История местного самоуправления в России

История местного самоуправления в России

     Исследователи не достигли единого мнения о времени  зарождения местного самоуправления в России. Одни ведут отчет российского городского самоуправления с рубежа XI – XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик – Новгорода  и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

     В  XI – XII вв. вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин  Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

     Со  времени Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 года бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 году губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге – главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

     При преемниках Петра уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

     Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом  широко задуманной реформой пересоздала  все местное управление на началах  децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованною грамотой дворянству (1785 год) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 год). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

     Во  главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

     Основные  начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность  суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половины XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 году из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 года и учреждением губернских правлений 1845 года. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

     К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти повсеместно фактически упразднили думы, передав их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

     В первые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа  местного управления, причем император  Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 года) и городская (16 июня 1870 года). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле  упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

     Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

     В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 года) и Городовое (11 июня 1892 года).

     Новое Городовое положение значительно  сужало круг лиц, обладающих избирательным правом: число избирателей в результате уменьшилось в 3 - 4 раза. Число гласных в Думе было сокращено в два раза. Управа была поставлена в более зависимое положение от Думы, права городского головы были расширены, однако члены управы стали существенным образом зависеть от центральной администрации: так губернатор получил право отстранять их от должности. Применительно к Петербургу новое Положение привело к резкому сокращению числа избирателей (в 3,5 раза) на выборах. В 1893 году в Думу были избраны 53 человека, то же повторилось на выборах 1897 года.

     Ситуация  для Петербурга изменилась в 1903 году, когда для столицы было принято «Положение об общественном управлении города Петербурга». Круг избирателей был расширен, хотя из-за имущественного ценза в выборах принимала участие малая часть населения (в 1912 году общий список избирателей составлял 17969 чел. – менее 1% жителей), в состав Городской Думы входили 162 гласных, избираемых на 6 лет. Каждые 3 года состав обновлялся наполовину. Городская Управа состояла из 12 членов, включая Городского Голову. Роли Главы в Думе и в Управе были разделены. У Управы имелся свой аппарат, состоявший из канцелярии, регистратуры, казначейства, архива и 9 отделений. Городские органы получили большую независимость: сократился перечень дел, подлежащих утверждению министром внутренних дел.

     В земстве увеличено значение сословного начала: роль дворянства усилена,  крестьяне лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением были подчинение действий органов самоуправления контролю бюрократии не только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности. Коренным образом изменена постановка крестьянского дела: крестьянское самоуправление, по закону 12 июля 1889 года, поставлено под контроль земских участковых начальников и в значительной степени подчинено им. Крестьяне, а также лица других низших сословий, живущие в сельских местностях, поставлены  в личную зависимость от земского начальника, имеющего право безапелляционно подвергать их взысканиям без всякого судебного производства. Увеличилось различие между привилегированными и непривилегированными сословиями, вообще не только настойчиво проводимое администрацией, но нередко принимаемое за исходную точку и при законодательных работах. Земским начальникам, назначаемым по общему правилу, из местных дворян, дана обширная власть над окрестным населением. Право крестьян на распоряжение надельной землей подверглось ограничениям не только в силу административных и сенатских толкований положения 19 февраля 1861 года, но и в силу новых законодательных актов (закон о переделах 8 июня 1893 года, закон о не отчуждаемости крестьянских наделов 14 декабря 1893 года).

     Следующий этап, связанный с земствами относится к деятельности Временного правительства, сформированного после Февральской революции 1917 года. В мае 1917 года принимается «Временное положение о земских учреждениях». В сравнении с Положением 1890 года компетенция земств значительно расширялась: к их ведению были отнесены вопросы охраны труда, созданию бирж труда, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Земства получили свои исполнительные органы  - милицию. Общее руководство земств осуществлял Всероссийский Земский Союз, деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае также принимается закон «О волостном земстве». Создавались волостные земские собрания и волостные земские управы. В компетенцию волостных земств вошли вопросы о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, создание бирж труда, охрана порядка, обеспечение продовольствием.

