Формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации

РОССИЙСКАЯ  АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  СЛУЖБЫ

Факультет подготовки государственных  и муниципальных  служащих

Кафедра государственно-политического управления 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Реферат по Истории

государственного  управления в России

Формирование системы местного самоуправления в Российской Федерации

                                                             Выполнил: студент III курса

                                                                      Группа: ГМУ-532

                                                                      Имамов Айдар Радикович

                                                                      Проверил:

                                                                      кандидат исторических  наук,              

                                                                      доцент

                                                                      Латыпов Ринат Анатольевич 
 
 
 
 
 
 
 
 

Екатеринбург

2006

Содержание

Введение

    Местное самоуправление, муниципальное самоуправление – относительно новые для нашей  страны явления и понятия. Процесс становления и развития системы местного самоуправления можно соотнести со становлением нового государства – Российской Федерации.

    «Под  местным самоуправлением понимается право и реальная способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» - гласит статья 3 Европейской Хартии местного самоуправления.

    Местное самоуправление  - одна из основ любого демократического строя, в связи с чем Хартия устанавливает, что принцип местного самоуправления  должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в конституции каждой страны.

    По  своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия.

    Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между Государством и Обществом. Именно в этой позиции этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов Общества и Государства.

    Цель  данной работы, опираясь на законы и  научные источники, проследить весь нелегкий путь становления системы местного самоуправления в современной России.

    В соответствии с указанной целью  поставлены и решаются следующие задачи: обоснование исторических предпосылок формирования модели местного самоуправления в России; анализ организационно-правовых, экономических основ современной модели местного самоуправления в России; рассмотрение системы местного самоуправления в Свердловской области.

    Предметом исследования является существующая модель местного самоуправления в России.

    Работа  состоит из введения, двух глав и  заключения. В первой главе рассматривается  исторический процесс формирования системы местного самоуправления Российской Федерации, во второй главе идет анализ современной модели местного самоуправления России.

    Для написания работы использовались различные  источники: учебная литература, нормативно-правовые акты, ресурсы сети Интернет.

     Глава I. Становление и развитие системы местного самоуправления в России

    Начнем  исследование с краткого исторического обзора становления «местного самоуправления». Понятие «местное самоуправление» в современном Российском государстве имеет сравнительно короткую историю. Институт местного самоуправления не был закреплен ни в Конституциях 1937 и 1978 годов, ни в законах о местных советах народных депутатов.

    Интерес к идее местного самоуправления в  России возник к 1925 году, так как система городского управления, роль и место Советов, их структура, функции и полномочия формировались в процессе развития советского государства. 24 октября 1925 года было принято "Положение о городских Советах". Данное положение дало мощный толчок к развитию самоуправления в СССР. В короткие сроки города получили необходимые права и свободы для восстановления городского хозяйства и начали обретать самостоятельность.

    Полностью самоуправление не могло вступить в  свои права к началу 1930 года, так как система местного самоуправления была ликвидирована, а на ее смену пришла система тоталитарного партийного государства.

    С начала времен "хрущевской оттепели" местного самоуправления стало рассматриваться как коммунистическое или социалистическое самоуправление народа. Оно было неотделимо от органов государственной власти.

    Становление и утверждение в современной  России местного самоуправления происходит достаточно сложно. Можно выделить несколько этапов этого процесса. Первый этап охватывает период с 1988-1993 годы, второй этап – 1993-1995 гг., третий этап – начался с принятия 28 августа 1995 года ФЗ № 154 и продолжается с вступлением в силу ФЗ №  131 1 января 2006 года. Теперь расскажем поподробнее о каждом из них.

    В 1985-1990 гг. появилось множество публикаций на тему о социалистическом местном самоуправлении народа. В них самоуправление понималось предельно широко и объемно, как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества. Самоуправление в советах, общественных организациях, трудовых коллективах, в союзных и автономных республиках, на местном уровне рассматривалось как составная часть единой системы социалистического самоуправления народа. Были попытки трактовать деятельность местных Советов как «местное самоуправление».¹ Местные Советы народных депутатов, несмотря на все громкие слова об их народном характере, самостоятельности, демократичности, на деле во многом являлись лишь «агентами», нижним звеном центральной власти на местах, не имели никакой самостоятельности².

    Важную  роль в становлении и развитии местного самоуправления в России сыграл Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»³. С этого времени понятие «местное самоуправление» прочно входит в научный оборот и нормативно - правовые акты. То есть, местное самоуправление, можно сказать, что свое начало ведет с союзного Закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».

