История местного управления в России

Введение.

 Основной  задачей демократического государства  является создание наиболее благоприятных  условий для реализации прав  и свобод его граждан. При  этом вопрос рационального государственного  устройства сводится к созданию  такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась  бы наиболее эффективно. Объективно  существуют проблемы, которые могут  быть решены только на общегосударственном  уровне с привлечением централизованных  средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности.

 Но  в, то, же время реализация многих  из перечисленных задач, обеспечение  определенного уровня жизни населения  осуществляется не в государстве  вообще, а в конкретных территориальных  образованиях компактного проживания  граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

В той  или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством  является то, что, как и в настоящее  время, государство сознательно  шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной  власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Глава 1.

1.1.Истоки местного самоуправления в России.

Исследователи не достигли единого мнения о времени  зарождения самоуправления. Одни ведут  отчет российского городского самоуправления с рубежа XI - XII вв., от вольнодумства двух русских феодальных республик - Новгорода  и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» - совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

В  XI - XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин  Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

1.2.Реформы Петра I и местное самоуправление.

Со времени  Петра I в России существовали три системы местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые переплетались друг с другом и нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 года бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 году губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге - главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

При преемниках Петра уничтожается выборный суд, и  судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также  и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в  городах и уездах сохраняются, в  виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

1.3.Местное самоуправление при Екатерине II.

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом  широко задуманной реформой пересоздала  все местное управление на началах  децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в 1780 году), жаловано грамотой дворянству (1785) и грамотою на права и выгоды городов (1785). Общий строй местного управления, установленный этими законами, и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе  губернии был поставлен генерал - губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление  - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в, то, же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные  начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность  суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и  самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись  массе частичных переделок, в  общем, значительно изменивших их характер. Надзор генерал - губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер. После нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 году из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 года и учреждением губернских правлений 1845 года. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

1.4.Местное самоуправление при Александре II.

К концу  царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных  пределов. Министерства и местная  администрация почти повсеместно  фактически упразднили думы, передав  их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

Впервые годы царствования императора Александра II правительство было занято подготовкою  реформы по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые  пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности  полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным  отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы  земская (1 января 1864 года) и городская (16 июня 1870 года). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко - дворянский, как это было при Екатерине II , но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле  упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной  стороны, и бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые  различием того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени  пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы  ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом  земского и городового положений, все  более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

1.5.Советский этап развития местного управления и самоуправления.

Революционные события 1917 года в России положили начало принципиально новому, беспрецедентному по своим последствиям этапу организации власти на местах. На руинах разрушенной российской государственной машины была организована власть Советов, что означало создание и государственное оформление диктатуры пролетариата.

Советская модель устройства местного управления, противопоставленная «буржуазному» местному самоуправлению, стала порождением общества тоталитарного типа, превратилась в важный инструмент суперцентрализованной системы управления страной. К 1918 году почти все органы земского и городского самоуправления заменялись советским самоуправлением. Для выполнения возложенных на органы советской власти, где задач по ведению хозяйственной деятельности на местах при Советах были образованы  соответствующие отделы. Таким образом,  аппарат местного самоуправления, создававшийся в течение полувека, был разрушен большевиками менее чем за год.

Период  с 1921 года по 1927 год стал периодом поиска путей создания рациональной системы, в которой достижения социалистической экономики сочетались бы с элементами рыночного хозяйствования, а централизованная власть с самоуправлением. В этот период была восстановлена налоговая система и платежи за услуги (в первую очередь, квартирной платы). Заложенные механизмы самостоятельности Советов позволили им приступить к активной  деятельности по восстановлению хозяйства на местах. С 1923 года по 1927 год города были восстановлены до уровня 1913 года. В этот период складывается уникальная система советского местного самоуправления, ставшая результатом компромисса между первоначальным курсом большевиков на сверхцентрализованное государственное управление и новой экономической политикой периода 1923 - 1927 годов. Новые реалии, вызванные к жизни условиями Нэпа, все больше расходились с коммунистическими постулатами и курсом политической элиты большевиков на централизованное управление государством. С конца двадцатых начала тридцатых годов руководство страны начинает свертывание Новой Экономической Политики и сложившейся соответствующей системы местного самоуправления. Роль Советов на местах, концентрация всех полномочий и ресурсов в их руках, а так же жесткое партийное руководство Советами стали  постулироваться и абсолютизироваться. Период сороковых и первая половина пятидесятых годов стали «глухим» временем для местного самоуправления.