     Революционные события октября 1917 года в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

     Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 году почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы  соответствующие отделы. Таким образом,  аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

     Период  с 1921  года по 1927 год стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной  деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 года по 1927 год города были восстановлены до уровня 1913 года. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное госуправление и новой экономической политикой периода 1923 – 1927 гг. Новые реалии, вызванные к жизни условиями НЭПа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца 20-х, начала 30-х годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали  постулироваться и абсолютизироваться. Период 40-х и первая половина 50-х годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

     Послесталинские годы не стали периодом больших изменений в системе управления страной. Директивно–репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая  в 30 – 50-е годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства.  Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных,  ресурсных, национальных и иных особенностей.

     Последние несколько лет советской истории отличались сложностью и противоречивостью политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке, в частности, экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом Советского государства в целом.

     Развитие  местного самоуправления в период перестройки

     Реформы национально–государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала 90-х  гг. назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий, групп. В период с 1991 по 1993 гг. был принят ряд законов на уровне СССР и РСФСР, которые, по своему замыслу, должны были  стабилизировать ситуацию и внести ясность в порядок управления страной. По Закону от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Советам было дано право владеть собственностью, формировать органы управления, разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет, а также  налаживать внешнеэкономические связи.

     6 июля 1991 года Верховный совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России. Закон предусматривал:

• расширения сферы государственной власти, к которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла серьезная деконцентрация власти;
• формирование новой территориальной структуры местного самоуправления (районы, города, районы в городах, поселки и т.д.)
• деконцентрация власти на уровне местного самоуправление, т. е. выделение представительных и исполнительных органов власти.

     Острые  политические разногласия на федеральном  уровне в сентябре – октябре 1993 года привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями – разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность.  В октябре 1993 года по Указу Президента "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации. В декабре 1993 года вступила в силу новая Конституция РФ, которая внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. Согласно ст.12 Конституции власть в стране организационно разделилась на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственной власти и придание ей самостоятельного статусы явилось попыткой преодолеть доминирующую на протяжение всего советского периода тенденцию к огосударствлению местных органов власти.

     Источники:

     Анимица Е. Г., Тертышный А. Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998. – 296 с.

Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного  обеспечения жизнедеятельности  населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органам и местного самоуправления и затрагивает интересы каждого гражданина.

На уровне поселения к числу вопросов местного значения относятся вопросы формирования, утверждения, исполнения и контроля за исполнением местного бюджета, распоряжение муниципальным имуществом, содержание и строительство автомобильных дорог, обеспечение малоимущих граждан жильем, предоставление жителям муниципального образования услуг связи, транспорта, общественного питания и бытового обслуживания, организация досуга населения, вопросы благоустройства и озеленения поселения, вывоза твердых бытовых отходов и ряд других вопросов (статья 14 Федерального закона).

При этом часть  вопросов, таких как, например, организация  в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, решается жителями муниципального образования и органами местного самоуправления совместно, поскольку требует привлечения к работе специализированных организаций.

Вопросы организации  ритуальных услуг и содержание мест захоронения в населенных пунктах, организации сбора и вывоза бытовых  отходов и мусора население вправе и может решить самостоятельно.

Формы непосредственного  участия населения в осуществлении местного самоуправления рассмотрены в главе 3 данного пособия.

Активное участие  в решении вопросов местного значения поселений принимает муниципальный  район. В исключительных случаях  вопросы местного значения вправе решать органы государственной власти. К таким случаям относятся: отсутствие органов местного самоуправления и невозможность их формирования в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвычайной ситуацией, неудовлетворительное финансовое состояние муниципального образования или в случае нецелевого использования бюджетных средств муниципальным образованием. Кроме того, поводом для государственного вмешательства в дела муниципального образования могут стать установленные в судебном порядке случаи нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, иных нормативных актов, допущенные со стороны органов местного самоуправления.   