    Именно  этот Закон положил начало процессам  реформирования местных органов государственной власти, закрепил понятие и принципы местного самоуправления, характер взаимосвязей представительных и исполнительных органов, финансовую и экономическую основу, а также гарантии и ответственность местного самоуправления.  Закон СССР 1990 г. заложил фундамент для постепенного реформирования местных органов власти Советского государства в органы местного самоуправления на этапе перехода к демократическому его типу. Он определил основные направления местных органов власти, принципы их формирования и деятельность как органов самоорганизации граждан. В соответствии с данным Законом, в системе местного самоуправления должны быть местные Советы - как представительные органы власти.

    Однако  этот потенциал Закона востребован не был. Причиной тому послужил ряд обстоятельств. Во - первых, новые управленческие отношения встретили определенное противодействие со стороны аппарата местных органов, привыкшего работать в рамках сложившихся стереотипов. Во - вторых, власть сама оказалась не готовой предоставить местному самоуправлению провозглашенную самостоятельность. Всего лишь через несколько месяцев после принятия Закона 1990 г. одно из наиболее радикальных его положений о ликвидации двойного подчинения местных исполнительных органов и подотчетности их только одноуровневым Советам было отменено. Вертикальные управленческие отношения и взаимосвязи были восстановлены в прежнем виде.

    В современной России институт местного самоуправления возник с принятием в 1991 г. Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР»⁴, в ст. 1 которого местное (территориальное) самоуправление определялось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально - этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов в составе РСФСР.

    Становление и развитие института местного самоуправления в РФ с 1991 года до настоящего времени можно охарактеризовать в целом как последовательное утверждение российским  (федеральным) законодателем концепции негосударственной природы местного самоуправления.

    Следует отметить, что в Российской  Федерации Закон “ О местном самоуправлении в Российской Федерации” (1991 г.) стал единым для всей республики актом прямого действия. Он продолжил линию на развитие тех концептуальных взглядов на самоуправление, которые больше отвечали некоей идеализированной модели местного самоуправления, основанной на требовании разделения властей, опыта российских земств, зарубежных муниципальных систем, практики их правового регулирования. В случае поэтапного развития местного самоуправления в России и сохранения на определенный период руководящего воздействия на органы местного самоуправления со стороны краевых, областных, республиканских органов последствия централизации управления могли бы быть значительно нивелированы широким развитием форм непосредственной демократии, вовлечением населения в практические дела местного значения. Этот процесс был бы актуален еще и потому, что без развитости форм прямого народоправства ни о каком коренном, быстром становлении местного самоуправления и речи быть не может.

    Однако  исполнители Закона 1991 г. избрали путь активных преобразований жизни на местах, несмотря на опасность потери управляемости процессами местной жизни. Негативная сторона указанных процессов проявилась почти сразу же, на несколько месяцев выбив из нормального рабочего ритма местные органы. Имеется в виду конфликты между представителями Советов и главами местных администраций. Известны также отрицательные последствия и местной приватизации. Фактический разгром складывающихся институтов местного самоуправления произошел осенью 1993 г., когда были упразднены представительные органы на местах и внесены существенные изменения в Закон о местном самоуправлении, которые сводились к концентрации всей власти на местах в руках местных администраций. Лишь после принятия Конституции РФ в 1993 г. начался процесс постепенного восстановления позиций местного самоуправления, формирования местных представительных органов.

    Первым  этапом становления этой концепции  в российском законодательстве явилась так называемая «реформа 21 апреля 1992 г.» - внесение в ст. 85 Конституции Российской Федерации - России изменений, в соответствии с которыми местные советы народных депутатов - районные, городские, районные в городе, поселковые, сельские были исключены из единой системы представительных органов государственной власти в РФ.

    На  втором этапе, началом которого явилось  принятие 12 декабря 1993 года Конституции  Российской Федерации, концепция негосударственной природы местного самоуправления приняла в российском законодательстве завершенный вид⁵.

    Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила в качестве основ конституционного строя следующие положения:

• в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление;
• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

          Признание государством местного самоуправления означает признание  объективно существующих особых местных  интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними.

    Выражать и реализовывать местные интересы призваны органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти, но осуществляющие публичную власть. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ, согласно которой народ осуществляет свою власть в том числе через органы местного самоуправления.

    В этом же смысле данное конституционное  положение толкуется Президентом Российской Федерации: «Согласно Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но они осуществляют реальную власть в пределах своих муниципальных образований. Для государственной системы органы местного самоуправления важны именно как органы власти...»⁶  и Конституционным Судом Российской Федерации: «На этом уровне (в контексте цитирования - уровне территориальных единиц, не являющихся административно - территориальными единицами Удмуртской Республики) публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти».

    Следующим важнейшим шагом на пути становления  системы местного самоуправления является принятие в 1995 г. Федерального Закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации».

      Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления...»⁷ начал с введения новых понятий, принципов местного самоуправления, нового перераспределения полномочий муниципальных органов, уточнения понятий экономической основы и состава муниципальной собственности, введения новых видов ответственности и др. Реальная значимость данного Закона состоит прежде всего в том, что он закрепил общие принципы в строгом соответствии с Европейской хартией местного самоуправления ⁸. Конкретная регламентация местного самоуправления теперь должна была осуществляться законодательством субъектов РФ и правовыми актами муниципальных органов.

    Вступивший  в силу закон внес новый импульс  в развитие местного самоуправления. Законом была введена система  терминов и понятий, некоторые из них вводились впервые. Закон установил: полномочия местного самоуправления; механизм, гарантирующий финансовую самостоятельность местного самоуправления; требования к правовым актам местного самоуправления и др.

    Практически сразу после вступление в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стало понятно, что он применяться в полном объеме не будет. Основным принципиальным недостатком был отказ от поэтапного введения местного самоуправления. Закон в принятой редакции вводил местное самоуправление в России по историческим меркам практически «мгновенно» (в течение трех месяцев). Заметим, что в европейских государствах местное самоуправление складывалось десятилетиями. Поэтому можно заявить, что одна из важнейших реформ России фактически была пущена на самотек, так как организационная поддержка была не адекватной масштабу преобразований.

    В последующем усилиями федеральных  властей России получили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы местного самоуправления. Были законодательно закреплены финансовые основы местного самоуправления (1997 г.)⁹ и основы муниципальной службы (1998 г.)¹⁰, ратифицирована Европейская хартия местного самоуправления (1998 г.)¹¹, утверждены Указом Президента РФ «Основные положения государственной политики развития местного самоуправления» (1999 г.), а также поддержка муниципальных образований.

    Однако  и этих принятых мер не хватило  для того, чтобы устранить несовершенство законодательства в области местного самоуправления, поэтому очевидным следующим шагом в становлении системы местного самоуправления было принятие нового закона о местном самоуправлении; вот пример нескольких недостатков до вступления в силу ФЗ № 131, то есть до 1 января 2006 года (взято из статьи Васильева)¹²:

    - Во-первых, законодательство неполно. На федеральном уровне до сих пор не приняты законы, призванные обеспечить реализацию положений Конституции РФ о компенсации дополнительных расходов местных бюджетов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, о самостоятельном установлении органами местного самоуправления местных налогов и сборов, о порядке наделения этих органов отдельными государственными полномочиями, о порядке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и другие. Еще более серьезное положение сложилось в региональном законодательстве о местного самоуправления. Согласно данным Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, статутных законов о местном самоуправлении нет в трех, законов о муниципальной службе - в 25, законов о регистрации уставов муниципальных образований - в 16, законов о муниципальных выборах, статусе выборных лиц местного самоуправления и порядке их отзыва - в 10, законов о финансово - экономических основах местного самоуправления - в 69, законов об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении - в 74 субъектах РФ.

    - Во-вторых, многие важные правовые нормы федеральных и региональных законодательных актов о местном самоуправлении страдают неточностью, расплывчатостью, неоднозначностью содержания. Примером может служить ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон «Об общих принципах...»). Она определяет эти предметы вперемежку с полномочиями местного самоуправления, никак не отражая специфики деятельности органов местного самоуправления разных типов и уровней, ориентируясь главным образом на городское самоуправление.

    - В-третьих, в числе федеральных  нормативных актов, затрагивающих  вопросы осуществления местного  самоуправления, немало законов  и подзаконных правовых документов, принятых до декабря 1993 года, то  есть исходящих из концепции местного самоуправления, не соответствующей новой Конституции РФ.

    - В-четвертых, существуют противоречия  между федеральным и региональным  законодательством. Это частное  проявление более общих проблем  федеративного устройства, нечеткости  разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов по предметам их совместного ведения. Лидеры ряда субъектов РФ считают, что федеральные органы власти вторгаются при законодательном регулировании вопросов местного самоуправления в их компетенцию. Однако вместо того, чтобы решать спорные вопросы в судебном порядке или использовать согласительные процедуры, органы государственной власти субъектов РФ принимают законы о местном самоуправлении без учета требований Конституции РФ, действующего федерального законодательства и вразрез с ними.

    Следующим шагом стало принятие нового Федерального Закона «О общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»,¹³ несмотря на то, что это Закон был принят в 2003 году, полностью он вступил в силу только 1 января 2006 года. Так как на данный момент именно в соответствии с этим документом функционирует система местного самоуправления, то об этом Законе пойдет речь во второй главе, в которой автор постарается рассказать об организационных, правовых, экономических основах существующей системы местного самоуправления.