Послесталинские годы не стали периодом больших изменений  в системе управления страной. Директивно - репрессивная машина по управлению экономикой, возникшая  в тридцатые - пятидесятые годы не претерпела значительных изменений в свете реформ Н. Хрущева, суть которых свелась к отказу от самых одиозных элементов сталинского государственного строительства.  Экономическая власть и прерогатива определять стратегию развития страны, в том числе и на местах, сосредоточились в руках партийно-промышленной административной элиты в центре. Региональные же власти не имели реальных рычагов управления и планирования экономической политики на местах. Им отвадилась лишь роль исполнителей той политики, которая диктовалась сверху, зачастую без учета местных производственных,  ресурсных, национальных и иных особенностей.

Последние несколько лет советской истории  отличались сложностью и противоречивостью  политики центра по отношению к регионам. В один период времени принимались  меры по усилению централизации власти, в другой период регионам давалась большая свобода по выработке, в  частности, экономической политики. Такое отсутствие стабильного подхода  было обусловлено упадком социалистической политики, быстрым и всеобщим отрицанием отжившей системы общественных отношений, распадом Советского государства в  целом.

1.6.Развитие местного самоуправления в период перестройки.

Реформы национально - государственного устройства, федеративных отношений и местного самоуправления начала девяностых годов назрели и были обусловлены как объективными историческими предпосылками, так и действиями конкретных лидеров, партий, групп. В период с 1991 по 1993 годы был принят ряд законов на уровне СССР и РСФСР, которые, по своему замыслу, должны были  стабилизировать ситуацию и внести ясность в порядок управления страной. По Закону от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» впервые в практике советского строительства были предоставлены значительные права местным органам власти. Советам было дано право, владеть собственностью, формировать органы управления, разрабатывать, утверждать и исполнять бюджет, а также  налаживать внешнеэкономические связи.

6 июля 1991 года Верховный совет РСФСР принял Закон «О местном самоуправлении в РСФСР», который явился кульминационной точкой в развитии местного самоуправления в Советской России. Закон предусматривал:

расширения  сферы государственной власти, к  которой были отнесены края, области, республики в составе РСФСР, автономные области и округа, т. е. произошла  серьезная деконцентрация власти;

формирование  новой территориальной структуры  местного самоуправления (районы, города, районы в городах, поселки)

деконцентрация  власти на уровне местного самоуправление, то есть выделение представительных и исполнительных органов власти.

Острые  политические разногласия на федеральном  уровне в сентябре - октябре 1993 года привели к очередному кризису власти, который разрешился революционными изменениями - разгоном Президентом съезда и Верховного Совета РСФСР и полной ликвидации местной власти как таковой, в результате чего Советы всех уровней прекратили свою деятельность.  В октябре 1993года по Указу Президента "0 реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления" в Российской Федерации деятельность Советов была прекращена и все их функции возложены на местные администрации. В декабре 1993 года вступила в силу новая Конституция Российской Федерации, которая внесла ряд принципиальных новаций и установок, развивающих концепцию местного самоуправления. Согласно статьи 12 Конституции власть в стране организационно разделилась на два уровня - систему государственной власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственной власти и придание ей самостоятельного статуса явилось попыткой преодолеть доминирующую на протяжении всего советского периода тенденцию к огосударствлению местных органов власти.

Глава 2.

2.1.Модели местного самоуправления.     

 Совершенствуя  местное самоуправление, постоянно  целесообразно поглядеть и на  свой исторический опыт, и на  практику мирового общества.   

 Практика  разных государств в настоящее  время выработала, по крайней  мере, три модели местного самоуправления, которые обеспечивают его самостоятельность,  и, с другой стороны, нужный государственный контроль.  