2. В соответствии  с подпунктом 14 пункта 1 статьи 16 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится «организация оказания на территории городского округа скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Просим разъяснить, какие виды медицинской помощи подразумеваются под термином «первичная медико-санитарная помощь в стационарно-поликлинических и больничных учреждениях».  

В соответствии с Основами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан  от 22 июля 1993 года № 5487-I, первичная медико-санитарная помощь включает: лечение наиболее распространенных болезней, а также травм, отравлений и других неотложных состояний; проведение медицинской профилактики важнейших заболеваний; санитарно-гигиеническое образование; проведение других мероприятий, связанных с оказанием медико-санитарной помощи гражданам по месту жительства (статья 38). Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг, утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 22 ноября 2004 года № 255. В настоящее время в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации идет подготовка нормативно-правовых актов, определяющих порядок оказания первичной медико-санитарной помощи и для других категорий граждан.   

3. Как могут передаваться государственные полномочия органам местного самоуправления?   

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными государственными полномочиями субъекта Федерации или федерального центра. Решение о передаче полномочий и порядок их финансирования закрепляются законом.

Чаще всего  государственные полномочия передаются органам местного самоуправления с  целью экономии денежных средств  и более эффективной реализацией  переданных полномочий.

В пример можно  привести организацию тушения пожаров. Как свидетельствует мировая практика, эта функция государства более эффективно может быть реализована на муниципальном уровне. С учетом современного перехода пожарной службы в ведение субъектов Российской Федерации и демилитаризации пожарных частей, с 2008 года их можно было бы передать органам местного самоуправления.

На исполнение государственных полномочий муниципалитет  должен получать субвенции из бюджета  субъекта Федерации или федерального бюджета, в зависимости от уровня переданных ему государственных полномочий. Кроме того, муниципалитет может использовать и свои средства на исполнение переданных функций, но только в том случае, если это предусмотрено уставом муниципального образования. Помимо финансовых средств органам местного самоуправления должны передаваться в пользование, управление или в собственность необходимые материальные средства.

Муниципальное образование, в свою очередь, обязано  обеспечить надлежащую реализацию делегированных ему полномочий, для этого оно вправе издавать общеобязательные нормативные правовые акты и контролировать их исполнение.

Органы государственной  власти со своей стороны обязаны  следить за исполнением переданных государственных полномочий, использованием органами местного самоуправления предоставленных материальных и финансовых средств. В случае нарушений со стороны органов местного самоуправления государственная власть вправе вынести предписание с требованием устранить допущенное нарушение.

В случае дальнейшего  ненадлежащего исполнения органами местного самоуправления переданных государственных полномочий органы государственной власти вправе осуществлять эти полномочия самостоятельно.   

4. По каким вопросам местного значения необходимо принимать нормативные правовые акты?   

В Федеральном законе утвержден перечень вопросов, которые требуют принятия на уровне поселений нормативно-правовых актов. К их числу относятся:

1) утверждение,  исполнение бюджета поселения  и контроль за исполнением  данного бюджета; 

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) определение  порядка владения, пользования и  распоряжения имуществом, находящимся  в муниципальной собственности  поселения: 

4) определение порядка обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) определение правил транспортного обслуживания населения в границах поселения;

6) определение  первичных мер пожарной безопасности  в границах населенных пунктов  поселения;

7) определение порядка охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

8) создание условий  для массового отдыха жителей  поселения и организация обустройства  мест массового отдыха населения; 

9) установление  правил сбора и вывоза бытовых  отходов и мусора;

10) установление  правил благоустройства и озеленения  территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

11) утверждение  генеральных планов поселения,  правил землепользования и застройки,  утверждение местных нормативов  градостроительного проектирования поселений, организация земельного контроля за использованием земель поселения;

12) установление  правил оказания ритуальных услуг  и содержание мест захоронения; 

13) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.