждом уровне государственной власти; область, район, город и айыл окмоту.

Прогноз бюджета составляется на три  года, следующих за текущим, и должен отражать показатели текущего бюджетного года и трех последующих лет, разработка осуществляется на основе показателей  индикативного плана развития.

Среднесрочный прогноз должен содержать доходы бюджета с выделением основных видов  налогов и других доходов; расходы  бюджета в разрезе основных групп  расходов с выделением текущих расходов, бюджет развития; дефицит бюджета  и источники его покрытия.

Затем прогноз представляется Министерством финансов в Бюджетную комиссию. Утвержденные Бюджетной комиссией показатели среднесрочного прогноза бюджета в виде контрольных цифр доводятся Министерством финансов до министерств и  других органов, финансируемых из бюджета.

Бюджетная комиссия после разработки среднесрочного прогноза бюджета представляет его  на одобрение Президенту.

На первичном  уровне местного самоуправления основными  участниками процесса формирования, утверждения и исполнения местного бюджета являются местный кенеш, бюджетная комиссия, исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и финансово-экономический отдел. В состав бюджетной комиссии первичного уровня  входят руководители местных организаций, предприятий, депутаты местного кенеша, представители местной администрации, финансово-экономического отдела и местных общественных организаций.

В Узбекистане Закон Республики Узбекистан «О бюджетной системе» регулирует процедуры составления, исполнения и контроля за бюджетом на разных уровнях.

Министерство финансов ежегодно  направляет бюджетный запрос на следующий финансовый год: Совету Министров Республики Каракалпакстан, хокимам областей и города Ташкента;  бюджетополучателям, финансируемым из республиканского бюджета. Затем они в трехдневный срок после получения запроса принимают решения о составлении проектов соответствующих бюджетов, установлении порядка и сроков подготовки этих проектов.

Министерство финансов Республики Каракалпакстан, финансовые органы областей и города Ташкента в трехдневный срок  после принятия решений направляют бюджетные запросы: хокимам районов и городов – для подготовки проектов соответствующих бюджетов; бюджетополучателям, финансируемым из бюджета Республики Каракалпакстан, областных бюджетов и  бюджета  г. Ташкента.

На следующей стадии получатели бюджетных средств, финансируемые  из бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов составляют заявки на получение бюджетных ассигнований на следующий финансовый год и  подают их в финансовые органы не позднее  первого июня текущего года. Такая же процедура предусмотрена и для получателей бюджетных средств, финансируемых из республиканского бюджета. Они подают заявки в Министерство финансов Узбекистана.

Финансовые  органы хокимиятов¹ районов и городов разрабатывают и представляют в вышестоящие финансовые органы проекты бюджетов на соответствующий год.  Совет Министров республики Каракалпакстан, хокимы областей и города Ташкента разрабатывают проекты соответствующих бюджетов и передают их в Министерство финансов. На базе представленных и согласованных проектов Министерство финансов разрабатывает проект Государственного бюджета и представляет его Кабинету Министров до пятнадцатого сентября текущего года.

В Таджикистане составление и исполнение бюджетов являются функциями Правительства Республики Таджикистан, Хукуматов Горно-Бадахшанской автономной области, областей, городов и районов.

Начало  работы и порядок составления  проекта Государственного бюджета  на предстоящий год определяется Правительством. Разработка Государственного бюджета начинается с составления прогноза социально-экономического развития, сводного баланса финансовых ресурсов, основных направлений бюджетной политики, на основании которых рассчитываются контрольные показатели проекта бюджета на предстоящий год. Местными органами исполнительной власти (Хукуматами) ведется дополнительная проработка и согласование показателей социально-экономического развития и финансовых ресурсов, затем Правительство подготавливает проект республиканского бюджета и рассматривает его на заседании Правительства. По итогам  рассмотрения и включения объемов бюджетов Горно-Бадахшанской автономной области, областей, г. Душанбе, городов и районов республиканского подчинения составляется Государственный бюджет. Правительства Республики Таджикистан представляет в Маджлиси намояндагон следующие документы:

• проект Государственного бюджета Республики Таджикистан и объяснительную записку к нему;
• проект Республиканского бюджета;
• оценку исполнения бюджета предшествующего и текущего финансового годов;
• основные показатели социально-экономического развития на соответствующий период.