 Первая  модель - англосаксонская. Она предугадывает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно - территориального деления. В общинах имеются лишь выборные органы. В маленьких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание. А во всех остальных - выборные местные органы. Никаких назначенных чиновников сверху нет, управляются они советниками. Каждый член Совета отвечает за определенную ветвь. Исполкома нет. Имеются отрасли: дорожное хозяйство, образование, местная санитария. За каждую ветвь отвечает советник, у которого есть аппарат. Но есть и контроль. Демократии не может быть без контроля. Есть регулярные министерские инспекции (в особенности Министерства по охране окружающей среды). Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые потом утверждаются советами. До этого, чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, нужно согласовать с соответствующим министерством. Есть целый ряд остальных форм государственного контроля, то есть  при хоть какой выборности местных органов государственный контроль в той либо другой форме существует, даже когда нет специально назначенных от государства уполномоченных. 

  Существует континентальная модель. Там все проще. На всех уровнях выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства - префекты. Это государственная власть над властью местного самоуправления. Они осуществляют контроль и ранее контролировали довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют постоянно. Например, законность расходования средств: если средства дали на постройку моста через речку, их нельзя потратить на облагораживание клуба. Префекты могут обжаловать хоть какое решение муниципального совета в административный трибунал. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сдвинуть чиновника, но лишь в том случае, если он нарушает закон либо если оказывается неработоспособным.

 Третья  модель. По ней пошла Латинская  Америка. Отлично в ней то, что  всех избирают. Назначенных представителей  в местном самоуправлении нет. Но избранный популяцией префект утверждается потом парламентом как представитель государственной власти. Одновременно  он является и председателем местного совета. В общем, он концентрирует огромную власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным популяцией, он легитимен в очах населения.

Что касается статьи 12 Конституции Российской Федерации, которая исключает органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, то она, не делает органы местного самоуправления элементами государственности второго сорта и не выводит их за рамки государственности.  Это таковой же по качеству элемент государственности. С точки зрения юридической оценки это - органы власти, как и вся вышестоящая структура. Не нужно представлять, что тут совсем другая природа. Это публично - правовые учреждения. Не считая того, признание публично - правового характера органов местного самоуправления надо разглядывать с той точки зрения, что существует тенденция к общинизации местного самоуправления. Поэтому естественно, что правительство определяет и местности местного самоуправления, и размер возможностей местного самоуправления, исходя из настоящих управленческих возможностей данных структур, определяемых размерами территории, социальной, производственной инфраструктурой.

2.2. Местное самоуправление и Федерация.  

Процесс становления местного самоуправления обретает сейчас обычный характер, несмотря на то, что субъекты Федерации  сдерживают его всеми мерами: с  помощью законодательства, которое противоречит федеральному, чисто кадровыми назначениями, способами властного неформального действия на деятелей местного самоуправления - политических активистов. Тем не менее, процесс дизайна местного самоуправления все равно идет, потому что ему объективно и субъективно содействует федеральный уровень власти. Это  положительная часть явления.  

Пора  кончать с правовым сепаратизмом, который развивается на уровне субъектов федерации, раздирая единое правовое пространство России на части, в том числе и по вопросам местного самоуправления. 

Остается  психологическая неувязка: мы не можем  вытравить из сознания старую систему  организации власти - подчинение сверху донизу. Принципиально понять, что  популяция само о себе может позаботиться. Нужно отрешиться от стереотипа, что  чиновник может побеспокоиться, а  сам человек о себе - не может.  

Ранее в структуре исполнительной власти не было никаких исполнительных подразделений, которые занимались бы вопросами местного самоуправления. Департамент по вопросам местного самоуправления Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям является первой таковой структурой, и первая его задача - каким образом организовать управление регионами на базе самоуправления.  

Таковой подход оказался правильным: часть сотрудников Департамента параллельно занимались разработкой федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления. В законе принятие федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления проставлено отдельным пунктом. Таковым образом, существует документ, который является начальной программой действий исполнительной власти в части поддержки местного самоуправления. 

Первая  часть федеральной программы  государственной поддержки местного самоуправления, её первые три приложения посвящены разработке нормативных актов и методических рекомендаций, как для органов государственной власти, так и для органов местного самоуправления.   

