Функции государственного управления. 5

Функции государственного управления

§ 1. Понятие  функций государственного управления

Государственное управление (англ. public administration) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.

Система государственного управления состоит из повседневного  осуществления определенных функций. Термин «функция» применяют для  обозначения деятельности любых  государственных органов независимо от их цели. Функционировать — значит действовать, быть в действии, исполнять  обязанности. Функция есть и обязанность, и круг деятельности, и назначение. Функция управления как понятие  — это определенное направление  специализированной деятельности исполнительной власти, содержание которой характеризуется  однородностью и целевой направленностью.

Характер  задач, связанных с управлением, влияет на сущность управленческих функций. Задачи, которые осуществляются органами государственного управления, весьма разнообразны. Каждая управленческая акция предусматривает наличие  определенной цели и использование  для ее достижения соответствующих  способов. Сущность и назначение управленческих функций обусловлены системой социально-экономических, социально-политических и иных факторов, которые существуют в государстве.

Согласно  ст. 3 Конституции Украины права  и свободы человека и их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства.

Содержанием исполнительной власти как самостоятельного вида государственной деятельности является комплекс функций, в которых  непосредственно проявляется властно  организующее содержание государственного управления, осуществляемое в различных  процессуальных формах через постоянный информационный обмен между субъектом  и объектом управления на основе прямых и обратных связей. Функция управления объединяет в одно целое запланированный  результат, практическую деятельность по выполнению намеченных задач и  полученный результат.

Функции управления — это относительно самостоятельные  и однородные части содержания управленческой деятельности, в которых выражается властно организующее влияние субъекта управления на объект.

Следовательно, функцию государственного управления можно определить как часть управленческой деятельности государства, которая  осуществляется на основании закона или иного правового акта органами исполнительной власти присущими им методами для выполнения задач государственного управления.

 § 2. Виды функций государственного управления

Функции исполнительной власти, как уже подчеркивалось, являются относительно самостоятельными и универсальными. Существуют различные  подходы относительно их классификации. Их делят на политические и технические  функции, или функции общего управления и специализированные функции, функции  осуществления суверенитета (внешнего и внутреннего), экономические, социальные, социально-воспитательные функции и т. п.

Наиболее  распространенной в отечественной  литературе является классификация  функций государственного управления на общие, специальные и вспомогательные.

Общие функции  оказывают объективно необходимое  влияние на определенные процессы, которые происходят в хозяйственной, политической, социально-культурной и  иных сферах. Эти функции являются основными, присущими любому управлению, независимо от того, на каком уровне и в каких отраслях они осуществляются. Общие функции государственного управления — прогнозирование, планирование, организация, регулирование, координация, учет, контроль. Эта классификация построена на основании внутренней технологии управленческой деятельности.

Функция прогнозирования. Необходимость в прогнозировании  вытекает из самой природы государственного управления, ибо оно должно решать как повседневные задачи, так и  перспективные проблемы. Прогнозирование  — это научное предвидение, систематичское исследование состояния, структуры, динамики и перспектив управленческих явлений и процессов, присущих субъекту и объекту управления. Прогнозирование обусловлено также характером объекта управления, который отличается значительной динамичностью. Нельзя осуществлять управленческие действия без знания их последствий. Поэтому управленческая система должна быть прогнозируемой. Государственное управление призвано решать долгосрочные, перспективные задачи. Если органы исполнительной власти не будут иметь прогнозов, решение этих задач будет осуществляться в условиях соответствующей неопределенности. В управленческом процессе прогнозирование используется и как функция, и как принцип, и как метод управления. Поэтому органы исполнительной власти должны разрабатывать прогнозы, управлять ими, решать на их основании свои задачи.

Функция планирования присутствует на всех уровнях иерархии управления. Она состоит в определении  цели, направлений, задач, способов реализации тех или иных процессов (социальных, экономических, политических, культурных и др.), разработке программ, с помощью  которых должна быть достигнута цель. Путь реализации функции планирования имеет такой схематический вид: необходимость — задачи — функция  — решение (цель). Методика планирования основывается на принципах научности, комплексности, многовариантности решений, выборе оптимального варианта, нормативности и др.

Функция организации  связана с созданием организационного механизма. Цель этой функции — сформировать управляющие и управляемые системы, а также связи и отношения  между ними. Особенность функции  организации относительно иных самостоятельных  функций состоит в том, что  это единая функция, которая обеспечивает взаимосвязь и эффективность  всех иных функций управления. Содержание функции организации включает создание органов управления, построение структуры  аппарата управления, формирование управленческих подразделений, звеньев, разработку положений  об органах управления, установление взаимосвязей между управленческими  структурами, подбор и расстановку  кадров и др. Организация означает также реорганизацию и ликвидацию органов управления, предприятий, учреждений.