    В конце первой главы немного о  ситуации в Свердловской области. Выделить какие-либо определенные шаги в становлении  системы местного самоуправления сложно, наиболее заметным явлением в сфере регулирования местного самоуправления был областной Закон «О местном самоуправлении в Свердловской области»¹⁴, однако в 2005 году он утратил силу и теперь в Свердловской области, скорее всего не будет  общего законодательного акта по этому вопросу, скорее всего новые законы, которые будут иметь специальный характер, но они будут основываться на принципах и положениях ФЗ № 131.

     Глава II. Современная модель местного самоуправления в России

    Во  второй главе своей работы покажем  что же из себя представляет современная система местного самоуправления.

    Для начала дадим определение понятию  «местное самоуправление», смотрим  ст. 1. п. 2 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ», местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

    Местное самоуправление, согласно федеральному закону, осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территории же муниципальных образований устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций (в Свердловской области таких законов около 75). Причем главное обстоятельство, с учетом которого будут определяться размеры территорий сельских и городских поселений, - это численность их населения, а также возможность для жителей сельских поселений и муниципальных районов в короткий срок добираться до центра муниципальных образований. Территории всех поселений, за исключением городских округов, а также возникающие на малонаселенных территориях межселенные территории включаются в границы муниципальных районов. "Бесхозных" территорий теперь не будет. Городскими округами должны становиться относительно крупные города и поселки с развитой инфраструктурой. Общее число муниципальных образований в РФ после принятия 131 закона увеличилось более чем в 2 раза - до 24.510 тыс. Такие данные, выступая на заседании Правительства РФ, на котором рассматривается ход реализации 131 Федерального закона, привел глава Минрегионразвития РФ Владимир Яковлев. По его словам, на день принятия данного закона в России существовало 11.436 тыс. муниципальных образований.

    Как и прошлый закон (ФЗ № 154), новый  федеральный закон дает определения  важнейших понятий. В частности, посмотрим на определение такого важного понятия, как муниципальное образование – это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения; в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет.

    Муниципальное образование каждого типа - поселение, муниципальный район, городской  округ - решает свой круг вопросов местного значения. Если прежде предметы ведения  муниципальных образований различных  уровней должны были разграничиваться законами субъектов РФ (чего на практике почти не было), то теперь их исчерпывающие перечни закреплены Федеральным законом.

    В определении круга вопросов местного значения Закон исходит из принципа субсидиарности - в ведение муниципальных образований разных уровней включены те вопросы, которые на данном уровне могут решаться наиболее эффективно, с оптимальным результатом. Поэтому объем дел, которыми теперь будут заниматься поселенческие муниципалитеты, меньше возложенного на муниципальные районы и городские округа. Более того, с учетом реальных условий и возможностей решение некоторых вопросов, входивших в круг обязанностей ОМС (органы местного самоуправления), передается органам государственной власти субъектов РФ. Это прежде всего касается сферы образования. В старом Законе была закреплена довольно расплывчатая общая обязанность муниципальных образований организовывать, содержать и развивать муниципальные учреждения дошкольного, основного общего и профессионального образования. Ныне из круга вопросов местного значения, решаемых муниципальными районами и городскими округами, организация профессионального образования исключена. Данные муниципалитеты призваны заботиться о предоставлении общедоступного и бесплатного начального общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, но за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса (зарплата учителям), отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

    Признана  неприемлемой формула старого Закона о том, что муниципальные образования  вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, отнесенные законами субъектов  РФ к вопросам местного значения. Участие  субъектов РФ в определении этих вопросов, по сути, исключено. Их перечень не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в новый Федеральный закон. Тем самым установлена еще одна федеральная гарантия оптимального наполнения функционального содержания местного самоуправления, связанного с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения.

    Решение всего перечня вопросов местного значения обязательно для муниципальных  образовании. Это своеобразные "правообязанности" муниципалитетов, реализация которых  должна происходить в рамках местных  бюджетов. Правда, органы местного самоуправления вправе решать и другие вопросы, коль скоро они не отнесены к компетенции иных муниципальных образований, органов государственной власти и не исключены из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако теперь это право по сравнению с прежним   ограничено решение таких вопросов возможно только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств. При этом исключается использование субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ.

    Закон вносит относительную ясность в  разграничение полномочий органов  местного самоуправления и государственных  полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Теперь полномочия ОМС, устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда последствиями. Этим правилом ставится заслон так называемым федеральным и региональным мандатам, то есть устанавливаемым "сверху" социальным обязательствам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.

    Возможность наделения отдельными государственными полномочиями предусмотрена, как правило, для муниципальных районов и городских округов. Сельские и городские поселения в принципе освобождаются от обязанности выполнения этих полномочий с учетом их ограниченных возможностей. Восполняя правовой пробел, Закон определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Защищая органы местного самоуправления от возможного произвола федеральных и региональных органов государственной власти, Закон указывает, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.