3.  Утверждение бюджетов

Утверждение бюджетов во всех странах  осуществляется Парламентами. В Казахстане и Кыргызстане они утверждают республиканский бюджет. В Узбекистане и Таджикистане Парламенты утверждают государственный бюджет. Местные бюджеты утверждаются решениями местных представительных органов.

В Казахстане утверждение республиканского бюджета происходит на совместном заседании Палат не позднее 15 декабря после его последовательного рассмотрения вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Закон подписывается Президентом.

После вступления в силу закона "О  республиканском бюджете"  акимы  областей и городов Астана и Алматы в течение двух недель уточняют ранее  составленные прогнозные показатели бюджета и вносят на рассмотрение соответствующих маслихатов. В соответствии с Законом "О бюджетной системе" местные бюджеты утверждаются решениями маслихатов, не позднее двухнедельного срока после внесения.

Решения маслихата о местном бюджете  должны содержать такие показатели, как объемы поступлений, расходов, кредитования, дефицита бюджета и его финансирования, нормативы распределения доходов между областным бюджетом и бюджетами районов, городов, размер резервов местных исполнительных органов, перечень местных бюджетных программ,  не подлежащих секвестированию, и др. При этом бюджет представляется в виде приложения к решению маслихата, которое составляется строго в соответствии со структурой бюджета, установленной Законом "О бюджетной системе" и единой бюджетной классификацией.

В Кыргызстане республиканский бюджет рассматривается и утверждается Жогорку Кенешем, местные бюджеты - местными кенешами.

В Узбекистане государственный бюджет принимается Олий Мажлисом. В соответствии с государственным бюджетом принимаются бюджет Республики Каракалпакстан, бюджеты областей и города Ташкента. На данном уровне бюджеты утверждаются соответственно Жогаргы Кенесом Республики Каракалпакстан и представительными органами власти областей и города Ташкента в двухнедельный срок после принятия Государственного бюджета.

Бюджеты районов и  городов, входящих в состав Республики Каракалпакстан и областей утверждаются представительными  органами власти района, города в недельный  срок после принятия бюджетов республики Каракалпакстан и областей.

В Таджикистане правительство уточненный проект Государственного бюджета на очередной финансовый год представляет не позднее 1 октября на утверждение в Маджлиси намояндагон, который после обсуждения принимает Закон о Государственном бюджете.

1.4 Контроль за исполнением бюджетов

В Казахстане основные принципы, типы и стандарты контроля за исполнением республиканского и местных бюджетов определяет Закон «О контроле за исполнением республиканского и местных бюджетов», принятый 29 января 2002 г.

Контроль за исполнением бюджетов осуществляют: Счетный комитет по контролю за исполнением  республиканского бюджета, подчиняющийся  непосредственно Президенту, Комитет финансового контроля, являющийся структурным подразделением Министерства финансов, Казначейство и его территориальные органы, ревизионные комиссии маслихатов – местных представительных органов.

Месячную и  квартальную информацию о ходе исполнения республиканского бюджета и о  погашении основной суммы правительственного долга представляет Министерство финансов.

Местные исполнительные органы районов (городов) ежемесячно представляют отчет об исполнении бюджета вышестоящему исполнительному органу и соответствующему маслихату. Местные исполнительные органы областей ежемесячно представляют отчет об исполнении бюджета в Министерство финансов.

 Министерство  финансов ежемесячно составляет  сводный отчет об исполнении  республиканского и местных бюджетов  за отчетный период нарастающим  итогом и представляет его Правительству.

Правительство не позднее 1 июня года, следующего за отчетным, представляет в Парламент и Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета годовой отчет об исполнении республиканского бюджета за отчетный финансовый год с пояснительной запиской и приложениями.

