Городское управление в современной России

Федеральное агентство по образованию Российской Федерации

Государственное образовательное  учреждение

высшего профессионального  образования

«Южно-Уральский государственный  университет»

«Торгово-Экономический  Факультет»

Кафедра «Оценка бизнеса  и конкурентоспособности»

«Городское управление в  современной России»

Реферат

По дисциплине «Исследование социально-экономических

и политических процессов»

Автор работы

Студент группы

…

Челябинск  2013

«Городское управление в современной России»

Муниципализация России (или развитие местного самоуправления —

МСУ) — процесс  относительно молодой. Несмотря на старинные традиции

муниципальной жизни  в нашей истории, несмотря на расцвет  знаменитого

земского движения в царской России, приходится признать, что в советское время местное  самоуправление практически было истреблено, а

управление городами жестко встроено в пресловутую вертикаль  Советов.

После краха Советского Союза строительство МСУ пришлось начинать почти на пустом месте, из-за чего оно неизбежно оказалось в плену некоторых иллюзий и упрощенных подходов, типичных для старта любого крупного общественного начинания.

Со времени принятия новой Конституции Российской Федерации, законодательно отделившей местное самоуправление от государственной власти, в российских городах накопился богатый и разносторонний опыт самостоятельного социально-экономического развития в новых условиях.

Принятый в 1995 г. базовый  Федеральный закон ФЗ-154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил общие принципы деятельности муниципальных образований. В частности, перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов местного самоуправления, был открытым, структура органов местного самоуправления не была жестко регламентирована и т. п.

Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы  в поиске эффективных способов решения  своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была существенно ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов, вызванным неурегулированностью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определенными широкими полномочиями и недостатком реальных управленческих рычагов - и шло развитие российских городов. Основным направлением развития (особенно на первых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления.

Разумеется, интенсивность  преобразований в разных муниципалитетах была различной. Выделились, условно говоря, "передовые" города, наиболее восприимчивые к новым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам "отстающие". Многое зависело от возможностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в которой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно констатировать, что за время существования института местного самоуправления в России сложилась территориально обусловленная система организации городского управления, заслуживающая изучения, систематизации и анализа.

Актуальность изучения современного состояния городского управления в России тем более велика сейчас, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап.

Убедившись в том, что  тема городского самоуправления актуальна  и по сей день, мы обратились к  аналитическому отчету по итогам исследования «Института экономики города « Городское управление в современной России» ((Краткая версия). – М.: Фонд «Институт экономики города», 2004. – 38 с.)

Исследование на тему «Городское управление в современной России»  было проведено в 2003—2004 гг. силами фонда  «Институт экономики города» (далее ИЭГ).

Основные результаты исследования и сделанные на их основе качественные выводы о состоянии городского управления и перспективах его развития в краткой форме были представлены в отчете. В подготовке отчета приняли участие специалисты ИЭГ Г.Ю. Ветров, Ю.С. Зайцева, Р.А. Попов и Н.И. Шевырова.

Говоря о новом  этапе развития российских городов, авторы данного отчета пишут, что наступление этого этапа определяют разнохарактерные внутренние и внешние факторы.

С одной стороны, относительная  экономическая стабилизация в стране и критическая масса накопленного опыта позволили многим городам наконец переориентироваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. "Антикризисный" характер муниципальных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для развития городов. Все большее распространение получают новые управленческие технологии (стратегическое планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инструменты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.).

С другой стороны, сама система  организации местного самоуправления  подвергается  коренному  реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (№ 131-ФЗ) меняются территориальная организация МСУ, система распределения полномочий, порядок взаимодействия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чреваты для российского местного самоуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением стимулов для местной инициативы.

Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходимость перестраиваться на новые принципы работы способна затормозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода предоставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняшний день и попытаться заглянуть в будущее.

Прежде всего, назрела  необходимость инвентаризации накопленного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных параметрах как информированность местных руководителей о новых управленческих технологиях и распространенность этих технологий, активность муниципалитетов на межмуниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследования.