Благодаря функции  регулирования достигается необходимое  состояние упорядочения и устойчивости системы управления. Регули-рование охватывает главным образом текущие мероприятия по любым отклонениям от задач и заданных программ. С помощью регулирования осуществляются непосредственное руководство, поведение управляемых объектов. Под влиянием регулирования управленческие процессы происходят в заданном направлении и в соответствии с установленной программой. Необходимость оперативного регулирования обусловлена исключительно мобильностью самого управления. Способность управленческой системы самостоятельно сохранять равновесие относительно возбуждающих влияний (отклонений) является результатом осуществления функции регулирования.

Координация как функция обеспечивает согласование деятельности систем управления. Благодаря  координированию согласовываются  действия не только руководителей внутри управленческого звена, но и действия руководителей иных управленческих структур.

Функция учета  связана со сбором, передачей, хранением  и обработкой данных, регистрацией и группированием сведений о деятельности системы управления, наличии и  затратах ресурсов и т. п. Учет является предпосылкой контроля.

Функция контроля имеет свои особенности относительно всех иных функций. Так, если планирование ставит задачу, организация приводит систему управления в состояние  возможности выполнения этой задачи, то контроль характеризуется универсальностью относительно управленческой системы. Контроль призван постоянно представлять информацию о действительном состояния дела относительно выполнения задач.

Контроль  начинается с получения информации о действительном состояния управляемого объекта и заканчивается принятием  решений, которые предусматривают  соответствующую коррекцию в  системе управления для достижения запланированной цели. Контроль основывается на принципе обратных связей, которые  существуют при любом взаимодействии субъекта и объекта в системе  управления. Каждая общая функция  управления взаимосвязана с другими.

Рассмотренные общие функции управления необходимы для осуществления государственного управления как на общегосударственном, так и на региональных, местных, отраслевых уровнях.

Специальные функции характеризуют особенности  конкретного субъекта или объекта  управления.

К основным специальным  функциям государственного управления, которые осуществляются на высшем уровне высшим органом (Кабинетом Министров  Украины) в системе органов исполнительной власти, относятся:

обеспечение государственного суверенитета и экономической  самостоятельности Украины, осуществление  внутренней и внешней политики государства;

разработка  проекта Закона о Государственном  бюджете и обеспечение его  выполнения;

разработка  и осуществление общегосударственных  программ экономического, научно-технического, социального и культурного развития государства и др., перечисленных  в ст. 116 Конституции Украины.

Специальные управленческие функции осуществляет Президент Украины как глава  государства. Среди них: руководство  внешнеполитической деятельностью  государства, назначение и увольнение глав дипломатических представительств Украины в других государствах и  при международных организациях; назначение по представлению Премьер-министра членов Кабинета Министров, руководителей  иных центральных органов исполнительной власти, а также глав местных государственных администраций и прекращение их полномочий на этих должностях (расстановка кадров); принятие в случае необходимости решения о введении в государстве или в отдельных его местностях чрезвычайного положения, а также объявление в случае необходимости отдельных местностей Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации; присвоение высших военных званий и классных чинов, награждение государственными наградами; установление президентских отличий и награждения ими и др.

Разграничение функций существует и на низших уровнях  государственной исполнительной власти. Так, местные государственные администрации на соответствующей территории обеспечивают осуществление таких основных функций: выполнение Конституции и законов Украины, актов Президента, Кабинета Министров Украины, иных органов исполнительной власти; поддержание законности и правопорядка; соблюдение прав и свобод граждан; выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития; программ охраны окружающей среды; подготовка и выполнение соответствующих областных и районных бюджетов; отчет о выполнении соответствующих бюджетов; взаимодействие с органами местного самоуправления; реализация других предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.

Управленческие  функции в АРК осуществляются на основании раздела X Конституции  Украины, особенно ст. ст. 134,136, 138. Разграничение  функций осуществляется также на всех уровнях отраслевых систем управления.

Перечень  основных специальных функций исполнительной власти свидетельствует о том, что  они являются многочисленными и  разнообразными, но вместе с тем  взаимосвязанными как задачи, которые  решаются органами управления. Сравнение общих функций со специальными приводит к выводу о том, что первые связаны с процессами государственного управления, т. е. проявляются в любых взаимодействиях соответствующих управляющих и управляемых систем. Содержание же специальных функций представляют не общие закономерности, а особенности взаимодействия конкретных субъектов и объектов государственного управления.

