Финансово-экономические основы местного самоуправления

Содержание 

Введение                                                                                                                   3

1. Финансово-экономические основы местного самоуправления                      4

      1.1. Экономическая основа местного самоуправления                             4

      1.2. Доходы и расходы местных бюджетов                                                6

      1.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований                                                                                                            15

Заключение                                                                                                             21

Список  использованной литературы                                                                   22 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 

      Реальная  самостоятельность и эффективность  местного самоуправления зависит в  первую очередь от наличия и объема материально-финансовых ресурсов, имеющихся в распоряжении муниципального образования. Эти объема материально-финансовые ресурсы и составляют финансово-экономическую основу местного самоуправления.

      Как институт муниципального права финансово-экономические  основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования.

      Финансово-экономическая  самостоятельность и уровень  реального осуществления местного самоуправления зависят от состояния  и развития экономики общества. Вместе с тем укрепление и развитие местного самоуправления в свою очередь оказывает  влияние на укрепление и способствует развитию экономического развития страны.

      Финансово-экономические  основы местного самоуправления - это совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. 
 
 
 
 
 
 

1. Финансово-экономические  основы местного  самоуправления

1.1. Экономическая основа местного самоуправления 

      Для выполнения своих задач муниципальные  образования должны обладать необходимыми материальными и финансовыми  ресурсами, иметь право самостоятельного управления и распоряжения ими. Согласно Федеральному закону 2003 года, экономическую  основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.

      Финансовая  автономия является существенным элементом  местного самоуправления. Это подчеркнуто и в Европейской Хартии, где записано, что органы местного самоуправления имеют право «на обладание средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функции». При этом финансовые средства «должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям».

      Финансовые  ресурсы местного самоуправления классифицируются по различным признакам:

      - налоговые и неналоговые (к неналоговым относятся доходы от использования муниципального имущества и предоставления муниципальных услуг);

      - собранные на территории муниципального образования и полученные от других уровней бюджетной системы в порядке бюджетного регулирования;

      - законодательно закрепленные (собственные) и полученные от государства целевым назначением (субвенции) для выполнения отдельных государственных полномочий;

      - принадлежащие муниципальному образованию и заемные;

      - входящие в состав муниципальной казны и принадлежащие муниципальным предприятиям и учреждениям.

      Для обеспечения единой методологии  и сопоставимости показателей бюджетов всех уровней в РФ введена единая бюджетная классификация, установленная Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ». Органы местного самоуправления (как и органы представительной власти субъектов РФ) вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

      Состав  муниципального имущества определяется в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Согласно Федеральному закону 2003 года № 131-ФЗ, в состав муниципального имущества входит:

      - имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, включая муниципальные земли и некоторые природные ресурсы;

      - имущество, предназначенное для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

      - имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

      Федеральный закон 2003 года конкретизирует состав муниципального имущества, которое может находиться в собственности поселений, муниципальных районов и городских округов. По закону в муниципальной собственности должно находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам.

      Муниципальное имущество, в зависимости от его  назначения, может быть разделено на две основные группы: имущество, позволяющее вести хозяйственную деятельность, производить товары и оказывать услуги, и имущество, обеспечивающее выполнение управленческих и иных нехозяйственных функций местного самоуправления.

      Имущество первой группы закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями на правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Оно позволяет хозяйствующим субъектам функционировать, а в ряде случаев - извлекать прибыль и платить в бюджет налоги и сборы. Имущество второй группы, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляет (вместе с финансовыми средствами) казну соответствующего муниципального образования.

      Органы  местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются, распоряжаются и управляют муниципальным имуществом. В соответствии с законом они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

      Порядок и условия приватизации муниципальной  собственности определяются населением непосредственно или представительными  органами местного самоуправления самостоятельно. При этом доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет.

      Органы  местного самоуправления могут создавать  муниципальные предприятия и  учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы. 