Один из путей выявления  тенденций муниципального развития, не отражаемых официальной статистикой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации исследования было избрано анкетирование, позволяющее оценить состояние управления в российских городах с точки зрения самих муниципальных работников, что дает более выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволяет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к нововведениям, предусмотренным новым Законом о местном самоуправлении, каким они видят будущий статус своих городов в новой системе (городской округ или городское поселение, не являющееся округом). В настоящее время ощущается нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муниципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их дальнейшего развития, в том числе социально-экономического.

1. Организация и репрезентативность исследования

В сентябре 2003 г. в ИЭГ  была разработана анкета под названием "Городское управление в современной России". Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постановки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города России, за исключением городов федерального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республики. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завершен в конце июня 2004 г.

Всего из 1086 городов заполненные  анкеты прислали 217, Таким образом, каждый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины состояния городского управления в современной России. Такой результат позволяет считать данную выборку достаточно репрезентативной. В то же время результаты исследования нельзя механически экстраполировать на все 100% российских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее "передовых" и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценного опыта в данной сфере.

Для удобства анализа все  города в соответствии с традиционной классификацией были разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на административные центры субъектов Федерации и города, не являющиеся центрами субъектов Федерации.

Из 217 ответивших городов 52 города относятся к большим (из них 25 - центры субъектов Федерации), 43 - к средним, 122 - к малым. Этот результат в целом отражает общее соотношение долей больших, средних и малых городов в России.

Полученная выборка репрезентативна и в географическом отношении. В анкетировании приняли участие города из всех федеральных округов и из 80% всех субъектов Российской Федерации. Во всех округах, кроме Южного, на вопросы анкеты ответила практически одинаковая доля от числа наличествующих городов - в среднем 20%. Южный округ оказался представлен в исследовании главным образом Волгоградской и Ростовской областями и Ставропольским и Краснодарским краями; большинство городов северокавказских республик не откликнулись на анкету.

2. Основные выводы исследования

Исследование показало высокую  заинтересованность со стороны городов. На большинство вопросов были получены четкие и информативные ответы, города довольно часто пользовались предоставленной возможностью давать свои комментарии при ответах на вопросы.

По итогам исследования были сделаны следующие основные выводы.

1. Распространение новых  передовых технологий муниципального управления и инструментов социально-экономического развития (стратегическое планирование, мониторинг и оценка муниципальных программ, ипотечное кредитование, в меньшей степени - правовое зонирование) миновало стадию точечного, "пилотного" внедрения в отдельных городах и стало приобретать массовый характер. Не менее половины городов, участвовавших в исследовании, а, следовательно, как минимум 10% всех городов страны, знакомы с этими технологиями и находятся на разных стадиях их внедрения.

В большинстве городов  разрабатываются прогнозы социально-экономического развития (в 96% от числа принявших участие в исследовании) и комплексные планы развития (в 77% разработаны и в 10% находятся в стадии разработки). В настоящее время многие города переходят от текущего и среднесрочного планирования к разработке долгосрочных стратегий собственного развития. Пока лишь в половине ответивших на вопросы анкеты городов внедрен институт стратегического планирования местного социально-экономического развития. Малые и средние города по этому показателю не уступают большим, не являющимся центрами субъектов Федерации: во всех трех группах доля городов, разрабатывающих стратегии развития, близка к 50%. Лишь среди центров субъектов Федерации эта доля существенно выше - более 70%.

Около 60% городов, принявших  участие в исследовании, заявили, что знакомы с технологией  мониторинга реализации муниципальных программ,   и   немногим   меньшее число (55%) - что знакомы с технологией оценки. Менее половины из них применяют эти инструменты на практике, причем часто ограничиваются проведением мониторинга.

В целом города, где до конца выдерживается схема "мониторинг -оценка - изменения по итогам оценки", составляют 40% от общего числа городов, разрабатывающих программы и планы муниципального социально-экономического развития.