Местные исполнительные органы не позднее 1 июля года, следующего за отчетным, представляют в местные представительные органы годовой отчет об исполнении соответствующего местного бюджета на отчетный финансовый год с пояснительной запиской и приложениями.

Министерство финансов РК представляет месячный отчет об исполнении государственного, республиканского бюджетов и бюджетов областей, городов Астаны и Алматы по состоянию на 1 число месяца, следующего за отчетным, в Правительство.

В Кыргызстане Государственный (консолидированный) бюджет на текущий год представляется Правительству после утверждения бюджетов областей и г. Бишкек, а годовой отчет об его исполнении - до 20 мая года, следующего за отчетным. В отчет об исполнении бюджета также включается информация о реализации Программы государственных инвестиций.

Правительство представляет Президенту государственный (консолидированный) бюджет после утверждения бюджетов областей и г. Бишкек, а годовой  отчет о его исполнении - не позднее 15 июня года, следующего за отчетным.

Кассовое  исполнение бюджета осуществляется Центральным казначейством Министерства финансов и его региональными  отделениями через банки - агенты. Казначейство образует Консолидированный  фонд КР, в который направляются все доходы и поступления органов государственной власти и местного самоуправления. Все расчетные операции республиканских и местных организаций осуществляются из Консолидированного фонда.

Денежные  ресурсы Консолидированного фонда  находятся в Национальном банке  КР на одном текущем счете. Управление Консолидированным фондом является исключительной прерогативой Казначейства.

В Узбекистане при осуществлении контроля за исполнением Государственного бюджета Министерство финансов и другие финансовые органы рассматривают итоги исполнения бюджетов разных уровней, в пределах своей компетенции проводят ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности получателей бюджетных средств.

Контроль за  исполнением местных  бюджетов осуществляют: хокимияты и  представительные органы власти на местах; контрольно-ревизионные службы Министерства финансов.

В 1999 г. Постановлением Кабинета Министров  РУз «О мерах по усилению контроля за соблюдением бюджетной дисциплины» усилена роль Главного контрольно-ревизионного управления Министерства финансов в укреплении бюджетной дисциплины, определены его задачи на всех этапах бюджетного процесса.

Получатели бюджетных средств, финансируемые из бюджета Республики Каракалпакстан и местных бюджетов, представляют отчеты об использовании  бюджетных средств за отчетный период в соответствующие финансовые органы (областные, районные и городские финансовые управления хокимиятов).

В свою очередь финансовые органы районов, городов республиканского и областного подчинения представляют отчеты об исполнении бюджета города, района в соответствующие хокимияты, а также в вышестоящие финансовые органы.

Министерство финансов Республики Каракалпакстан, финансовые органы областей и города Ташкента представляют отчеты об исполнении соответствующих бюджетов в Совет Министров Республики Каракалпакстан и соответствующие хокимияты, а также в Министерство финансов.

После рассмотрения и одобрения  отчетов об исполнении бюджетов Совет  Министров Республики Каракалпакстан, хокимы областей, г.Ташкента, районов  и городов представляют  отчеты соответственно в Жогаргы Кенес и соответствующие представительные органы власти на местах.

Отчет об исполнении Государственного бюджета рассматривается и утверждается Олий Мажлисом. Отчеты об исполнении бюджета  Республики Каракалпакстан и местных  бюджетов утверждаются Жогаргы Кенесом и соответствующими представительными органами власти на местах.

В Таджикистане рассмотрение, утверждение и контроль над исполнением бюджетов являются функциями Маджлиси намояндагон и местных Маджлисов народных депутатов.

Правительство Республики Таджикистан ежегодно в мае следующего за отчетным годом представляет Маджлиси намояндагон отчет о выполнении бюджета текущего года и отчет об исполнении бюджета за прошедший финансовый год. Отчет об исполнении государственного бюджета рассматривается и утверждается Маджлиси намояндагон.

5.  Участие общественности в бюджетных процедурах