1.2. Доходы и расходы местных бюджетов 

      Каждое  муниципальное образование должно иметь собственный бюджет (местный  бюджет). Бюджетный кодекс РФ определяет его как форму образования  и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы РФ. С разделением муниципальных образований на поселения, муниципальные районы и городские округа бюджетная система РФ становится четырехуровневой. При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в его состав, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

      Основные  требования к финансовым ресурсам местного самоуправления сформулированы в Европейской Хартии местного самоуправления следующим образом:

      - достаточность собственных финансовых средств и их соразмерность предоставленным полномочиям;

      - свобода распоряжения этими средствами при осуществлении собственных функций;

      - поступление хотя бы части финансовых средств местного самоуправления за счет местных сборов и налогов;

      - защита более слабых органов местного самоуправления за счет процедур финансового выравнивания;

      - предоставление субсидий не должно идти в ущерб свободе выбора политики органов местного самоуправления в области их собственной компетенции.

      Одним из звеньев муниципальных финансов являются средства хозяйственных обществ. К ним относятся:

      - финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности;

      - финансовые ресурсы немуниципальных предприятий и других хозяйственных обществ, используемые ими для финансирования строительства и содержания социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов на территории муниципального образования. Многие предприятия для социальной поддержки своих работников строят и приобретают жилые дома, квартиры, детские дошкольные учреждения, медицинские учреждения, объекты для отдыха. Нередко в общем объеме муниципальных финансов средства предприятий, направляемые на социальное развитие, занимают значительный удельный вес.

      Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения  потребностей населения. Важнейшей  из них является гарантия их финансовой самостоятельности, включая собственные источники доходов, самостоятельное формирование, утверждение, исполнение местных бюджетов при соблюдении бюджетного и налогового законодательства.

      Самостоятельность формирования местных бюджетов означает, что рассмотрение проекта бюджета, его утверждение, контроль исполнения и утверждение отчета о его исполнении осуществляет представительный орган муниципального образования. К ведению исполнительных органов относятся составление проекта соответствующего бюджета, его исполнение и распоряжение его средствами. К полномочиям контрольного органа муниципального образования относится контроль использования выделенных бюджетных ассигнований. Самостоятельность местного бюджета обеспечивается наличием у муниципальных образований собственных источников доходов и их правом определять направления расходования средств.

      В соответствии с законодательством  в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается  финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий и полномочий субъектов РФ.

      При недостатке собственных финансовых средств муниципальные образования  вправе привлекать заемные средства. От имени местного сообщества они имеют право прибегать к заимствованиям только тогда, когда иное финансирование расходов недоступно или экономически нецелесообразно. Заемные финансовые ресурсы могут привлекаться путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования и кредитов в порядке, установленном представительным органом. Право осуществления заимствований от имени муниципального образования и выдачи муниципальных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов принадлежит главе муниципального образования, если уставом не предусмотрено иное.

      Доходы  и расходы местных бюджетов формируются  по статьям единой бюджетной классификации, установленной Федеральным законом «О бюджетной классификации в РФ», с использованием единой методологии и нормативной базы.

      Законодательство  разделяет доходы местных бюджетов на собственные и полученные в  виде субвенций для осуществления  отдельных государственных полномочий. Однако следует отметить, что, несмотря на декларированную российским законодательством  бюджетную самостоятельность органов местного самоуправления, уровень их собственных доходов очень низок. В результате органы местного самоуправления большинства муниципальных образований не в состоянии обеспечить жизнедеятельность населения, прогнозировать и планировать социально-экономическое развитие территорий.

      К имущественным доходам местных  бюджетов относятся доходы от приватизации, реализации, сдачи в аренду муниципального имущества, установленная законодательством  доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи в местные бюджеты за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с федеральными законами. В Федеральном законе 1995 года к доходам местных бюджетов относились также доходы от местных займов и лотерей, муниципальных ценных бумаг, а также финансовые средства, передаваемые органам местного самоуправления для компенсации потерь, вызванных решениями органов государственной власти в процессе исполнения бюджета. В Федеральном законе 2003 года эти источники не упоминаются.