2. Сохраняют актуальность  традиционные проблемы местного самоуправления, прежде всего, финансовые и кадровые. Финансовые проблемы заняли ведущие позиции в списке проблем, воспринимаемых городскими администрациями наиболее остро (уступив лишь проблемам ЖКХ). Большинство глав городов для выполнения всех необходимых с их точки зрения функций желали бы увеличения существующего городского бюджета минимум в 3 раза.

Репутацию самого проблемного  сектора городского хозяйства подтверждает жилищно-коммунальная отрасль: проблемы в ЖКХ в качестве наиболее острых отметили более 70% глав всех городов. Далее идут финансовые и экономические проблемы: бюджетный дефицит (59%), отсутствие инвестиций (46%), а также проблема изношенности основных фондов (48%). В средних городах проблемы формирования бюджета выходят даже на первую позицию, опережая ЖКХ (70 против 67%).

Часто при ответе на данный вопрос респонденты имели в виду не столько общегородские проблемы, сколько проблемы, стоящие перед городской администрацией в плане управления городом. По этой причине социальные и социально-экономические проблемы (низкие доходы населения, низкая занятость, преступность) уступили в итоге финансовым, которые традиционно ощущаются острее именно представителями администраций, непосредственно имеющими дело с муниципальным бюджетом. Сравнительно невысокий показатель (18%) имеет преступность, что объясняется преобладанием в выборке малых городов, где данная проблема ощущается менее остро, чем в больших городах. По той же причине отсутствие инвестиций, сравнительно редко отмечаемое представителями больших городов, получило довольно высокое итоговое место.

Специфика больших городов, не центров субъектов Федерации, проявилась в относительно высокой значимости проблемы территориальных ограничений городского развития (ее отметили 26% городов данной группы) и транспортных проблем (19%). И региональными центрами, и меньшими городами данные проблемы воспринимаются как менее актуальные (в этих группах их отметили по 10-15% городов).

В свою очередь, образование  во всех городах воспринимается как  наименее проблемная сфера (ее отметили только 5% всех городов). Не особенно обеспокоены в администрациях городов и проблемами малого бизнеса (8%). Лишь один город (Тугаев Ярославской области) отметил вариант "этнические конфликты".

Многие главы местного самоуправления не довольны структурой и квалификационным уровнем своих администраций, что косвенно свидетельствует как об отсутствии полной свободы в их формировании, так и о том, что существующая система подготовки специалистов в сфере местного самоуправления не способствует эффективному решению кадровой проблемы: большинство глав администраций вынуждены направлять сотрудников на курсы повышения квалификации, проводимые "по разнарядке" региональными органами власти. Кадровая проблема еще более обострится после вступления в силу нового закона о местном самоуправлении, в соответствии с которым большинство городов, участвовавших в исследовании, должны будут увеличить свои депутатские корпуса как минимум в 3 раза или сформировать новые представительные органы (если не получат статус городских округов). Стали реальностью и активно функционируют сети горизонтальных межмуниципальных контактов.

3. Достаточно высокого  уровня достигли информационная  обеспеченность населения муниципальных образований и компьютеризация местных администраций. Подавляющая часть городов имеет свои СМИ, в том числе электронные. Свое радио имеется в 73% городов, телевидение - в 70%.

В целом компьютеризация  администраций российских городов находится на высоком уровне: около 90% от числа участвовавших в исследовании в принципе оснащены компьютерами. При этом в 45% городов на двух сотрудников приходится более одного компьютера. Города, в администрациях которых менее 1 компьютера на 3 человек, составляют меньше четверти от общего числа. Наиболее компьютеризированы большие города, являющиеся региональными центрами, - среди них доля городов, где на двух сотрудников администрации приходится более одного компьютера, достигает 80%. Большие города - не региональные центры по уровню компьютеризации сближаются с малыми городами, которые компьютеризированы в наименьшей степени.