Специальные функции можно сгруппировать  по типам основных задач (особенно на высшем уровне): это подбор кадров и  их расстановка, составление бюджета, осуществление долгосрочных целей  и преодоление кризисных ситуаций. Особенно большое значение в деятельности исполнительной власти уделяется принятию и осуществлению долгосрочных целей, тогда как кадровая и бюджетная  политика относится к категории  способов, но не цели. Такое направление  деятельности исполнительной власти, как преодоление кризисных ситуаций, является особенным. Имеются в виду любые кризисы — общенациональные или местные, от стихийного бедствия (землетрясения, наводнения) к всеобщей стачке, проблемы и события, которые могут нарушить общественный порядок, общественную безопасность (например, споры о благоустройстве в той или иной местности, захват заложников террористами, угон самолета, недопустимое давление со стороны другого государства на интересы нашего государства и другие конфликтные ситуации). Особенность кризисных ситуаций состоит в том, что решения должны быть быстрыми, оперативными, наглядными, касающимися различных органов управления, учреждений, предприятий, которые в этой ситуации координируют свои действия. Функция координации (внешняя) в подобных ситуациях доминирующая.

Специальные функции (как наиболее многочисленные) разделяются на виды в зависимости  от сфер управления. Такая специфичность  функций присутствует в сферах экономики, социально-культурной, административно-политической.

Дальнейшая  дифференциация функций, обусловленная  особенностями объектов управления, происходит внутри этих сфер управления благодаря вспомогательным функциям. Основное их назначение — обеспечение  обслуживания процессов общих и  специальных функций. С их помощью  создаются необходимые условия  для нормальной деятельности управленческих структур.

Такая классификация  функций является наиболее распространенной (хотя она и противоречивая) не только в теории, но и в практике управления. По критерию обеспечения потребностей вспомогательные функции классифицируют по следующим группам: а) в целевозлагающей организации — прогнозирование, стратегическое и текущее планирование; б) в необходимых ресурсах — финансирование, материально-техническое снабжение, транспортное обслуживание, стимулирование, трудовые ресурсы, кадровое обеспечение; в) в упорядоченности, согласованности в действиях — управление, координация, организация, контроль и др.; г) в постоянном совершенствовании самой системы управления — организация, диагностирование, проектирование, организационное развитие и т. п.

Приведенное разделение функций государственного управления носит условный характер, поскольку в действительности, на практике они переплетаются, взаимодействуют  между собой в единой системе  влияния субъекта на объект управления

2.Гос.контроль

Государственный контроль — надзор со стороны уполномоченных государственных органов. Он проводится с целью соблюдения законности, а  также с целью обеспечения  реального выполнения решений исполнительных органов.

Существуют  следующие виды государственного контроля:

Конституционный контроль — вид правоохранительной деятельности, заключающийся в проверке соответствия законов и иных нормативных  актов конституции данной страны.

Валютный  контроль — надзор государственных  органов за соблюдением валютного  законодательства при осуществлении  валютных операций.

Таможенный  контроль — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях  обеспечения соблюдения таможенного  законодательства.

Иммиграционный  контроль — комплекс мер, направленных на регулирование миграции иностранных  граждан и лиц без гражданства.

Государственный финансовый контроль — это система  действий государственных контрольных  органов, функциональными обязанностями  которых является выявление нарушений  в процессе управления государственными финансовыми ресурсами на стадии рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также разработка превентивных мероприятий по их предотвращению. В царской России существовал специальный орган финансового контроля — Государственный контроль Российской империи.

3.Видыгос.управления

Видами государственного управления являются: 1) внутреннее государственное  управление, осуществляемое исполнительными  органами государственной власти в  целях организации самой системы  этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных  задач и исполнения нормативных  правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих  исполнительных органов государственной  власти, совершенствованию института  государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов); 2) внешнее государственное управленее осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензиро­ванию); 3) внутриорганизационное государственнее управление-осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует  различать суверенное государственное  управление и управлени,, оcуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное  управленее - это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, нака-зательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного по­рядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность

В отечественной  административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место  в тех случаях, когда само государство  не выступает в роли суверенного  участ­ника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область  государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности  управления, т. е. когда государство  выступает в качестве частного предпринимателя  и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению  «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение  электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками  и другими административно-территориальны­ми  единицами уборки мусора, очистки  сточных вод, ликвидации вредных  веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является не­обходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление - это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия

Управление  с точки зрения его организации  в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее  управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено  для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управленее распространяется на кон­кретные сферы и области - финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

4.