      Направлениями увеличения доходов местных бюджетов могут быть:

      - увеличение налогооблагаемой базы (налогового контингента) за счет поддержки развития промышленности и малого бизнеса на территории муниципального образования;

      - повышение эффективности использования муниципального имущества, включая землю. В качестве регуляторов могут выступать ставки арендной платы за землю, нежилые помещения и другое имущество, их умелая дифференциация в зависимости от местоположения, инфраструктурной обеспеченности, вида деятельности;

      - повышение эффективности работы муниципальных предприятий и учреждений;

      - организация работы по оперативному учету и погашению задолженности перед бюджетом, рассроченных и отсроченных платежей в бюджет;

      - применение методики оценки социально-экономических и финансовых последствий предоставления льгот, в том числе в виде пониженной ставки по уплате налогов и сборов;

      - организация учета и планирования доходов бюджета от предпринимательской деятельности в целях их повышения;

      - разработка эффективных инвестиционных и социально значимых проектов и программ, под которые могут быть получены на условиях софинансирования субсидии из соответствующих фондов субъектов РФ;

      - использование в отдельных случаях заемных средств.

      Вопрос  о дотациях как источнике доходов  местных бюджетов рассматривается  ниже.

      Серьезной проблемой для обеспечения доходов  местных бюджетов является собираемость налогов. Для ее повышения органы местного самоуправления взаимодействуют с территориальными налоговыми органами, оказывают содействие их работе, осуществляют взаимообмен информацией.

      Еще одним дополнительным источником доходов  для крупных муниципальных образований (с числом жителей более 200 тысяч  человек) может быть Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, образованный Правительством РФ в составе федерального бюджета с целью активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах РФ и муниципальных образованиях. Субсидии из этого фонда предоставляются на конкурсной основе муниципальным образованиям, осуществившим программы реформирования муниципальных финансов. В программе реформирования муниципальных финансов могут быть учтены такие мероприятия, как реформирование бюджетного процесса, совершенствование системы управления инвестициями, реформирование системы муниципального заказа, повышение эффективности использования муниципального имущества, внедрение среднесрочного финансового планирования, повышение открытости управления муниципальными финансами и др.

      Расходы местных бюджетов делятся на текущие  и капитальные. К первым относятся  расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также прочие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

      Расходная часть местных бюджетов включает:

      - расходы, связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и субъектов РФ;

      - расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

      - расходы, связанные с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам и ссудам;

      - ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска;

      - иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

      В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов. Их средства расходуются  на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления.

      Федеральный закон 2003 года в сравнении с Федеральным  законом 1995 года предоставляет органам  местного самоуправления значительно  большую самостоятельность в  определении направлений расходов местных бюджетов в пределах имеющихся  у них финансовых средств и с учетом закрепленных за каждым типом муниципального образования вопросов местного значения. В частности, органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение отдельных вопросов местного значения.

      Муниципальные минимальные социальные стандарты - это показатели объемов и качества муниципальных услуг, предоставляемых  на территории конкретного муниципального образования. Они должны быть установлены органами местного самоуправления на каждый вопрос местного значения, закрепленный за муниципальным образованием и предусматривающий расходы из местных бюджетов. Примерами муниципальных минимальных социальных стандартов являются: фактический размер жилой площади и размер доходов на одного жителя, при недостижении которых он может претендовать на получение жилой площади на условиях социального найма, норматив расхода воды на одного жителя в квартирах, не оборудованных счетчиками расхода воды, частота (интервал) движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях, доля оплаты родителями содержания ребенка в детском саду и возможные льготы по оплате и т.д. На основе этих данных определяются нормативы бюджетных расходов по соответствующим статьям. Муниципальные социальные стандарты устанавливают только объемы, качество и в отдельных случаях сроки (периодичность) предоставления бюджетных услуг. Их нельзя смешивать со стандартами безопасности, правилами технической эксплуатации, санитарными, экологическими и другими стандартами и нормативами, которые устанавливаются федеральными правовыми актами и подлежат обязательному исполнению. Установление муниципальных социальных стандартов - достаточно сложная задача, поскольку органам местного самоуправления придется выбирать между желанием предоставить большее количество бюджетных услуг и возможностями бюджетов.