Федерация не обязана  регулировать данные вопросы. Если вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, и если Российская Федерация сама тот либо другой вопрос своим законодательством не регламентирует, то субъект Федерации вправе регулировать подобные дела своим Законом. Следовательно, препятствия для развития законодательства, обеспечивающего реализацию федерального закона, на самом деле нет.   

Нужно также создание системы подготовки кадров для городской службы и системы информационного обеспечения органов местного самоуправления, так как отсутствует нужная информация и для ученых, и для управленцев, так же как для политиков и самого самоуправления. Отсутствие полноценной и достоверной информации тормозит работу.   

Все трудности  можно поделить на несколько уровней:   

 Уровень  федеральный - это принятие законодательства в денежной и налоговой сфере.    

Уровень субъектов Федерации - это в основном законодательные и организационные  вопросы.  

Все в  России совсем беспокоятся о сохранении власти, о её единстве. И совсем многие почему - то думают, что единство власти и управляемость - это непременно соподчиненность одного другому. На самом - то деле, единство власти не в иерархии, а в четком и понятном, логическом, ясном разделении функций по уровням власти. Каждый уровень обязан точно знать, чем он занимается, свои обязанности и свои способности и работать вправду в едином правовом поле  -  в этом единство власти.    

 Если  говорить о возможностях местного  управления по укреплению российской страны, то опыт самой России, многовековой опыт различных государств мира подтвердил, что развитая система местной власти объективно работает на интеграцию страны, и это вправду является объективным, сдерживающим фактором рвения всех регионов к излишней суверенизации.

2.3.Трудности  формирования местного самоуправления в России. 

Сложность реформирования местного самоуправления в нашей стране в значимой степени  обусловлена рядом особенностей:

 Масштабность задачки - в настоящее время в Российской Федерации юридически оформлено 11090 разных городских образований.

  Отсутствие нужной правовой базы - её потребовалось сделать в кратчайшие сроки. Отсутствие обычного законодательства о принадлежности на землю, о налогах, об основах местных  приводит к тому, что субъекты Федерации обязаны сами разрабатывать основополагающие юридические документы, что, естественно, вызывает много проблем.

    Обилие форм территориальной организации местного самоуправления - в нашей стране данными формами признаются города, поселки (станицы), районы (уезды), сельские округа (сельсоветы), другие населенные пункты и местности. В этот пункт можно также включить обилие способов избрания органов местного самоуправления и их должностных лиц. Структура органов местного самоуправления определяется популяцией без помощи других, а наименования данных органов отражают национальные, исторические и другие местные традиции: в городах это думы, советы; в районах, улусах, аймаках, волостях, селах и других городских образованиях - собрания представителей, собрание депутатов, хуралы, комитеты самоуправления, городские или земские собрания и так далее.

     Стала ясна необходимость принятия на федеральном уровне, как отдельных политических решений, так и твердых административных мер в вариантах откровенного противодействия реализации прав населения на местное самоуправление. В обеспечение этого процесса Государственная Дума 23 октября 1996 года приняла Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав людей Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в едином пакете с рядом остальных федеральных законов («О внесении дополнений в Федеральный закон», «О внесении дополнения в Федеральный закон», «О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях»), разработанных Комитетом государственной Думы по вопросам местного самоуправления и призванных сделать правовую базу для завершения процесса формирования выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации.

     Нужно расширить гласность процесса формирования местного самоуправления. Сейчас добыть обобщенную информацию, какую - то муниципальную статистику просто нереально. Комитет по местному самоуправлению государственной Думы мог бы взять на себя инициативу проработать этот вопрос и добиться того, чтоб у нас была какая - то более, либо менее последовательная, регулярная статистика действий, связанных с формированием местного самоуправления. Это очень важно для того, чтоб могла осуществляться сравнимость результатов этих действий на разных территориях, можно было бы сделать научную оценку, представить весь этот процесс в более, либо менее полном объеме. Кроме систематических информационных статистических сборников нужно выпускать ежегодник местного самоуправления, где бы таковая статистика обобщалась.    

Нужно организовать юридические консультации по всем вопросам, в первую очередь по подготовке и написанию законов.

   Один из основных вопросов - это несоответствие законов субъектов Федерации федеральным законам.