Довольно высока и степень  обеспеченности городских администраций доступом в Интернет. Он имеется в администрациях 85% участвовавших в исследовании городов. В 30% из них доступ предоставлен всем сотрудникам. В общем случае, чем больше город и чем выше его административный статус, тем шире круг сотрудников и подразделений администрации, имеющих доступ в Интернет. В малых городах доступ, как правило, если и имеется, то только для ограниченного круга лиц и реже для специализированного информационного отдела администрации.

4. Укрепляются партнерские  связи между российскими городами, причем выделяются города-лидеры, наиболее активные в плане межмуниципального взаимодействия. Подавляющее большинство городов, принявших участие в исследовании (более 80%), входят как минимум в одну муниципальную ассоциацию. Из них примерно четверть - более чем в две ассоциации. В максимальном числе ассоциаций (7) состоит Челябинск; еще 7 городов состоят в 6 ассоциациях. Из муниципальных ассоциаций респондентами чаще всего (60 упоминаний) указывался Союз малых городов Российской Федерации, что объясняется повышенным представительством в выборке малых городов. Также более 20 упоминаний собрали Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз исторических городов и регионов России и Союз российских городов.

5. Для институционального  развития российских городов фактор численности населения не имеет решающего значения. Большие города далеко не по всем позициям являются   безоговорочными   лидерами. Их превосходство ожидаемо велико по параметрам, требующим концентрации финансовых, человеческих и иных ресурсов (техническая оснащенность администраций, частота проведения опросов общественного мнения, интенсивность жилищного строительства, привлечение независимых организаций к разработке муниципальных программ и планов и т.п.). Но по ряду показателей институционального развития, не предполагающих существенных затрат, - средние и малые города по меньшей мере не уступают большим. Это, в частности, касается интенсивности межмуниципальных связей (в том числе на международном уровне), внедрения  практики стратегического планирования, распространения  инструментов  мониторинга  и  оценки  муниципальных программ.   Недостаток  бюджетных ресурсов небольшие города компенсируют  инициативностью,   восприимчивостью к инновациям и активностью   на   межмуниципальной сцене.

Следует также отметить, что административный статус является более существенным дифференцирующим фактором, чем численность населения. Большие города, не являющиеся региональными центрами, по многим параметрам институционального развития находятся ближе к средним городам, чем к большим городам - центрам субъектов Федерации. Они в большей степени опасаются за свою независимость после вступления в силу новой редакции федерального закона, регулирующего местное самоуправление.

6. Практически все муниципальные образования, принявшие участие в исследовании, знакомы с новой редакцией закона "Об общих принципах   организации   местного самоуправления в РФ". По состоянию на осень 2003 - весну 2004 г. процессам подготовки к проведению реформы в городах дан старт, но деятельность в этом направлении ведется не очень интенсивно. Об этом свидетельствует и тот факт, что за два года до вступления закона в силу более 30% городов, участвовавших в исследовании, так и не определились относительно своего будущего статуса в новой системе местного самоуправления. Это объясняется недостаточной проработкой в тексте закона критериев предоставления муниципальным образованиям нового статуса.

В середине 2004 г. отношение  глав администраций к реформе  местного самоуправления было неоднозначным - около 40% городов оценивали новый закон в целом негативно при таком же количестве позитивно настроенных и 20% настроенных нейтрально. Скепсис выражали главным образом те города, которые с 1 января 2006 г. рискуют утратить свою самостоятельность. По преимуществу, это малые города, но также и около 30% средних и 10% больших. Некоторые из них "отвоевали" статус муниципального образования в результате длительной борьбы с региональными органами государственной власти, и неполучение статуса городского округа явится для них существенным ударом.

Таким образом, авторами исследования были сделаны значимые выводы. Все это позволяет задуматься о том, что российским городам еще есть куда стремиться, что им можно и нужно развиваться в дальнейшем, есть проблемы, над решением которых нужно работать, что нужно искать новые пути развития.

И, конечно же, данный аналитический  отчет по итогам исследовании ИЭГ «Городское управление в современной России» имеет большую значимость в изучении конкретных дисциплин, в частности дисциплин, предусмотренных ГОС ВПО по специальности «Государственное и муниципальное управление».