      Муниципальные социальные стандарты не могут применяться  при выполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Нормативы бюджетных расходов на эти полномочия должны определяться соответствующими органами государственной власти на основе федеральных или региональных минимальных социальных стандартов. Таким образом, в стране возникает многоуровневая система минимальных социальных стандартов (федеральные, региональные, муниципальные), причем тот уровень бюджетной системы, который устанавливает соответствующие социальные стандарты, обязан обеспечить и их финансирование.

      Органы  местного самоуправления муниципальных образований, не получающих дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

      Органы  местного самоуправления должны вести  реестры расходных обязательств муниципальных образований в  соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

      Самыми  крупными статьями расходов большинства  местных бюджетов являются расходы на жилищно-коммунальное хозяйство, образование и здравоохранение. В некоторых муниципальных образованиях на эти три статьи расходуется до 75-80% бюджетных расходов. В перспективе их структура будет меняться. В частности, будут сокращаться расходы на финансирование жилищно-коммунального комплекса в связи с передачей бюджетных средств на эти цели от жилищно-эксплуатационных организаций к гражданам, причем выплата жилищных субсидий будет финансироваться через федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ. Расходы на образование и здравоохранение будут сосредоточены в бюджетах муниципальных районов и городских округов, а расходы на финансирование образовательного процесса, включая заработную плату педагогических работников, передаются на уровень субъектов РФ.

      В бюджете текущих расходов могут выделяться «защищенные статьи», по которым сокращение расходов недопустимо ни при каких обстоятельствах. К ним обычно относятся расходы на заработную плату, оплату коммунальных и транспортных услуг бюджетных организаций, питание в бюджетных учреждениях (больницы, детские учреждения и др.), медикаменты, выплату пособий и компенсаций и т.п.

      Средства  бюджета развития (капитальные расходы) расходуются на капитальное строительство, ремонт и иные инновационные мероприятия. В условиях экономического кризиса и дефицита средств на текущие расходы большинство муниципалитетов сегодня не в состоянии сформировать бюджет развития и все имеющиеся у них средства направляют на неотложные текущие нужды. Но и в экономически благополучных странах прямые бюджетные расходы на цели развития обычно невелики, и основная доля средств формируется за счет муниципальных займов.

      В местных бюджетах в качестве составной  части могут быть предусмотрены  сметы расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

      Доходы  и расходы местных бюджетов должны быть сбалансированы, однако большинство  муниципальных образований вынуждено  принимать бюджеты с дефицитом. Бюджетный кодекс РФ устанавливает  пределы возможного дефицита местного бюджета при его утверждении. При этом должны быть указаны источники покрытия дефицита. 

1.3. Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований 

      Муниципальные образования существенно различаются  по своему экономическому потенциалу. В муниципальных образованиях - «донорах» собственные доходы превышают нормативные бюджетные потребности, муниципальные образования - «реципиенты» нуждаются в бюджетных дотациях. Донорами, как правило, являются крупные города с эффективно работающими промышленными предприятиями, а также территории, обладающие богатыми природными ресурсами. Пока подавляющее большинство муниципальных образований - реципиенты. В отдельных сельских муниципальных образованиях доля собственных доходов не превышает 10% минимально необходимых расходов. В связи с этим возникает проблема финансовой поддержки государством экономически слабых муниципальных образований и изъятия избыточных финансовых средств у доноров.

      До  последнего времени эта задача решалась с помощью так называемых «регулирующих» налогов, т.е. нормативы отчислений в местные бюджеты по отдельным налогам могли устанавливаться субъектами РФ для каждого муниципального образования в отдельности и ежегодно пересматриваться. Такая система не стимулировала органы местного самоуправления к наращиванию собственных источников доходов, порождая иждивенческие настроения.

      Федеральный закон 2003 года № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ предусматривают установление единых для муниципальных образований по всей России нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных налогов и сборов и единых для всех муниципальных образований каждого субъекта РФ нормативов отчислений в местные бюджеты от региональных налогов и сборов, а также от долей федеральных налогов и сборов, закрепленных за бюджетами субъектов РФ. В связи с этим законодательство предусматривает введение специальных процедур выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

      Новый механизм бюджетного выравнивания направлен  на укрепление экономического потенциала муниципальных образований и наращивание ими собственной доходной базы.